CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Việc khảo sát các công trình nghiên cứu được thực hiện theo định hướng nghiên cứu của Luận án là tập trung làm rõ các vấn đề sau: Cơ sở lý luận về thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam; Thực trạng thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam; Quan điểm và giải pháp hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam. Hiện nay những vấn đề liên quan đến đề tài thẩm quyền Quốc hội Việt Nam đã được đề cập lồng ghép trong một số công trình nghiên cứu chung về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về kiểm soát quyền lực, về nhà nước pháp quyền. Trong đó, các công trình nghiên cứu ở nước ngoài chủ yếu đề cập đến khía cạnh lý luận và thực trạng thẩm quyền của Quốc hội nói chung, hoặc của Quốc hội ở một số quốc gia, khu vực. Mặc dù không có công trình nào trực tiếp đề cập đến thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam, nhưng các công trình nghiên cứu liên quan đến Quốc hội của các học giả nước ngoài có ý nghĩa tham khảo quan trọng cho Luận án nhất là ở khía cạnh lý luận thẩm quyền của Quốc hội và xu hướng đổi mới, hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội.
Các công trình nghiên cứu thực hiện ở Việt Nam đã đề cập và giải quyết được nhiều vấn đề liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam hơn, cả trên phương diện lý luận, thực trạng, quan điểm, giải pháp hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Để bảo đảm thực hiện các chức năng của Nhà nước một cách hiệu quả, các cơ quan nhà nước, trong đó có Quốc hội cần được phân định thẩm quyền rõ ràng. Mặc dù, các công trình nghiên cứu ở nước ngoài chưa có công trình nào nghiên cứu trực tiếp về thẩm quyền của Quốc hội nói chung và thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam nói riêng, tuy nhiên, những vấn đề liên quan đến phân định thẩm quyền Quốc hội nói chung đã được đề cập lồng ghép trong một số công trình nghiên cứu chung về Quốc hội, nghiên cứu về bộ máy nhà nước, nghiên cứu về kiểm soát quyền lực, nghiên cứu về nhà nước pháp quyền. Về cơ bản, các công trình nghiên cứu ở nước ngoài đã xác định được một số nội dung lý luận và thực tiễn về thẩm quyền của Quốc hội/cơ quan lập pháp nói chung như sau: 1.
Về cơ sở lý luận về thẩm quyền của Quốc hội luan an 11 Về nguồn gốc, bản chất, ý nghĩa của thẩm quyền của Quốc hội Nguồn gốc thẩm quyền của Quốc hội nói chung đã được khẳng định trong một số công trình kinh điển ở nước ngoài về chế độ dân chủ, có thể kể như: Cuốn “Chính thể đại diện” của John Stuart Mill; Cuốn “Nền dân trị Mỹ” của Alexis de Tocqueville; Cuốn “Khế ước xã hội” của Jean-Jacques Rousseau; Cuốn “Bàn về Tinh thần pháp luật” của Montesquieu. Các công trình này đều có nội dung trực tiếp hoặc gián tiếp khẳng định Quốc hội do toàn dân bầu cử nên, là cơ quan đại diện cho ý chí chung của toàn dân để đưa ra những quyết định quan trọng nhất. Quyền lực của Quốc hội xuất phát từ quyền lực của Nhân dân. Hay nói cách khác là, Nhân dân thông qua Quốc hội để thực hiện chủ quyền tối cao của mình.
Thẩm quyền của Quốc hội được giới hạn bởi quyền lực của Nhân dân và thể hiện dưới hình thức pháp lý là những quy định của hiến pháp. Trong cuốn “Chính thể đại diện” của John Stuart Mill có đoạn viết “Ý nghĩa của chính thể đại diện là toàn thể dân chúng, hay một phần đông đảo nào đó của nó, thực thi quyền lực kiểm soát tối thượng thông qua các đại diện được chính họ bầu lên theo định kỳ; cái quyền lực ấy phải tồn tại ở đâu đó trong mọi hiến pháp. Họ phải sở hữu quyền tối thượng ấy một cách đầy đủ nhất. Họ phải là những ông chủ đối với mọi hoạt động của chính quyền vào bất cứ lúc nào họ muốn”7.
Alexis de Tocqueville, tác giả của cuốn “Nền dân trị Mỹ” đã viết “Nhân dân tham gia vào việc soạn thảo các bộ luật thông qua việc lựa chọn các nhà làm luật…Nhân dân là nguyên nhân và là mục đích của mọi điều. Tất cả đều từ Nhân dân mà ra và tất cả đều được tích tụ vào Nhân dân”8. Thừa nhận về vai trò của Quốc hội trong việc xây dựng nền dân chủ, Báo cáo toàn cầu về Nghị viện năm 2012 (Global parliamentary report: The changing nature of parliamentary representation) của Liên minh Nghị viện thế giới (IPU) khẳng định “Nghị viện là thiết chế không thể thiếu của các nền dân chủ đại diện trên thế giới” 9, “Nghị viện là thể chế trung tâm của nền dân chủ và là sự thể hiện chủ quyền của mỗi 7 John Stuart Mill (1861, bản dịch 2015), Chính thể đại diện, Nxb Tri thức, tr.171 8 Alexis de Tocqueville (2015), Nền dân trị Mỹ, (Phạm Toàn dịch – Bùi Văn Nam Sơn hiệu đính), NXB Tri Thức, tr. 9 IPU (2012), Global parliamentary report The changing nature of parliamentary representation, tr.
Truy cập ngày 04/02/2020 từ: https://www.org/resources/publications/reports/2016-07/global-parliamentary-report-2012-changing- nature-parliamentary-representation. luan an 12 quốc gia”10. Trong cuốn “Thiết chế Nghị viện: Những khái niệm cơ bản”, tác giả Phillip Norton và Cristina Leston-Bandeira cũng khẳng định “Chức năng đại diện là trung tâm của các lí do vì sao Quốc hội tồn tại”11. Về phân định thẩm quyền cho Quốc hội trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác Một số tác phẩm kinh điển đã có phần nội dung trình bày về phần quyền lực cần trao cho Quốc hội.
Một số tác giả cho rằng Quốc hội có quyền làm luật và giám sát chẳng hạn như Montesquieu trong cuốn “Tinh thần pháp luật” (xuất bản năm 1748 tại Pháp, bản dịch tiếng Việt của Hoàng Thanh Đạm do Nxb. Giáo dục xuất bản năm 1996) đã viết “Cơ quan đại biểu cho dân chỉ nên làm ra luật và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào”.12 Cùng quan điểm trên, ở tác phẩm “Khế ước xã hội”, Jean Jacques Rousseau cũng khẳng định: “Quyền tối thượng do Hội đồng tối cao thực hiện và được thể hiện ở việc ban hành các đạo luật có nội dung thể hiện ý chí chung của tập thể”. Ở cuốn “Chính thể đại diện”, John Stuart Mill đã dành hẳn Chương V – “Những chức năng đích thực của các cơ quan đại diện” để phân tích về phạm vi thẩm quyền của Quốc hội (cơ quan đại diện). Với những nội dung trình bày trong cuốn sách này, có thể thấy theo quan điểm của John Stuart Mill, công việc mà cơ quan đại diện có thể làm tốt hơn bất kỳ một cá nhân nào là “ việc bàn cãi cân nhắc”13 và “chức năng đích thực của một Quốc hội đại diện là giám sát và kiểm soát Chính phủ…” chứ không phải là “cai trị hay ra lệnh áp đặt chi ly cho những người có chức vụ chính quyền”.
Trong khi bàn về phạm vi thẩm quyền của Quốc hội, John Stuart Mill đã nêu lên sự cần thiết của việc đưa ra những giới hạn cho thẩm quyền của Quốc hội. Theo ông, “phần việc của họ (cơ quan đại diện toàn dân – Quốc hội) là chỉ ra những gì cần thiết, là cơ quan đưa ra các đòi hỏi của dân chúng và là một nơi để tranh cãi lật đi lật 10 IPU & UNDP (2012), Global parliamentary report:The changing nature of parliamentary representation, tr.3 Truy cập ngày 04/02/2020 từ: https://www.org/resources/publications/reports/2016-07/global-parliamentary-report-2012-changing- nature-parliamentary-representation. Phillip Norton và Cristina Leston-Bandeira (2005), Thiết chế nghị viện: Những khái niệm cơ bản, (Văn phòng 11 Quốc hội, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc, tr. Giáo dục, tr.
13 John Stuart Mill (1861, bản dịch 2015), Chính thể đại diện, Nxb Tri thức, tr. luan an 13 lại mọi ý kiến liên quan tới những việc chung dù là lớn hay nhỏ; cùng với việc này là kiểm tra, giám sát bằng phê bình và cuối cùng là rút lại sự ủng hộ đối với những quan chức trên thực tế quản lý việc công hay những người bổ nhiệm những quan chức ấy. Không có gì khác ngoài việc hạn chế chức năng của các Quốc hội đại diện ở trong những ranh giới hợp lý đó sẽ cho phép có được những thuận lợi của kiểm tra nhân dân kết hợp với những đòi hỏi không kém phần quan trọng của việc lập pháp (ngày càng gia tăng tầm quan trọng theo gia tăng kích cỡ và tình trạng phức tạp của hoạt động con người) và cai trị chuyên nghiệp”.14 Một số công trình được công bố trong thời gian gần đây đã có tổng kết các quyền mang tính truyền thống của Quốc hội. Trong cuốn “How Parliament works” của Robert Rogers và Rhodri Walters do Pearson Education Limited tái bản lần thứ 6 năm 2006 đã xác định các vai trò truyền thống của Quốc hội bao gồm đại diện cho các thành phần, lập pháp, cho phép đánh thuế và chi tiêu, xác định trách nhiệm của Chính phủ.
Hay cuốn “The Role of Parliament in Government” của John K.Johnson, do Ngân hàng Thế giới phát hành năm 2005 cũng đã tổng kết ba chức năng phổ biến của Quốc hội trong nền dân chủ là: đại diện, lập pháp và giám sát (representation, lawmaking, and oversight) 16. Trong cuốn “The Challenge for parliament: making government accountable”17 (Một Báo cáo của Ủy ban kiểm soát Quốc hội thuộc Hansard Society18công bố năm 2001) có nêu rằng, Quốc hội thực hiện một vai trò duy nhất trong bất kỳ một nền dân chủ đại 14 John Stuart Mill (1861, bản dịch 2015), Chính thể đại diện, Nxb Tri thức, tr. 15 Robert Rogers và Rhodri Walters (2006), How Parliament works (tái bản lần thứ 6), Pearson Education Limited, tr.Johnson (2005), The Role of Parliament in Government, Word Bank, Truy cập ngày 26/02/202, từ: http://documents1.org/curated/en/322091468174864214/pdf/358660WBI0Role1n0Government1PUB LIC1.pdf 17 Hansard Society (2001), The Challenge for Parliament Making Government Accountable Truy cập ngày 26/02/202, từ: https://assets.net/rdwvqctnt75b/4Va7p4XznFJQ80XyrCgV06/1c4d43dd2eb46f36598ec730d26377a7/T he-Challenge-for-Parliament-Making-Government-Accountable-2001.pdf 18 Hansasrd Society là một cơ quan độc lập phi đảng phái được thành lập vào năm 1944 ở Anh với mục đích hoạt động là thúc đẩy dân chủ nghị viện. luan an 14 diện nào đó là thay mặt dân chúng yêu cầu Chính phủ phải giải trình, làm cho Chính phủ có trách nhiệm.
Quốc hội nên đảm bảo một sự giám sát thường trực về công việc của Chính phủ, thường xuyên yêu cầu các Bộ trưởng giải thích về các hành động của họ và tìm biện pháp khắc phục hậu quả nếu cần thiết.