I. Kiểm toán hoạt động Khái niệm và vai trò cốt lõi của KTNN
Kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là một công cụ giám sát hiện đại, đóng vai trò then chốt trong việc đảm bảo hiệu quả quản trị khu vực công. Khác với kiểm toán tài chính truyền thống, kiểm toán hoạt động không chỉ tập trung vào tính đúng đắn của số liệu mà còn đi sâu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực (3E) của các chương trình, dự án và chính sách sử dụng tài sản công. Theo Chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước (KTNN) Việt Nam số 300, mục tiêu của KTHĐ là đánh giá toàn diện quá trình quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công, từ đó đưa ra những kiến nghị xác đáng nhằm cải thiện hoạt động và nâng cao giá trị cho đồng tiền của người dân. Kiểm toán Nhà nước (KTNN), với vị thế là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, đã và đang khẳng định vai trò là công cụ trọng yếu của Đảng và Nhà nước. Chức năng của Kiểm toán Nhà nước không chỉ giới hạn ở việc phát hiện sai phạm, mà còn là một cơ quan tham vấn, giúp Chính phủ và Quốc hội hoàn thiện cơ chế, chính sách, đảm bảo nền tài chính công minh bạch, bền vững. Thông qua các báo cáo kiểm toán được công khai, KTNN tăng cường giám sát tài chính công, thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình của các đơn vị sử dụng ngân sách.
1.1. Mục tiêu cốt lõi của kiểm toán hoạt động theo chuẩn mực quốc tế
Theo Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI), kiểm toán hoạt động là một cuộc kiểm tra độc lập, khách quan về việc các hoạt động, hệ thống, chương trình của Chính phủ có tuân thủ các nguyên tắc về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực hay không. Mục tiêu chính là xác định các cơ hội để cải tiến. Cụ thể, KTHĐ hướng tới việc trả lời các câu hỏi: Liệu các nguồn lực công có đang được sử dụng một cách tiết kiệm nhất (tính kinh tế)? Liệu kết quả đầu ra có được tối đa hóa từ các nguồn lực đầu vào (tính hiệu quả)? Và liệu các mục tiêu đề ra có đạt được như kỳ vọng (tính hiệu lực)? Đây là nền tảng giúp các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới, bao gồm cả KTNN Việt Nam, thực hiện vai trò giám sát tài chính công một cách toàn diện.
1.2. Vị trí pháp lý và chức năng của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán Nhà nước 2015 đã quy định rõ vị thế pháp lý của KTNN. Đây là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính, tài sản công do Quốc hội thành lập. Chức năng của Kiểm toán Nhà nước bao gồm việc đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính và tài sản công. Hoạt động của KTNN góp phần quan trọng vào việc phòng chống tham nhũng, lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công và củng cố kỷ luật, kỷ cương tài chính quốc gia. Các kết luận và kiến nghị kiểm toán là cơ sở quan trọng để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và xử lý trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan.
II. Thách thức trong quản lý tài sản công và sự cấp thiết của KTHĐ
Quản lý tài sản nhà nước là một nhiệm vụ phức tạp và đối mặt với nhiều thách thức. Tình trạng lãng phí, sử dụng sai mục đích, thậm chí là thất thoát tài sản công vẫn còn diễn ra ở nhiều nơi, gây thiệt hại lớn cho ngân sách quốc gia và làm xói mòn niềm tin của nhân dân. Các loại tài sản như đất đai công, trụ sở làm việc, và đặc biệt là vốn nhà nước tại doanh nghiệp thường là những lĩnh vực tiềm ẩn nhiều rủi ro. Chính bối cảnh này đã đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tăng cường vai trò của Kiểm toán Nhà nước thông qua việc đẩy mạnh kiểm toán hoạt động. Thay vì chỉ dừng lại ở việc kiểm tra sau khi sự việc đã xảy ra (hậu kiểm), KTHĐ cho phép đánh giá cả quá trình, từ khâu hoạch định chính sách công đến khâu triển khai và vận hành, nhằm tìm ra những yếu kém trong hệ thống quản lý để kịp thời khắc phục. Luận án của Lê Xuân Thiện (2021) nhấn mạnh rằng, việc phát triển KTHĐ là "cấp thiết không chỉ có ý nghĩa về lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn", đáp ứng yêu cầu của Quốc hội về việc nâng cao hiệu quả giám sát tài chính công.
2.1. Nguy cơ thất thoát tài sản công và thực trạng lãng phí
Thực tiễn cho thấy, thất thoát tài sản công không chỉ xảy ra do hành vi tham nhũng cố ý mà còn xuất phát từ cơ chế quản lý lỏng lẻo, quy trình thiếu chặt chẽ và năng lực điều hành yếu kém. Nhiều dự án đầu tư công chậm tiến độ, đội vốn hàng nghìn tỷ đồng; nhiều khu đất đai công bị bỏ hoang hoặc sử dụng sai mục đích; trang thiết bị, trụ sở làm việc được đầu tư nhưng không phát huy hết công năng. Những biểu hiện này chính là sự lãng phí nguồn lực xã hội. Kiểm toán hoạt động với phương pháp tiếp cận dựa trên rủi ro và đánh giá hệ thống sẽ giúp chỉ ra các "lỗ hổng" này, từ đó kiến nghị các giải pháp bịt kín, ngăn chặn thất thoát ngay từ gốc.
2.2. Hạn chế về minh bạch và trách nhiệm giải trình trong sử dụng tài sản
Một trong những thách thức lớn nhất là sự thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình. Thông tin về việc quản lý, sử dụng tài sản công nhiều khi không được công khai đầy đủ, khiến cho việc giám sát của người dân và xã hội gặp nhiều khó khăn. Khi xảy ra sai phạm, việc quy trách nhiệm cho cá nhân, tổ chức cụ thể còn chưa quyết liệt. KTNN thông qua các báo cáo kiểm toán công khai, minh bạch đã góp phần phá vỡ "vùng cấm", buộc các đơn vị phải giải trình về hiệu quả hoạt động của mình. Điều này không chỉ giúp thu hồi tài sản cho nhà nước mà còn tạo ra một cơ chế răn đe, phòng ngừa vi phạm trong tương lai.
III. Phương pháp KTHĐ Đánh giá 3E trong quản lý tài sản công
Để nâng cao vai trò KTNN trong quản lý tài sản công, phương pháp tiếp cận của kiểm toán hoạt động tập trung vào mô hình 3E: Tính kinh tế (Economy), Tính hiệu quả (Efficiency), và Tính hiệu lực (Effectiveness). Đây là bộ ba tiêu chí cốt lõi giúp đánh giá một cách toàn diện liệu nguồn lực công có đang được sử dụng một cách tối ưu hay không. Tính kinh tế xem xét chi phí đầu vào, đảm bảo các nguồn lực được mua sắm với giá cả hợp lý và chất lượng phù hợp. Tính hiệu quả tập trung vào mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra, đo lường năng suất và hiệu suất của quá trình hoạt động. Cuối cùng, tính hiệu lực đánh giá kết quả cuối cùng, so sánh tác động thực tế của chương trình, dự án với mục tiêu đã đề ra. Ngoài ra, các nghiên cứu hiện đại còn đề cập đến kiểm toán hiệu năng, tức là đánh giá năng lực của bộ máy quản lý và điều hành. Việc áp dụng mô hình này đòi hỏi kiểm toán viên phải có kiến thức sâu rộng và kỹ năng phân tích đa chiều, vượt ra ngoài khuôn khổ của kiểm toán báo cáo tài chính đơn thuần. Qua đó, kiến nghị kiểm toán sẽ mang tính xây dựng cao, tập trung vào cải tiến quy trình và nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công.
3.1. Phân tích Tính kinh tế Economy Tối thiểu hóa chi phí đầu vào
Tiêu chí Tính kinh tế (Economy) đòi hỏi các đơn vị phải mua sắm hàng hóa, dịch vụ và nguồn lực với chi phí thấp nhất có thể, nhưng vẫn phải đảm bảo chất lượng và số lượng theo yêu cầu. Khi thực hiện kiểm toán hoạt động, kiểm toán viên sẽ xem xét các quy trình mua sắm, đấu thầu, định giá đất đai công, và chi phí quản lý dự án. Mục tiêu là để xác định xem có sự lãng phí hay không, liệu có phương án nào tiết kiệm hơn mà vẫn đạt được mục tiêu. Ví dụ, một cuộc kiểm toán có thể chỉ ra rằng việc lựa chọn một công nghệ đắt tiền là không cần thiết và có thể thay thế bằng một giải pháp hiệu quả tương đương với chi phí thấp hơn.
3.2. Đánh giá Tính hiệu quả Efficiency và Tính hiệu lực Effectiveness
Tính hiệu quả (Efficiency) đo lường "làm đúng cách", tức là tối đa hóa đầu ra từ một lượng đầu vào nhất định. Chẳng hạn, một nhà máy xử lý rác thải công suất 100 tấn/ngày nhưng chỉ hoạt động 50 tấn/ngày là không hiệu quả. Tính hiệu lực (Effectiveness) lại đo lường "làm đúng việc", tức là liệu kết quả đạt được có đáp ứng mục tiêu của chính sách công hay không. Ví dụ, một chương trình xóa đói giảm nghèo có thể giải ngân hết 100% ngân sách (hiệu quả về mặt tài chính) nhưng tỷ lệ hộ nghèo không giảm như kỳ vọng (không hiệu lực). KTNN phải kết hợp đánh giá cả hai yếu tố này để có cái nhìn toàn diện về hiệu quả sử dụng tài sản công.
IV. Hướng dẫn cách KTNN nâng cao vai trò qua phương thức kiểm toán
Để thực sự trở thành công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu quả, KTNN cần liên tục đổi mới phương thức hoạt động, đặc biệt là trong việc triển khai kiểm toán hoạt động. Một trong những hướng đi quan trọng là kết hợp linh hoạt giữa các phương thức kiểm toán trước, trong và sau (tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm). Thay vì chỉ thực hiện kiểm toán tuân thủ sau khi dự án đã kết thúc (hậu kiểm), việc tham gia giám sát từ giai đoạn đầu (tiền kiểm) giúp KTNN có thể cảnh báo sớm các rủi ro, ngăn chặn các quyết định sai lầm có thể gây thất thoát tài sản công. Hơn nữa, việc phân biệt rõ ràng giữa kiểm toán hoạt động và các loại hình kiểm toán khác là rất cần thiết. Trong khi kiểm toán báo cáo tài chính xác nhận tính trung thực, hợp lý của các con số, thì KTHĐ lại cung cấp một bức tranh rộng hơn về hiệu quả quản lý, giúp phòng chống tham nhũng, lãng phí một cách chủ động và có hệ thống. Điều này đòi hỏi phải xây dựng một đội ngũ kiểm toán viên có năng lực, đồng thời hoàn thiện khung pháp lý theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công để đảm bảo các kiến nghị kiểm toán được thực thi nghiêm túc.
4.1. Sự khác biệt giữa kiểm toán hoạt động và kiểm toán tuân thủ
Kiểm toán tuân thủ tập trung vào việc xác định xem một đơn vị có tuân thủ các quy định của pháp luật, các hợp đồng, hay các quy chế nội bộ hay không. Câu hỏi chính là "Họ có làm theo luật không?". Ngược lại, kiểm toán hoạt động đặt ra câu hỏi sâu hơn: "Họ có làm tốt không? Có cách nào làm tốt hơn không?". KTHĐ không chỉ phát hiện sai phạm mà còn tìm ra nguyên nhân gốc rễ và đề xuất giải pháp cải tiến. Sự kết hợp giữa hai loại hình này tạo ra một cơ chế giám sát toàn diện, vừa đảm bảo tính kỷ cương, vừa thúc đẩy sự đổi mới và hiệu quả.
4.2. Vai trò của tiền kiểm và hậu kiểm trong phòng chống tham nhũng
Hậu kiểm là phương thức truyền thống, giúp phát hiện và xử lý các sai phạm đã xảy ra. Tuy nhiên, "phòng bệnh hơn chữa bệnh". Tiền kiểm, tức là kiểm toán ngay từ giai đoạn lập dự án, phê duyệt chủ trương đầu tư, giúp ngăn chặn các nguy cơ tham nhũng, lãng phí từ trong trứng nước. Ví dụ, KTNN có thể đưa ra ý kiến về sự cần thiết của một dự án, tính hợp lý của tổng mức đầu tư, hay những rủi ro tiềm ẩn trong thiết kế. Việc tăng cường kiểm toán trước và trong quá trình thực hiện dự án giúp giảm thiểu thiệt hại, đảm bảo vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các nguồn lực khác được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả nhất.
V. Kết quả thực tiễn Vai trò KTNN qua các báo cáo kiểm toán
Hiệu quả của kiểm toán hoạt động được thể hiện rõ nét qua các kết quả thực tiễn mà KTNN đã đạt được trong những năm qua. Hàng loạt cuộc kiểm toán chuyên đề về các lĩnh vực nóng như quản lý đất đai công, đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã phanh phui nhiều sai phạm nghiêm trọng, giúp thu hồi cho ngân sách hàng nghìn tỷ đồng. Nhưng giá trị lớn hơn của các cuộc kiểm toán hoạt động không chỉ nằm ở những con số tài chính. Các kiến nghị kiểm toán đã trở thành cơ sở quan trọng để Chính phủ và các bộ, ngành rà soát, sửa đổi và hoàn thiện hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật, bịt các lỗ hổng chính sách. Ví dụ, sau các cuộc kiểm toán về các dự án BT (Xây dựng - Chuyển giao), những bất cập trong cơ chế định giá đất, lựa chọn nhà đầu tư đã được chỉ ra, góp phần làm lành mạnh hóa hình thức đầu tư này. Thông qua báo cáo kiểm toán, vai trò KTNN trong quản lý tài sản công được khẳng định, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công và củng cố niềm tin của xã hội.
5.1. Ví dụ điển hình từ kiểm toán các dự án đất đai trụ sở làm việc
Các cuộc kiểm toán về quản lý và sử dụng đất đai công thường phát hiện các sai phạm phổ biến như: giao đất không qua đấu giá, xác định giá đất thấp hơn giá thị trường gây thất thoát tài sản công, sử dụng đất sai mục đích, chậm đưa đất vào sử dụng gây lãng phí. Tương tự, kiểm toán việc đầu tư xây dựng, quản lý trụ sở làm việc cũng chỉ ra nhiều trường hợp đầu tư dàn trải, vượt tiêu chuẩn, định mức, hoặc trang bị tài sản đắt tiền nhưng hiệu quả sử dụng thấp. Những phát hiện này là bằng chứng sống động cho thấy sự cần thiết của kiểm toán hoạt động.
5.2. Giá trị của kiến nghị kiểm toán trong hoàn thiện chính sách công
Một kiến nghị kiểm toán có giá trị là kiến nghị không chỉ chỉ ra sai phạm mà còn đề xuất được giải pháp khắc phục và phòng ngừa. Nhiều chính sách công đã được điều chỉnh dựa trên kết quả kiểm toán của KTNN. Ví dụ, các quy định về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, về quản lý nợ công, hay các tiêu chuẩn, định mức trong đầu tư công đều có sự đóng góp quan trọng từ các phát hiện và kiến nghị của KTNN. Đây chính là vai trò tham vấn chính sách, một trong những chức năng cao nhất và quan trọng nhất của một cơ quan kiểm toán tối cao hiện đại.
VI. Định hướng tương lai cho kiểm toán hoạt động tại Việt Nam
Để kiểm toán hoạt động thực sự trở thành một công cụ hữu hiệu, nâng cao vai trò KTNN trong quản lý tài sản công, Việt Nam cần tập trung vào một số định hướng chiến lược. Trước hết, cần tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý, đặc biệt là nâng cao hiệu lực thực thi của các kiến nghị kiểm toán. Cần có cơ chế chế tài đủ mạnh đối với các đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ kết luận của KTNN. Thứ hai, cần đầu tư phát triển nguồn nhân lực, đào tạo một đội ngũ kiểm toán viên không chỉ giỏi về chuyên môn tài chính, kế toán mà còn am hiểu sâu sắc về quản lý công và có kỹ năng phân tích chính sách công. Thứ ba, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và phân tích dữ liệu lớn trong hoạt động kiểm toán để nâng cao năng suất và khả năng phát hiện rủi ro. Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đặt mục tiêu đến năm 2030, tỷ lệ các cuộc kiểm toán hoạt động đạt khoảng 30-40% tổng số cuộc kiểm toán hằng năm. Đây là một mục tiêu thách thức nhưng cần thiết, phù hợp với thông lệ quốc tế của ASOSAI và INTOSAI, nhằm xây dựng một nền tài chính quốc gia minh bạch, hiệu quả và bền vững.
6.1. Tăng cường pháp chế và hiệu lực thực thi báo cáo kiểm toán
Hiệu lực của một cuộc kiểm toán nằm ở khâu cuối cùng: việc thực hiện các kiến nghị. Hiện nay, tình trạng các kiến nghị kiểm toán bị chậm trễ hoặc không được thực hiện nghiêm túc vẫn còn tồn tại. Do đó, việc tăng cường cơ chế giám sát việc thực hiện kết luận kiểm toán là vô cùng quan trọng. Cần quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị được kiểm toán và có các biện pháp xử lý nghiêm nếu không chấp hành. Nâng cao hiệu lực của báo cáo kiểm toán chính là nâng cao vị thế và vai trò của KTNN.
6.2. Phát triển KTNN theo thông lệ quốc tế INTOSAI ASOSAI
Hội nhập quốc tế là xu hướng tất yếu. KTNN Việt Nam cần chủ động học hỏi kinh nghiệm và áp dụng các chuẩn mực, thông lệ tốt nhất của cộng đồng kiểm toán quốc tế, đặc biệt là của INTOSAI (Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao) và ASOSAI (Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao châu Á). Việc này không chỉ giúp nâng cao chất lượng chuyên môn mà còn tăng cường tính độc lập, khách quan và minh bạch của hoạt động kiểm toán, góp phần đưa KTNN Việt Nam trở thành một cơ quan kiểm toán có uy tín trong khu vực và trên thế giới.
