Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền cấp xã, công chức cấp xã 1. Công chức, công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức Khái niệm “công chức” gắn liền với sự ra đời của đội ngũ thực thi công vụ trong bộ máy chính quyền ở các nuớc phương Tây.
Từ nửa cuối thế kỷ XIX, nhiều nước đã thực hiện chế độ công chức. Công chức là khái niệm được sử dụng khá phổ biến trong các nền công vụ trên thế giới, dùng để chỉ những người thừa hành quyền lực nhà nước để quản lý xã hội. Tuy nhiên, hiện nay trên thế giới có nhiều cách tiếp cận khác nhau về khái niệm công chức như: Công chức là người làm việc thường xuyên trong bộ máy hành chính nhà nước; Công chức là người đại diện cho Nhà nước để thực thi quyền hành pháp; Công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước, bao gồm cả các cơ quan QLNN, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng vũ trang… Có một số quốc gia quan niệm công chức bao gồm những người trực tiếp tham gia các hoạt động QLNN và cả những người làm việc trong các cơ quan có tính chất công cộng và được nhà nước trả công. Do đặc điểm cấu trúc của hệ thống chính trị Việt Nam nên quan niệm về công chức có những đặc thù riêng.
Khái niệm công chức lần đầu tiên được nêu ra trong Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Quy chế công chức. Cùng với sự phát triển của đất nước nói chung và nền hành chính nói riêng, khái niệm công chức đã dần được quy định cụ thể và chi tiết hơn. Năm 2008, Luật Cán bộ, công chức ra đời, đã đưa ra khái niệm công chức tại Khoản 2, Điều 4. Đến năm 2019, tại Khoản 1, Điều 1, Luật Sửa đổi, 11 bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12 và Luật Viên chức số 58/2010/QH12 (Luật số 52/2019/QH14, ngày 25/11/2019, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2020), khái niệm công chức được điều chỉnh và nêu cụ thể: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [31].
Như vậy, định nghĩa trên có sự thay đổi so với Khoản 2, Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức 2008: Lãnh đạo đơn vị sự nghiệp công lập không còn là công chức. Từ khái niệm nêu trên, chúng ta có thể thấy: Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau, nhưng các khái niệm trên đều có những điểm chung của công chức, cụ thể: (1) Là công dân của nước đó; (2) Được tuyển dụng qua thi tuyển; (3) Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc; (4) Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Quan niệm về chính quyền cấp xã và công chức cấp xã Chính quyền cấp xã - Theo Hiến pháp 2013 của nước ta, các đơn vị hành chính Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
12 Như vậy, trong hệ thống chính quyền 4 cấp, chính quyền cấp xã (chính quyền cơ sở) là cấp thấp nhất, gần dân nhất; được thiết lập nhằm thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, là nền móng của bộ máy hành chính Nhà nước, trực tiếp quan hệ với dân và là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân. Bộ máy chính quyền cấp xã được thiết lập nhằm thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương cấp xã; thay mặt nhân dân địa phương, căn cứ vào nguyện vọng của nhân dân địa phương quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển mọi mặt về kinh tế, văn hóa, xã hội,… của nhân dân địa phương theo hiến pháp, pháp luật và các mệnh lệnh, quyết định của cấp trên. Công chức cấp xã Theo quy định trong Khoản 3, Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức hiện hành, khái niệm công chức cấp xã được nêu như sau: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [31]. Định nghĩa trên đã chỉ rõ CCCX là công chức chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND xã - phường - thị trấn.
Đây là các thành viên cấu thành tổ chức bộ máy quản lý ở cấp xã, có quan hệ mật thiết với tổ chức và góp phần thực hiện tốt mọi hoạt động của tổ chức. Nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã, CCCX không những phải có nhiệt tình cách mạng, có phẩm chất đạo đức tốt mà còn phải có trình độ chuyên môn nghiệp vụ đạt chuẩn theo vị trí việc làm, năng lực công tác phù hợp để hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao. CCCX tốt sẽ giúp cho bộ máy QLNN cấp xã hoạt động nhịp nhàng, hiệu quả và ngược lại. Các chức danh và đặc điểm công chức cấp xã 1.
Các chức danh công chức cấp xã Chính phủ và Bộ Nội vụ đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) về các chức danh CCCX (07 chức danh) và số lượng CBCC cấp xã. Tại Khoản 3, Điều 61 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định CCCX gồm 7 chức danh sau đây [11]: 1. Trưởng Công an; 2. Chỉ huy trưởng Quân sự; 3.
Văn phòng - thống kê; 4. Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); 5. Tài chính - kế toán; 6. Tư pháp - hộ tịch; 7.
Đối với các chính quyền cấp cơ sở, đặc biệt là chính quyền cấp xã, CCCX có vị trí và vai trò rất quan trọng. Vì vậy về chất lượng cũng như số lượng, đội ngũ CCCX phải đủ tầm, đủ lực để đáp ứng yêu cầu QLNN và vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã. Hiện nay, theo Khoản 1, Điều 2 Nghị định 34/2019/NĐ-CP của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Điều 4 Nghị định 92/2009/NĐ-CP, CBCC cấp xã được bố trí theo Quyết định phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn [16]. Cụ thể: - Với xã loại 1: Tối đa 23 CBCC; - Với xã loại 2: Tối đa 21 CBCC; - Với xã loại 3: Tối đa 19 CBCC.
14 Số lượng CBCC cấp xã sẽ do UBND cấp tỉnh quyết định bằng hoặc thấp hơn số lượng nêu trên, bảo đảm phù hợp với tình hình thực tế của địa phương. Đặc biệt, nếu xã nào có công an chính quy là Trưởng Công an xã thì số lượng CBCC sẽ giảm 01 người. Đồng thời, tại Điều 9 Thông tư 13/2019/TT-BNV của Bộ Nội vụ, mỗi chức danh CCCX được bố trí từ 01 người trở lên. Với yêu cầu, nhiệm vụ của từng xã, UBND tỉnh có thể bố trí tăng thêm công chức ở một số chức danh (trừ Trưởng Công an xã và Chỉ huy trưởng Ban Chỉ huy quân sự cấp xã) [7].
Như vậy, có 05 chức danh CCCX có thể được bố trí 02 người là Văn phòng - thống kê, Tài chính - kế toán, Tư pháp - hộ tịch, Văn hóa - xã hội, Địa chính - xây dựng - đô thị (hoặc Địa chính - nông nghiệp - xây dựng) và môi trường. Trong điều kiện hiện nay, làm việc ở cấp cơ sở còn có một lực lượng lao động đặc biệt, đó là những “cán bộ, công chức” của cấp trên được phân công, luân chuyển, điều động về làm việc tại cơ sở. Ngoài ra còn có một lực lượng CBCC về tăng cường cho cơ sở theo các đề án, chương trình công tác của cấp có thẩm quyền. Đặc điểm của công chức cấp xã - CCCX là người thường xuyên công tác ở cơ sở, trực tiếp làm việc với dân, góp phần đưa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước vào thực tiễn cuộc sống.
Họ vừa là người gần dân nhất, trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng tình cảm của dân, của các thôn, bản, khu dân cư để phản ánh lên các cấp trên; vừa là người am hiểu phong tục tập quán, văn hóa địa phương nên thuận lợi trong việc xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân, phát huy tính tự quản của cộng đồng dân cư. Vì vậy, yếu tố gần dân, hiểu dân, thân dân và luôn lắng nghe ý kiến, tâm tư và nguyện vọng của dân là một trong những đặc điểm nổi bật của CCCX. 15 - Với đặc thù chính quyền địa phương cấp xã là cấp thi hành, hoạt động công vụ của CCCX khá đa dạng, phức tạp. Bên cạnh việc thực hiện công tác chuyên môn, đội ngũ CCCX còn kiêm thêm rất nhiều công việc khác.
Họ phải trực tiếp tiếp xúc với nhiều đối tượng, giải quyết mọi công việc trên nhiều lĩnh vực từ kinh tế, chính trị cho đến văn hóa, xã hội, đất đai, hộ tịch, tư pháp; đảm bảo an ninh, chính trị, trật tự - an toàn xã hội, thực hiện các chính sách của Nhà nước, các mục tiêu phát triển ở địa phương… Tuy vậy, so với công chức cấp huyện, cấp tỉnh thì tính chuyên nghiệp, mức độ chuyên môn hóa của CCCX có phần thấp hơn. - Trên thực tế, một bộ phận không nhỏ CCCX ở nhiều địa bàn (nhất là ở vùng sâu, vùng xa và các địa bàn khó khăn khác) có sự không đồng đều; xét dưới góc độ nào đó, so với yêu cầu vẫn còn thiếu sự đồng bộ; không ít công chức chưa được đào tạo cơ bản về chuyên môn, nghiệp vụ.