CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH KIỂM SOÁT CHI TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về thực hiện chính sách kiểm soát chi tại kho bạc nhà nước 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước Ngân sách, theo nghĩa chung nhất, là một quỹ tiền tệ tập trung mà chủ nhân của nó phải tính toán để thu và chi luôn cân đối với nhau trong một thời hạn nhất định.
Bất kỳ một chủ thể kinh tế nào hoạt động trong kinh tế thị trường cũng đều phải có NS, tức có tiền và có kế hoạch thu, chi để khỏi mắc nợ dẫn đến phá sản. Tính cân đối, thu chi có kế hoạch là nguyên tắc vận hành then chốt của NS. Áp dụng vào lĩnh vực tài chính công, NS của các cơ quan nhà nước được gọi bằng thuật ngữ riêng là NSNN. Ở các nước khác nhau, NSNN cũng được định nghĩa khác nhau.
Theo Bách khoa toàn thư về kinh tế học và khoa học quản lý do A.Silem biên soạn, NSNN (le budget) là một bản dự báo và cho phép thực hiện các khoản thu và các khoản chi trong năm của nhà nước. Định nghĩa của nhà khoa học người Pháp này nhấn mạnh tính kế hoạch thu, chi đã được phê chuẩn của nhà nước trong một niên hạn nhất định (một năm) mà chưa chú ý đến vị trí, tầm quan trọng cũng như bản chất của NSNN [21]. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước [45]. So với định nghĩa trên, định nghĩa này đã mở rộng hơn, có đề cập đến mục đích tồn tại NSNN.
Theo Luật NSNN năm 2015 “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Mặc dù cách định nghĩa về NSNN có khác nhau, nhưng điểm chung của các định nghĩa nêu trên là: NSNN là một kế hoạch thu, chi của nhà nước xây dựng cho một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm); kế hoạch này đã được cơ quan 7 có thẩm quyền phê chuẩn; các khoản chi có mục đích là bảo đảm cho nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao [36]. Kế thừa các điểm chung đó, để đi đến nhận định: NSNN được hiểu là kế hoạch thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác trong việc phân chia, sử dụng thu nhập quốc dân và là nguồn tài chính bảo đảm để nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình [21]. Trong khái niệm nêu trên có thể thấy: NSNN bao gồm hai nội dung chính (thu NSNN, chi NSNN) và một nội dung phát sinh (cân đối NSNN), được xây dựng và thực hiện trong một khoảng thời gian xác định (ngắn hạn là một năm, trung hạn có thể là 3-5 năm).
Khái niệm chi ngân sách Nhà nước Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi NSNN là những việc cụ thể, không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước. Chi NSNN bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ gốc và lãi vay của Nhà nước; chi mua hàng dự trữ quốc gia; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật [36].
Khái niệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước Kiểm soát chi NSNN là quá trình những cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn trên cơ sở hồ sơ, chứng từ do đơn vị SDNS và các đơn vị có quan hệ với ngân sách để đảm bảo các khoản chi đúng nguyên tắc, đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối cùng là sử dụng tối ưu hiệu quả nguồn vốn NSNN. 8 Theo Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn dưới luật, kiểm soát chi NSNN bao gồm 3 hình thức: Kiểm soát trước khi chi, kiểm soát trong khi chi, kiểm soát sau khi chi. Cụ thể như sau: - Kiểm soát trước khi chi: Kiểm soát trước khi chi NSNN là kiểm soát việc lập, quyết định và phân bổ dự toán chi NSNN. Kiểm soát việc lập, quyết định và phân bổ dự toán là khâu đầu tiên của chu trình quản lý ngân sách nhằm bảo đảm cho việc bố trí ngân sách tiết kiệm ngay từ đầu và đảm bảo được việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trước khi bước vào thực chi.
- Kiểm soát trong khi chi: Hay còn gọi là kiểm soát quá trình thanh toán các khoản chi của NSNN. Đây có thể nói là giai đoạn có tính chất quyết định đến tính hiệu quả và tiết kiệm của chi ngân sách và Kiểm soát chi. Việc kiểm soát trước khi thanh toán có thể ngăn ngừa, loại bỏ các khoản chi không đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn, đối tượng, mục đích đảm bảo vốn NSNN sử dụng có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí. - Kiểm soát sau khi chi: Là kiểm soát tình hình sử dụng NSNN sau khi được xuất tiền ra khỏi quỹ NSNN.
Kiểm soát sau khi chi được tiến hành thông qua các báo cáo kế toán, quyết toán và do các cơ quan chức năng và cơ quan có thẩm quyền quyết định quyết toán như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Cơ quan Tài chính, thanh tra, kiểm toán nhà nước thực hiện. Phân loại chi ngân sách nhà nước Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Nội dung của chi NSNN rất đa dạng và phong phú, sự phân loại ở các nước thường không giống nhau. Tuỳ thuộc vào các mục tiêu khác nhau mà có các cách phân loại khác nhau, cụ thể: - Chi đầu tư phát triển gồm: + Chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các dự án theo các lĩnh vực + Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương và địa phương; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; + Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
- Chi dự trữ quốc gia. 9 - Chi thường xuyên cho các lĩnh vực: Quốc phòng; An ninh và trật tự, an toàn xã hội; Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; Sự nghiệp khoa học và công nghệ; Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình; Sự nghiệp văn hóa thông tin; Sự nghiệp phát thanh, truyền hình, thông tấn; Sự nghiệp thể dục thể thao; Sự nghiệp bảo vệ môi trường; Các hoạt động kinh tế; Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. - Chi trả lãi, phí và chi phí phát sinh khác từ các khoản tiền do Chính phủ, chính quyền địa phương cấp tỉnh vay. - Chi viện trợ của ngân sách trung ương cho các Chính phủ, tổ chức ngoài nước.
- Chi cho vay theo quy định của pháp luật. - Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính. - Chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau. - Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.
Vai trò của Kho bạc Nhà nước trong công tác kiểm soát chi Kho bạc Nhà nước là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật. Luật NSNN ra đời với những quy định rõ ràng về toàn bộ quá trình phân cấp, lập, chấp hành và quyết toán NSNN; trong đó, nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN được thống nhất giao cho hệ thống KBNN đảm nhiệm. Đây là một văn bản có tính pháp lý cao nhất nhằm tạo điều kiện cho việc quản lý và điều hành NSNN trong tình hình mới. 10 Mục tiêu của việc Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là nhằm đảm bảo việc sử dụng NSNN đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả.
Thực hiện tốt công tác Kiểm soát chi của NSNN có ý nghĩa rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính của đất nước; tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng; tăng cường kỷ luật tài chính; nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý, điều hành của cơ quan chính quyền các cấp. Đồng thời, thông qua quá trình này, Nhà nước sử dụng nó như là một công cụ để thực hiện quản lý vĩ mô nền kinh tế, điều tiết định hướng phát triển thông qua xác định cơ cấu chi cho từng mục đích trong những giai đoạn nhất định và thực hiện các mục tiêu công bằng xã hội khác.