Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1. Một số khái niệm liên quan đến giảm nghèo bền vững 1. Khái niệm nghèo đói, giảm nghèo bền vững 1. Khái niệm nghèo đói Mặc dù đã được bàn từ rất lâu song đến nay khái niệm nghèo vẫn chưa có sự thống nhất.
Theo ông Abapia Sen, người được giải thưởng Nooben về kinh tế năm 1998 cho rằng: “ Nghèo đói là sự thiếu cơ hội lựa chọn tham gia và quá trình phát triển của cộng đồng”. Xét cho cùng sự tồn tại của con người nói chung và người giàu, người nghèo nói riêng, cái khác nhau cơ bản để phân biệt họ chính là cơ hội lựa chọn của mỗi người trong cuộc sống, thông thường người giàu có cơ hội lựa chọn nhiều hơn, người nghèo có cơ hội lựa chọn ít hơn Martin Ravallion, nhà kinh tế học của Úc thì cho rằng xã hội có hiện tượng đói nghèo khi một hay nhiều cá nhân trong xã hội đó không có được một mức phúc lợi kinh tế được coi là cần thiết để đảm bảo một cuộc sống tối thiểu theo tiêu chuẩn của xã hội đó. Theo cách hiểu này, các chính sách xóa đói giảm nghèo sẽ phải tập trung vào việc tăng năng suất, tạo việc làm… qua đó nâng cao thu nhập cho người dân để họ có thể được mức phúc lợi kinh tế cần thiết như xã hội mong muốn. Theo nhà kinh tế học người Anh Seebohm Rowtree thì người nghèo thiếu một tập hợp những hàng hóa và dịch vụ được xác định cụ thể mà việc thỏa mãn chúng là điều kiện tiên quyết để đảm bảo chất lượng cuộc sống.
Những nhu cầu cơ bản bao gồm: lương thực thực phẩm, nước, vệ sinh, nhà ở, quần áo, giáo dục, y tế cơ sở, giao thông công cộng, trong đó nhu cầu dinh dưỡng là quan trọng nhất. Theo quan điểm này để xóa đói giảm nghèo cần có 6 e chính sách cụ thể đối với từng loại nhu cầu cơ bản, chứ không tập trung vào việc tăng thu nhập cho cá nhân. Hội nghị bàn về giảm nghèo đói do Uỷ ban kinh tế xã hội khu vực Châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993 đã đưa ra khái niệm và định nghĩa về nghèo đói. Theo Hội nghị: "Nghèo tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, phong tục tập quán của các địa phương”.
Có thể xem đây là định nghĩa chung nhất về nghèo đói, trong đó các tiêu chí và chuẩn mực đánh giá về nghèo đói còn để ngỏ về mặt lượng hóa, bởi nó chưa tính đến những khác biệt và độ chênh lệch giữa các vùng, các điều kiện lịch sử cụ thể quy định trình độ phát triển của mỗi nơi. Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Copenhagen ở Đan Mạch năm 1995 đã đưa ra một số định nghĩa cụ thể hơn về đói nghèo như sau: “ Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn dưới 1 USD mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ để mua những sản phẩm thiết yếu để tồn tại” Theo Amartya Kumar Sen, nhà Kinh tế học Ấn Độ (đoạt giải Nobel Kinh tế): để tồn tại, con người cần có những nhu cầu vật chất và tinh thần tối thiểu; dưới mức tối thiểu này, con người sẽ bị coi là đang sống trong nghèo nàn. Các khái niệm trên cho thấy sự thống nhất cao của các quốc gia, các nhà chính trị và các học giả cho rằng nghèo là một hiện tượng đa chiều, tình trạng nghèo cần được nhìn nhận là sự thiếu hụt khã năng đạt được một mức độ phúc lợi tối thiểu của con người. Tại Việt Nam, nghèo là tình trạng bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần nhu cầu tối thiếu cơ bản của cuộc sống và có mức sống ngang với mức trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện.
Trong hoàn 7 e cảnh nghèo thì người nghèo cũng chỉ vật lộn với những mưu sinh hằng ngày và kinh tế vật chất, biểu hiện trực tiếp ở bữa ăn. Họ không thể vươn tới các nhu cầu về văn hóa, tinh thần hoặc những nhu cầu này phải cắt giảm tới mức tối đa, gần như không có. Nhìn chung, nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không có điều kiện về cuộc sống như ăn, mặc, ở, giáo dục, quyền tham gia vào các quyết định của cộng đồng… Nghèo thường phản ánh qua ba khía cạnh: Một là, không được hưởng thụ những nhu cầu cơ bản tối thiểu của con người. Hai là, mức sống thấp dưới mức trung bình của cộng đồng nơi cư trú.
Ba là, không được hưởng cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển cộng đồng. Mặc dù có rất nhiều qua điểm khác nhau về nghèo đói nhưng tôi đồng ý với quan điểm nghèo đói do Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đưa ra đó là: “nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có khả năng thỏa mãn một phần nhu cầu cơ bản của con người và mức sống ngang bằng hoặc dưới mức sống tối thiếu của cộng đồng xét trên mọi phương diện”. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo và chuẩn nghèo giai đoạn 2016- 2020 * Tiêu chí xác định chuẩn nghèo: Chuẩn nghèo là thước đo mức sống của dân cư để phân biệt trong xã hội ai thuộc diện nghèo và ai không thuộc diện nghèo. Hầu hết chuẩn ghèo dựa vào thu nhập và tiêu chí.
Những người được coi là nghèo khi mức sống của họ đo qua thu nhập (hoặc chi tiêu) thấp hơn mức tối thiểu chấp nhận được, tức là thấp hơn chuẩn nghèo. Những người có mức thu nhập hoặc chi tiêu ở trên chuẩn này là người không nghèo hoặc vượt qua nghèo, thoát nghèo. Chuẩn nghèo la công cụ để đo lường và giám sát nghèo đói. Một thước đo nghèo đói 8 e tốt sẽ cho phép đánh giá tác động của các chính sách của Chính phủ tới nghèo đói, cho phép đánh giá nghèo đói theo thời gian, tạo điều kiện so sánh với các nước khác, và giám sát chi tiêu xã hội theo hướng có lợi cho người nghèo.
Nhiều nước trên thế giới ấn định chuẩn nghèo thành một điều luật. Ở các nước phát triển chuẩn nghèo cao hơn đáng kể so với các nước đang phát triển. Việc xác định chuẩn nghèo thường được thực hiện bằng cách tìm ra tổng chi phí cho tất cả các sản phẩm thiết yếu mà một người lớn trung bình tiêu thụ trong một năm. Phương pháp tiếp cận này dựa trên cơ sở rằng cần một mức chi tiêu tối thiểu để đảm bảo duy trì cuộc sống.
Chuẩn nghèo gồm có nghèo tương đối và nghèo tuyệt đối. Nghèo tương đối được xác định theo phân phối thu nhập hoặc tiêu dùng chung để phản ánh tình trạng của một bộ phận dân cư sống dưới mức trung bình của cộng đồng. Nghèo tuyệt đối là chuẩn tuyệt đối về mức sống được coi là tối thiểu cần thiết để cá nhân hoặc hộ gia đình có thể tồn tại khỏe mạnh; là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế và phong tục tập quán của địa phương. Ngân hàng Thế giới (WB) đã tính chuẩn nghèo tuyệt đối quốc tế cho các nước có thu nhập thấp là 1USD/ngày và cho các nước có thu nhập trung bình là 2USD/ngày.
Ở Việt Nam, những năm trước đây đói nghèo thường được đo lường và đánh giá thông qua thu nhập hoặc chi tiêu. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu cho những nhu cầu và quy ra bằng tiền. Hộ nghèo là những đối tượng có mức thu nhập hoặc chi tiêu thấp hơn chuẩn nghèo. Đây là chuẩn nghèo đơn chiều do Chính phủ quy định.
Tuy nhiên, chuẩn nghèo này của nước ta được xem là thấp so với thế giới. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát 9 e nghèo nhưng thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo rất lớn, tỉ lệ tái nghèo còn cao. Thực tế cho thấy sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ. Về bản chất, nghèo đói đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con người, bị đẩy sang lề của xã hội chứ không phải thu nhập thấp.
Có nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin. Mặc dù, một số hộ không có tên trong danh sách hộ nghèo, nhưng lại thiếu thốn về các dịch vụ y tế, nước sạch, ở vùnng sâu vùng xa học sinh phải học trong những căn nhà lá đơn sơ, bố bề gió lùa… Do đó, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo. Do đó từ trước năm 2015, chuẩn nghèo quốc gia được đo lường thông qua thu nhập hoặc chi tiêu (đơn chiều), thì từ năm 2016, chuẩn nghèo được đo lường theo đa chiều, bao gồm: (1) tiêu chí về thu nhập: là mức thu nhập mà nếu hộ gia đình có thu nhập dưới mức đó sẽ được coi là hộ nghèo về thu nhập.
Chuẩn nghèo về thu nhập dùng để xác định quy mô nghèo về thu nhập của Quốc gia, xác định đối tượng thụ hưởng chính sách hỗ trợ gọi là chuẩn nghèo chính sách; (2) mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, với 5 dịch vụ: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thông tin. Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt gồm 10 chỉ số: trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; loại hố xí/nhà tiêu; sử dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin. Ngưỡng thiếu hụt đa chiều: là mức độ thiếu hụt mà nếu hộ gia đình thiếu nhiều hơn mức độ này thì bị coi là thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ 10 e bản, từ 1/3 tổng điểm thiếu hụt trở lên (theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020).