Chương 1, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng có quy định: Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý. Tại Điều 2, Khoản 2, Nghị quyết số 49/2010/QH12 của Quốc hội quy định: “Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và vốn khác do Nhà nước quản lý”. Ngoài ra, có thể kể đến các quy định, hướng dẫn của Chính phủ về quản lý tài chính đối với DNNN. Theo quy định tại Nghị định 71/2013/NĐ-CP, vốn nhà nước là nguồn vốn đầu tư trực tiếp từ ngân sách nhà nước, các quỹ tập trung của Nhà nước khi thành lập doanh nghiệp và bổ sung trong quá trình hoạt động kinh doanh, các khoản phải nộp ngân sách được trích để lại, nguồn Quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp, vốn nhà nước được tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến; giá trị quyền sử dụng đất, quyền sử dụng tài nguyên Quốc gia được Nhà nước giao và ghi tăng vốn nhà nước cho doanh nghiệp; các tài sản khác theo quy định của pháp luật được Nhà nước giao cho doanh nghiệp.
Theo Khoản 8, Điều 3, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, khái niệm vốn nhà nước được cụ thể như sau: Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Như vậy, quan niệm pháp lý về vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam đã ngày càng được làm rõ hơn trong các quy định pháp lý. Mặc dù vậy, do tính động của khái niệm vốn, do đặc thù về sở hữu nhà nước, việc cụ thể hóa các quan niệm pháp lý thành cơ chế quản lý cụ thể còn rất nhiều bất cập và sự giải thích không thống nhất, thiếu nhất quán và mâu thuẫn nhau. Sự thiếu thống nhất, nhất quán và đồng bộ diễn ra trong cả khâu quản lý, chỉ đạo của các cơ quan quản lý nhà nước lẫn cách hiểu của doanh nghiệp, nên đã dẫn đến cách hiểu sai về vốn nhà nước trong từng trường hợp quản lý, điều hành cụ thể. Ví dụ, đối với các DNNN có cấu trúc sở hữu mẹ - con, vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp thường được hiểu gồm cả vốn của doanh nghiệp mẹ (doanh nghiệp cấp 1) và vốn đầu tư vào doanh nghiệp khác.
Từ đó quan điểm này cho rằng, các công ty con, công ty liên kết của các tập đoàn, Tổng công ty nhà nước và phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật về vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp khác. Từ đó dẫn đến tình trạng là xác định phạm vi quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với vốn nhà nước quá rộng, không có phạm vi rõ ràng và không phù hợp với thực tiễn phát triển kinh doanh của các doanh nghiệp. Để khắc phục những bất cập trên, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp đã được ban hành và cũng đã quy định cụ thể khái niệm vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp để các cơ quan quản lý và doanh nghiệp có cơ sở xác định vốn của Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và vốn do doanh nghiệp huy động. Việc xác định tách bạch, rõ ràng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp nhằm xử lý các vấn đề cụ thể liên quan đến quản lý vốn, tài sản để đầu tư vào sản xuất kinh doanh; đồng thời cũng xác định rõ quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu và Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu, vốn nhà nước tại các DNNN là vốn được đầu tư, cấp phát hoặc phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận từ các nguồn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, vốn phát triển từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp, vốn tín dụng vay của các tổ chức tài chính do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Trong nền kinh tế thị trường, thường hình thành các khu vực hỗn hợp sở hữu do các chủ thể khác nhau cùng góp vốn thành lập donah nghiệp. Do vậy cần chú ý rằng, vốn nhà nước sử dụng trong kinh doanh ngoài việc đầu tư vào các DNNN còn có thể góp vốn cùng đầu tư và kinh doanh với các chủ thể ngoài nhà nước. Như vậy, các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư có 2 loại: doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp hỗn hợp có vốn góp của Nhà nước.
• Đặc điểm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước: Thứ nhất, đặc điểm chung nhất của vốn nhà nước tại các DNNN là vốn thuộc sở hữu nhà nước hoặc chính xác hơn là sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Đây là đặc điểm chung cho các loại vốn và tài sản nhà nước nói chung. Theo quy định hiện hành, người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là cá nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền , trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên đối với các doanh nghiệp cấp II (các doanh nghiệp do các DNNN – công ty mẹ) đầu tư, người đại diện phần vốn của doanh nghiệp là cá nhân được doanh nghiệp ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm của DNNN đối với phần vốn của doanh nghiệp đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn có vốn đầu tư là DNNN.
Thứ hai, vốn Nhà nước trong các DNNN cũng giống như vốn của các doanh nghiệp nói chung, là yếu tố lượng hóa thành giá trị tất cả các tài sản của doanh nghiệp.Vốn nhà nước cũng được thể hiện bằng hình thức giá trị các tài sản hữu hình và giá trị vô hình như quỹ tiền mặt, tài sản tài chính, nhà cửa, vật kiến trúc, phương tiện sản xuất, quyền sử dụng đất, bản quyền, bằng phát minh, sáng chế, nhãn hiệu hàng hóa, giá trị thương hiệu… Sự đa dạng của hình thức thể hiện của vốn nhà nước đòi hỏi phải xác định giá trị vốn chính xác nhưng cũng rất khó khăn về nghiệp vụ. Đối với các doanh nghiệp nhà nước, việc xác định giá trị vốn thường khó khăn và có nhiều bất lợi hơn về nghiệp vụ so với các loại hình doanh nghiệp tư nhân và công ty cổ phần. Lý do là hệ thống kế toán của các DNNN thường không cho phép phản ánh kịp thời những biến động về giá trị vốn, nhất là vốn vô hình hoặc những giá trị tài sản có hao mòn vô hình cao. Ngoài ra các DNNN thường là những doanh nghiệp lớn nhưng lại không được niêm yết trên thị trường chứng khoán, việc định giá trị vốn doanh nghiệp nếu muốn thực hiện định kỳ đòi hỏi chi phí rất lớn và rất khó xác định chính xác theo nguyên tắc của cơ chế thị trường.
Thứ ba, vốn Nhà nước tại các DNNN vừa là vốn mang tính kinh doanh với mục đích sinh lời, vừa là vốn của nhà nước có mục đích lợi ích công cộng. Đặc điểm này đòi hỏi các cơ quan chủ quản và quản lý vốn phải xác định rõ loại hình DNNN có mục tiêu về sử dụng vốn phục vụ mục tiêu kinh doanh hay mục tiêu phát triển hàng hóa công cộng. Tùy từng loại hình doanh nghiệp mà chủ sở hữu nhà nước và bản thân DNNN có cơ chế đánh giá và khuyến khích về sử dụng vốn khác nhau. Xuất phát từ đặc điểm Nhà nước đầu tư vốn không chỉ nhằm mục tiêu kinh tế mà còn các mục tiêu khác như chính trị, xã hội, văn hóa, cho nên tính mục tiêu trong đầu tư, sử dụng vốn, tài sản của chủ sở hữu nhà nước thường khó phân định rõ ràng; phức tạp trong mục tiêu giữa chủ sở hữu nhà nước trung ương, chủ sở hữu nhà nước địa phương; giữa chức năng của Nhà nước là quản lý hành chính và chức năng là chủ sở hữu… Sự phức tạp này đòi hỏi phải có những giải pháp cụ thể để đảm bảo chủ sở hữu nhà nước thực hiện tốt các mục tiêu và chức năng có hiệu quả.
Theo quy định hiện hành, tại các DNNN có vốn đầu tư 100% là của Nhà nước, vì thế Nhà nước có quyền quyết định đối với toàn bộ việc sử dụng vốn và các hoạt động của DNNN. Thứ tư, vốn nhà nước trong các DNNN ở Việt Nam do Nhà nước làm chủ sở hữu. So với các chủ sở hữu khác, chủ sở hữu nhà nước có những đặc điểm khác biệt. Cụ thể: Nhà nước là một hệ thống phức tạp, bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý khác nhau.
Vậy chủ sở hữu nhà nước là ai? Là tổ chức nào? Cá nhân nào? Ở các quốc gia trên thế giới, quan niệm và quy định cơ quan hành pháp (Chính phủ) thống nhất thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Họ cũng phân biệt rất rõ DNNN Trung ương và DNNN của chính quyền địa phương. Ở Việt Nam, chủ sở hữu nhà nước mới được quy định chung chung là toàn bộ hệ thống nhà nước theo nghĩa rộng nhất từ cấp trung ương tới cấp địa phương. Việc thực hiện quyền quản lý, giám sát, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, thu nhập từ tài sản thường được thực hiện thông qua bộ máy hành chính làm việc theo chế độ công chức.
Do vậy thường có sự quan liêu, thiếu trách nhiệm công vụ và trách nhiệm tài chính trong quản lý vốn, thậm chí buông lỏng trong việc quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, dễ bị lợi dụng trục lợi cá nhân hoặc theo nhóm lợi ích. Đặc điểm này cho thấy sự cần thiết phải xác định rõ chủ sở hữu đích thực đủ quyền năng và trách nhiệm đối với vốn nhà nước trong các DNNN. Trong bất cứ DNNN nào và ở bất cứ thời điểm nào đối với vốn nhà nước phải luôn luôn xác định rõ chủ sở hữu.