Tổng quan nghiên cứu

Sự phát triển kinh tế nhanh chóng cùng với tốc độ đô thị hóa và công nghiệp hóa mạnh mẽ tại tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2006-2016 đã tạo ra nhiều áp lực lớn đối với môi trường sinh thái. Thực tế từ những vụ việc ô nhiễm nghiêm trọng trong năm 2016 như sự cố xả thải của Nhà máy đường Hòa Bình gây ô nhiễm sông Bưởi tại huyện Thạch Thành, vụ việc Công ty Cổ phần Nicotex Thanh Thái chôn lấp thuốc bảo vệ thực vật tại huyện Cẩm Thủy, cùng thảm họa ô nhiễm biển tại 4 tỉnh miền Trung đã gióng lên hồi chuông cảnh báo về công tác kiểm soát môi trường dự án đầu tư.

Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là công cụ pháp lý và kỹ thuật quan trọng hàng đầu giúp dự báo, phòng ngừa và giảm thiểu những tác động tiêu cực ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án. Tuy nhiên, tại tỉnh Thanh Hóa, công tác lập, thẩm định và giám sát sau thẩm định (hậu ĐTM) trong hơn 10 năm qua vẫn bộc lộ nhiều bất cập mang tính hệ thống. Điển hình là tỷ lệ dự án thực hiện đầy đủ các thủ tục hậu ĐTM đạt mức rất khiêm tốn, chỉ dưới 10% tổng số dự án đã được phê duyệt và đi vào hoạt động trong giai đoạn 2006-2015.

Luận văn thạc sĩ khoa học môi trường của tác giả Nguyễn Thị Vi được thực hiện tại Đại học Nông Lâm - Đại học Thái Nguyên năm 2016 nhằm đánh giá toàn diện bức tranh thực trạng công tác ĐTM tại Thanh Hóa qua hai giai đoạn bản lề: giai đoạn 2006-2015 theo Luật Bảo vệ môi trường 2005 và giai đoạn từ năm 2015 đến 2016 theo Luật Bảo vệ môi trường 2014. Nghiên cứu xác lập cơ sở dữ liệu thực chứng từ hơn 100 dự án thuộc 27 huyện, thị xã, thành phố để đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ tuân thủ các công trình bảo vệ môi trường sau thẩm định lên trên 50% vào năm 2020, tạo nền tảng cho sự phát triển bền vững của địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý môi trường hiện đại, kế thừa lịch sử phát triển của công cụ ĐTM bắt nguồn từ Đạo luật Chính sách Môi trường Quốc gia (NEPA) của Hoa Kỳ năm 1969 và các hướng dẫn chuẩn hóa của Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc (UNEP), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB).

Khung lý thuyết vận hành dựa trên 4 khái niệm cốt lõi:

  • Đánh giá tác động môi trường: Quá trình phân tích, dự báo các ảnh hưởng đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp giảm thiểu thích hợp theo quy định tại Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014.
  • Thẩm định báo cáo ĐTM: Hoạt động kỹ thuật và pháp lý của cơ quan quản lý nhà nước hoặc hội đồng chuyên môn nhằm kiểm tra tính chuẩn xác, đầy đủ và độ tin cậy của các giải pháp môi trường được đề xuất.
  • Hậu thẩm định ĐTM: Hệ thống các hoạt động kiểm tra, giám sát, cấp giấy xác nhận việc hoàn thành công trình bảo vệ môi trường trước khi dự án chính thức vận hành thương mại.
  • Tham vấn cộng đồng: Cơ chế đối thoại dân chủ giữa chủ dự án với chính quyền cơ sở và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch.

Tiến trình luật hóa ĐTM tại Việt Nam trải qua 3 cột mốc căn bản: Luật năm 1993 quy định ban đầu với 23 nhóm dự án, Luật năm 2005 cụ thể hóa quy trình với các Nghị định số 80/2006/NĐ-CP và Nghị định số 29/2011/NĐ-CP, và Luật năm 2014 hoàn thiện cơ chế thẩm định qua Nghị định số 18/2015/NĐ-CP cùng Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tiếp cận đa chiều kết hợp giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thực địa:

  • Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Nghiên cứu tiến hành rà soát 120 hồ sơ báo cáo ĐTM được thẩm định tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2006-2016. Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được áp dụng dựa trên 4 nhóm lĩnh vực trọng điểm gồm: công nghiệp chế biến, khai thác khoáng sản, hạ tầng đô thị - khu công nghiệp và nông nghiệp quy mô lớn. Đồng thời, nghiên cứu thực hiện khảo sát phỏng vấn sâu đối với 45 đơn vị gồm các chuyên gia hội đồng, cơ quan tư vấn và đại diện doanh nghiệp.
  • Phương pháp phân tích dữ liệu: Tác giả ứng dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh đối chiếu định lượng giữa hai giai đoạn pháp lý (2006-2015 và 2015-2016), kết hợp phương pháp ma trận và phân tích chuyên gia.
  • Lý do lựa chọn: Cách tiếp cận này cho phép nhận diện rõ sự biến thiên của các chỉ số hiệu quả thẩm định trước và sau khi Luật Bảo vệ môi trường 2014 có hiệu lực từ ngày 01/01/2015, từ đó chỉ ra chính xác các rào cản mang tính quy trình và năng lực thực thi.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích định lượng từ 120 hồ sơ dự án và thực tiễn quản lý tại Thanh Hóa chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, năng lực lập báo cáo ĐTM của các đơn vị tư vấn còn nhiều hạn chế về khảo sát hiện trạng. Có tới 68% báo cáo ĐTM trong giai đoạn 2006-2015 phải chỉnh sửa, bổ sung từ 2 đến 3 lần trước khi được thông qua. Đa phần các đơn vị tư vấn sao chép số liệu khí tượng thủy văn chung của tỉnh mà thiếu quan trắc nền chuyên sâu tại tọa độ dự án, dẫn đến việc dự báo mức độ ô nhiễm không sát với thực tế phát sinh chất thải.

Thứ hai, chất lượng thẩm định của Hội đồng chuyên môn có chuyển biến tích cực nhưng chưa đồng đều. Trong giai đoạn 2006-2015, tỷ lệ chuyên gia có đúng chuyên ngành sâu phù hợp với tính chất dự án chỉ đạt khoảng 52%, phần lớn thành viên còn lại là đại diện kiêm nhiệm từ các sở ban ngành. Sang giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2016, khi áp dụng Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT, tỷ lệ chuyên gia môi trường và chuyên ngành phù hợp tham gia hội đồng đã tăng lên đạt 65%, giúp nâng cao tính phản biện kỹ thuật đối với các phương án xử lý nước thải và khí thải.

Thứ ba, công tác hậu thẩm định là điểm nghẽn nghiêm trọng nhất trong toàn bộ chu trình quản lý. Thống kê thực tế cho thấy trong giai đoạn 2006-2015, tỷ lệ chủ dự án lập hồ sơ đề nghị kiểm tra, xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường trước khi vận hành chỉ đạt dưới 10%. Đến giai đoạn 2015-2016, con số này có sự cải thiện nhẹ nhưng cũng chỉ đạt khoảng 18,5%, đồng nghĩa với việc hơn 80% dự án đi vào hoạt động mà cơ quan quản lý chưa thể kiểm chứng hiệu quả thực tế của hệ thống xử lý chất thải.

Thứ tư, tính thực chất của khâu tham vấn cộng đồng còn rất thấp. Khoảng 85% biên bản tham vấn chỉ dừng lại ở văn bản xác nhận đồng thuận của Ủy ban nhân dân cấp xã và Mặt trận Tổ quốc xã. Sự tham gia trực tiếp của người dân vùng chịu tác động gần như bị bỏ ngỏ do chủ dự án chỉ gửi tóm tắt sơ sài hoặc không tổ chức họp dân đầy đủ theo quy định của Nghị định số 18/2015/NĐ-CP.

Thảo luận kết quả

Khi thảo luận về các nguyên nhân sâu xa, các dữ liệu đối sánh có thể được trực quan hóa rõ nét thông qua biểu đồ hình cột so sánh tỷ lệ tuân thủ hậu ĐTM giữa hai giai đoạn và bảng phân loại mức độ sai phạm của các nhóm dự án khoáng sản và chế biến.

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng trên bắt nguồn từ ba yếu tố:

  • Sự chồng chéo và thay đổi nhanh của văn bản pháp lý: Trong 10 năm từ 2006 đến 2015, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành liên tiếp nhiều văn bản thay thế (từ Thông tư 08/2006/TT-BTNMT, Thông tư 05/2008/TT-BTNMT, Thông tư 26/2011/TT-BTNMT đến Thông tư 27/2015/TT-BTNMT), khiến cả doanh nghiệp lẫn cán bộ địa phương gặp lúng túng trong khâu cập nhật biểu mẫu và quy chuẩn kỹ thuật.
  • Áp lực biên chế và phương tiện kỹ thuật: Chi cục Bảo vệ môi trường tỉnh Thanh Hóa và phòng Tài nguyên Môi trường tại 27 huyện thị chỉ có trung bình 1 đến 2 cán bộ chuyên trách theo dõi ĐTM, trong khi phải quản lý hàng nghìn cơ sở sản xuất kinh doanh trên diện tích rộng hơn 11.100 km2.
  • Chế tài xử phạt hành chính chưa đủ sức răn đe: Chi phí đầu tư hệ thống xử lý nước thải, khí thải đạt chuẩn thường chiếm từ 10% đến 20% tổng mức đầu tư dự án, trong khi mức phạt vi phạm về thiếu giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường trước đây còn thấp, khiến nhiều doanh nghiệp chấp nhận vi phạm để tối ưu hóa lợi nhuận. Kết quả nghiên cứu tại Thanh Hóa hoàn toàn tương đồng với các nghiên cứu tại các nước trong khu vực Đông Nam Á như Thái Lan và Malaysia, nơi khâu giám sát sau cấp phép luôn là thách thức lớn nhất của các cơ quan quản lý môi trường.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm tạo bước đột phá trong công tác ĐTM tại tỉnh Thanh Hóa:

Thứ nhất, chuẩn hóa và kiểm soát chặt chẽ năng lực các tổ chức tư vấn môi trường. Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Thanh Hóa cần thiết lập danh bạ công khai các đơn vị tư vấn đủ điều kiện hành nghề theo Điều 13 Nghị định số 18/2015/NĐ-CP trên cổng thông tin điện tử của tỉnh. Đặt mục tiêu đến hết năm 2017, 100% cán bộ chủ trì lập báo cáo ĐTM phải có chứng chỉ tư vấn chuyên ngành do Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp, đồng thời kiên quyết từ chối tiếp nhận các hồ sơ sao chép số liệu hoặc không có chứng nhận phòng thí nghiệm đạt chuẩn VILAS.

Thứ hai, đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng thẩm định. Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa cần ban hành Quy chế thẩm định mới, quy định bắt buộc tỷ lệ chuyên gia chuyên ngành độc lập trong mỗi hội đồng phải đạt tối thiểu 60%. Thực hiện quy trình khảo sát thực địa bắt buộc trước phiên họp hội đồng đối với 100% các dự án nhóm nguy cơ cao như khai khoáng, luyện kim, chế biến hóa chất và chăn nuôi tập trung trong lộ trình 2016-2020.

Thứ ba, tăng cường kỷ cương công tác hậu thẩm định và thanh tra môi trường. Giao Chi cục Bảo vệ môi trường Thanh Hóa chủ trì, phối hợp với Cảnh sát môi trường thành lập đoàn kiểm tra liên ngành định kỳ 2 lần mỗi năm đối với các dự án đã đi vào hoạt động. Đặt chỉ tiêu nâng tỷ lệ dự án được cấp Giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường lên mức 40% vào năm 2018 và đạt trên 60% vào năm 2020. Áp dụng biện pháp tạm đình chỉ hoạt động hoặc không cho phép vận hành thương mại đối với các dự án chưa hoàn thiện công trình xử lý chất thải theo cam kết.

Thứ tư, minh bạch hóa thông tin và nâng cao hiệu quả tham vấn cộng đồng. Chủ dự án và chính quyền địa phương cấp xã phải công khai toàn văn tóm tắt báo cáo ĐTM tại trụ sở thôn, bản trong thời gian tối thiểu 15 ngày làm việc trước khi tổ chức họp tham vấn. Biên bản họp bắt buộc phải có chữ ký của đại diện các hộ gia đình sinh sống trong bán kính 500m quanh nguồn thải của dự án.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu có giá trị thực tiễn và tính ứng dụng cao, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường: Lãnh đạo và cán bộ chuyên môn tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Thanh Hóa, Chi cục Bảo vệ môi trường, Ban Quản lý Khu kinh tế Nghi Sơn và các Khu công nghiệp. Luận văn cung cấp cơ sở khoa học sắc bén để tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật địa phương, tối ưu hóa quy trình luân chuyển hồ sơ thẩm định và thiết lập kế hoạch thanh tra hậu kiểm hàng năm.
  • Các tổ chức tư vấn môi trường và chuyên gia phản biện: Đội ngũ kỹ sư, thạc sĩ chuyên ngành môi trường tại các viện nghiên cứu, trung tâm quan trắc và công ty tư vấn. Tài liệu giúp nhận diện rõ các lỗi kỹ thuật thường gặp, nắm vững cấu trúc chuẩn của báo cáo ĐTM theo Thông tư 27/2015/TT-BTNMT để nâng cao chất lượng lập hồ sơ dự án.
  • Chủ đầu tư và nhà quản lý doanh nghiệp: Các chủ doanh nghiệp có dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa và khu vực Bắc Trung Bộ. Luận văn giúp doanh nghiệp thấu hiểu trách nhiệm pháp lý, chuẩn bị đúng kinh phí cho khâu ĐTM (thường chiếm 0,1% đến 0,5% tổng mức đầu tư) và chủ động xây dựng công trình xử lý môi trường để tránh bị đình chỉ hoạt động.
  • Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học: Sinh viên, học viên chuyên ngành Khoa học Môi trường, Quản lý Tài nguyên Môi trường tại các trường đại học. Đây là nguồn tài liệu tham khảo mẫu mực về phương pháp nghiên cứu định lượng, đánh giá chính sách và phân tích số liệu thực địa trong quản trị môi trường cấp tỉnh.

Câu hỏi thường gặp

Một là: Tại sao tỷ lệ thực hiện hậu ĐTM của các chủ dự án tại Thanh Hóa giai đoạn 2006-2015 lại đạt dưới 10%? Nguyên nhân chủ yếu do chế tài xử phạt trong giai đoạn này chưa đủ nghiêm khắc và thiếu quy định ràng buộc trách nhiệm cụ thể giữa cơ quan cấp phép đầu tư với cơ quan quản lý môi trường. Nhiều doanh nghiệp sau khi có quyết định phê duyệt ĐTM đã coi như hoàn tất thủ tục hành chính để khởi công, sau đó bỏ qua bước xin giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường trước khi vận hành chính thức nhằm cắt giảm chi phí vận hành.

Hai là: Luật Bảo vệ môi trường 2014 có những điểm mới đột phá nào đối với công tác lập và thẩm định ĐTM? Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã chuyển thời điểm lập ĐTM sang giai đoạn chuẩn bị dự án (Điều 19), thu hẹp đối tượng thẩm định còn 3 nhóm trọng tâm để tránh dàn trải, đồng thời siết chặt tiêu chuẩn đối với cán bộ tư vấn phải có trình độ đại học chuyên ngành và chứng chỉ tư vấn ĐTM. Ngoài ra, cơ chế thẩm định qua hội đồng được phân định rõ trách nhiệm cá nhân của các thành viên trước pháp luật.

Ba là: Tác động của các sự cố môi trường lớn trong năm 2016 đối với việc thay đổi tư duy quản lý ĐTM là gì? Các vụ việc xả thải gây chết cá tại sông Bưởi và ô nhiễm biển miền Trung trong năm 2016 đã chứng minh rằng nếu xem nhẹ khâu thẩm định công nghệ và buông lỏng giám sát hậu ĐTM, thiệt hại về kinh tế và an ninh trật tự là khôn lường. Điều này buộc các nhà quản lý phải chuyển dịch từ tư duy phê duyệt thủ tục sang tư duy kiểm soát rủi ro thực chất xuyên suốt vòng đời dự án.

Bốn là: Thiếu sót kỹ thuật phổ biến nhất trong các báo cáo ĐTM tại Thanh Hóa qua khảo sát là gì? Qua khảo sát 120 hồ sơ, lỗi phổ biến nhất chiếm hơn 65% là việc đánh giá tải lượng chất thải không dựa trên công suất thiết bị thực tế mà áp dụng hệ số phát thải lý thuyết chung chung. Bên cạnh đó, các phương án ứng phó sự cố môi trường như vỡ hồ chứa chất thải quặng đuôi hoặc tràn dầu thường được lập rất sơ sài, thiếu tính khả thi khi xảy ra thiên tai.

Năm là: Làm thế nào để giải quyết tình trạng tham vấn cộng đồng mang tính hình thức hiện nay? Để khắc phục, cần bắt buộc chủ dự án công khai hồ sơ ĐTM trên các phương tiện truyền thông địa phương trước 15 ngày, tổ chức đối thoại trực tiếp có sự tham gia của các tổ chức xã hội độc lập, và đưa ý kiến phản hồi của cộng đồng thành một tiêu chí bắt buộc trong phiếu chấm điểm thẩm định của Hội đồng chuyên môn.

Kết luận

  • Luận văn thạc sĩ đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và quá trình phát triển của khung pháp lý ĐTM tại Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2016, làm rõ vai trò then chốt của ĐTM trong chiến lược tăng trưởng xanh.
  • Đánh giá thực chứng 120 hồ sơ dự án tại Thanh Hóa, chỉ ra sự chuyển biến tích cực về chất lượng thẩm định nhưng đồng thời vạch rõ điểm nghẽn lớn trong công tác giám sát hậu ĐTM với tỷ lệ tuân thủ ban đầu dưới 10%.
  • Phân tích nguyên nhân đa chiều từ lỗ hổng chính sách, hạn chế năng lực của các đơn vị tư vấn đến sự thiếu hụt nguồn lực kiểm tra chuyên trách tại 27 huyện thị.
  • Đề xuất hệ sinh thái 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao, gắn liền trách nhiệm của Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tài nguyên và Môi trường và các chủ đầu tư trong lộ trình thực hiện đến năm 2020.
  • Đóng góp nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn phong phú, mở ra hướng nghiên cứu tiếp theo về ứng dụng công nghệ số và hệ thống quan trắc tự động liên tục trong quản trị hậu ĐTM tại các vùng kinh tế trọng điểm.

Các cơ quan quản lý và cộng đồng doanh nghiệp cần bắt tay triển khai ngay các quy chuẩn giám sát nghiêm ngặt để đảm bảo mọi dự án đầu tư đều song hành cùng trách nhiệm bảo vệ môi trường, kiến tạo tương lai phát triển bền vững cho quê hương Thanh Hóa.