Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG CHỨC VÀ SỬ DỤNG CÔNG CHỨC TRONG CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UBND CẤP HUYỆN 1. Công chức và sử dụng công chức trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện huyện 1. Khái niệm công chức Công chức là một khái niệm được sử dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới, tuy nhiên, ở mỗi quốc gia khái niệm này lại không hoàn toàn giống nhau, thậm chí trong một quốc gia khái niệm về công chức ở các thời kỳ cũng khác nhau. Sự khác nhau về quan niệm công chức ở một số khía cạnh như: đặc điểm, phạm vi công chức, chế độ công vụ.
Việc xác định ai là công chức thường do các yếu tố sau quyết định: - Hệ thống thể chế chính trị; - Hệ thống thể chế hành chính; - Tính truyền thống; - Sự phát triển kinh tế - xã hội; - Các yếu tố văn hoá. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, dấu hiệu chung của công chức ở một nước nào đó thường là: - Là công dân của nước đó; - Được tuyển dụng qua thi tuyển; - Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc; - Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử, khái niệm ai là công chức cũng đã có nhiều lần thay đổi. Sự hình thành khái niệm công chức được gắn liền với sự 10 4 phát triển của nền hành chính nhà nước. Theo quy định tại điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về quy chế công chức Việt Nam, công chức là “những công dân Việt Nam được chính quyền Nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”.[25] Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ công chức nhà nước, khái niệm “công chức” được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991.
Theo đó những người được coi là công chức phải đáp ứng được những điều kiện sau: là công dân Việt Nam; được tuyển dụng và làm việc trong biên chế chính thức của nhà nước, được giao giữ một công vụ thường xuyên trong các công sở của Nhà nước, ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước; được xếp vào một ngạch Pháp lệnh Cán bộ - công chức có đối tượng điều chỉnh chung là cán bộ, công chức. Tất cả những người làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội đều được gọi chung là cán bộ, công chức [31]. Tuy nhiên, có một nhóm đối tượng được phân loại với tên gọi là công chức. Để cụ thể hoá thuật ngữ công chức, nghị định 117/2003/NĐ-CP quy định: Công chức nói tại Nghị định này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội sau đây: - Văn phòng Quốc hội; - Văn phòng Chủ tịch nước; - Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; - Tòa án nhân dân, Viện Kiểm soát nhân dân các cấp; 11 4 - Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; - Đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân; - Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.
Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 ra đời (có hiệu lực từ 01/01/2010) được ban hành, đã quy định rõ các đối tượng được gọi là công chức. Theo đó, “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”[41]. Ngoài ra còn có công chức cấp xã. Đó là những người được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Đối với nước ta, do đặc thù chính trị, phạm vi công chức khá rộng, công chức có mặt trong rất nhiều cơ quan từ cơ quan Đảng, tổ chức chính trị xã hội, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan thuộc quân đội nhân dân, công an nhân dân và thậm chí cả doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, Luật Cán bộ, công chức đã cụ thể hóa và phân định rõ đối tượng nào là “cán bộ” và đối tượng nào là “công chức”. Điều này là căn cứ để Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định những điều khoản riêng liên quan đến 12 4 các nội dung như: quyền và nghĩa vụ, bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; đào tạo, bồi dưỡng; điều động, luân chuyển; đánh giá; kỷ luật; nghỉ hưu; thôi việc… đối với từng đối tượng quản lý khác nhau như cán bộ ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cán bộ chuyên trách cấp xã, công chức cấp xã. Từ đó, đã tạo cơ sở để đưa ra những nội dung đổi mới và cải cách trong công tác quản lý công chức, nhằm giải quyết những vấn đề mà thực tiễn quản lý đang đặt ra và phục vụ cho công cuộc phát triển chất lượng đội ngũ công chức HCNN.
Công chức trong các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện UBND cấp huyện là cấp thứ 3 trong 4 cấp quản lý hành chính của bộ máy hành chính nhà nước, là đơn vị hành chính trung gian giữa tỉnh và xã với nhiệm vụ cơ bản hàng đầu là tổ chức và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương theo luật định. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phương. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức và công tác của Ủy ban nhân dân cấp huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Theo quy định tại Nghị định 37/2014/NĐ-CP, ngày 05/5/2014 của Chính phủ Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện gồm có phòng và 13 4 cơ quan tương đương phòng.
Theo Nghị định 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định công chức trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện bao gồm: - Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. - Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong văn phòng Ủy ban nhân dân quận, huyện nơi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân - Người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Như vậy, công chức trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện. Đặc điểm công chức Hành chính Nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước trong quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Tổ chức HCNN có những đặc điểm mà các tổ chức khác không có như: (1) tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị, (2) tính pháp quyền, (3) tính liên tục, ổn định và thích ứng, (4) tính chuyên môn hóa và nghề nghiệp cao, (5) hệ thống thứ bậc chặt chẽ, (6) tính nhân đạo và không vụ lợi. Công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước có những đặc điểm như sau: - Tính ổn định: Các cơ quan nhà nước luôn nằm trong trạng thái ổn định tương ứng so với các tổ chức tư nhân, Sự ổn định này thể hiện: + Về nhiệm vụ được giao: sự biến động của các nhiệm vụ nếu có cũng thường phải trong khoản một thời gian dài, nhưng vẫn xây dựng trên cơ sở mục 14 4 tiêu xác định + Về con người: Tỷ lệ nhân viên làm việc suốt đời trong các cơ quan nhà nước là rất lớn. Điều này ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả đào tạo nguồn nhân lực. Ngoài ra sẽ không tạo ra nhiều xáo trộn, gây khó khăn trong việc lập kế hoạch nguồn lực.
Vì thế công chức có sự đảm bảo về việc làm ngay cả trong trường hợp thiếu việc làm như khi giảm tổng số lao động hay việc tái tổ chức hành chính. Chính vì vậy, triển vọng nghề nghiệp, an toàn về tài chính, được bảo hiểm nghề nghiệp là những đặc điểm về tính ổn định của công chức.