Chương 1: NHUNG VAN ĐÈ CHUNG VE NỢ CÔNG VÀ KHUNG HOANG NỢ CONG 1. Ban chất ng công 1. Khái niệm Muốn hiểu được bản chất, nguyên nhân và đánh giá các vấn đề về nợ công, trước hết chúng ta phải tìm hiểu và thống nhất về khái niệm nợ công. Khái niệm nợ công tương đối phức tạp và khá đa dạng tùy theo quan điểm của từng tổ chức quốc tế và của từng quốc gia.
Sau đây bài nghiên cứu sẽ tổng hợp một số quan điểm về nợ công của Ngân hàng Thế giới (WB — World Bank), IMF và của Việt Nam. Theo WB (2002), “Nợ công là toàn bộ những khoản nợ của chính phú và những khoản nợ được chính phủ bảo lãnh”. Trong đó: - Nợ của chính phủ bao gồm toàn bộ các khoản nợ trong nước, nợ nước ngoài của chính phủ và các co quan của chính phủ; nợ của các tỉnh, thành phố hoặc các tổ chức chính trị thuộc chính phủ; nợ của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN). - Nợ của chính phủ bảo lãnh là toàn bộ nghĩa vụ trả nợ đối với những khoản nợ trong nước và nước ngoài của khu vực tư nhân do chính phủ bảo lãnh.
Theo cách tiếp cận của WB, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của chính phủ trung ương và các bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của ngân hàng trung ương; (4) nợ của các tổ chức độc lập mà chính phủ sở hữu trên 50% von. 11 Như vậy, có thể khái quát, nợ công là toàn bộ các khoản vay nợ của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương tại một thời điểm nào đó. Theo nghia hep, nợ công bao gồm nghĩa vụ trả nợ của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được nhà nước bảo lãnh thanh toán. Khu vực công Khu vực chính phủ Chính Chính Chính Các tổ Các tô quyền quyền quyền chức chức trung liên địa công phi công tài ương bang phương tài chính chính Ngân || Các tổ Các tổ hàng chức chức trung nhận tài ương | |tiền gửi chính (trừ công NHTW) khác Hình 1.1: Các thành phần của khu vực công theo định nghĩa của IMF Nguồn: IMF.
12 Nhánh bên trái, bao gồm nợ chính phủ tại các cấp chính quyền, từ trung ương đến địa phương. Nhánh bên phải, hay khu vực các tổ chức công bao gồm các tổ chức công tài chính và phi tài chính. Các tổ chức công phi tài chính được có thể là các tập đoàn nhà nước không hoạt động trong lĩnh vực tài chính như điện lực, viễn thông. hoặc cũng có thé là các tổ chức như bệnh viện và các trường đại học công lập.
Các tổ chức công tài chính 1a các tổ chức nhận hỗ trợ từ chính phủ và hoạt động trong lĩnh vực tài chính, thực hiện các dịch vụ nhận tiền gửi và trả lãi thuộc khu vực công, cung cấp các dịch vụ tư van tài chính, bảo hiểm hay quỹ lương hưu. Còn ở Việt Nam, khái niệm nợ công của được đưa ra trong Luật Quan lý nợ công do Quốc hội ban hành theo Quyết định số 29/2009/QH12 ngày 17 tháng 6 năm 2009. Theo Luật này thì nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương.! Trong đó: - Nợ chính phủ: là các khoản nợ được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ, các khoản nợ do Bộ Tài chính ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành; nhưng không bao gồm các khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. - Nợ được chính phủ bảo lãnh: là các khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức kinh tế vay trong và ngoài nước được Nhà nước, Chính phủ đứng ra bảo lãnh.
- Nợ chính quyên địa phương: là các khoản nợ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phó trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.? Qua 3 khái niệm nợ công ở trên, ta thấy khái niệm nợ công ma IMF đưa ra đầy đủ và chỉ tiết hơn nhiều so với khái niệm nợ công trong Luật Quản lý ' Khoản 2 Điều 1 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 ngày 17/6/2009. ? Khoản 2, khoản 3, khoản 4 Điều 3 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 ngày 17/6/2009. 13 nợ công của Việt Nam và hay khái niệm nợ công của WB. Tuy nhiên khó có thể nói là có sự khác biệt lớn giữa các cách định nghĩa này, do có thể coi các khoản nợ của khu vực các tổ chức công là các khoản nợ mà chính phủ sẽ bảo lãnh trong trường hợp các tổ chức này vỡ nợ.
Theo Luật Quản lý nợ công của Việt Nam, phạm vi nợ công của nước ta hiện nay hẹp hơn so với các tổ chức quốc tế. Nợ công không bao gồm nợ của DNNN, nợ của NHTW. Chính vì vậy, các số liệu thống kê về nợ công do Chính phủ Việt Nam công bố thường có sự khác biệt so với số liệu thống kê của các tổ chức quốc tế. Tóm lại, một cách khái quát có thể hiểu, nợ công hay còn gọi là nợ Chính phủ hoặc nợ quốc gia là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phi thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương di vay nhằm tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách, vì thế, nợ chính phủ, nói cách khác, là thâm hụt ngân sách luỹ kế tính đến một thời điểm nào đó.
Đặc trưng cơ bản Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước. Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ Ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thé hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thâm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay.
Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh dé một chủ thé trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ 14 thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (vi dụ: Chính phủ bảo lãnh dé Ngân hang Đầu tư và Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài, trong trường hợp nếu Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam không trả được nợ thì Chính phủ sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ). Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thâm quyền. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: - Một là, đảm bảo khả năng tra nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; - Hai la, dé đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng, vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội.
Nguyên tắc quản lý nợ công Việt Nam là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản trên. Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế — xã hội vì lợi ích cộng đồng. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng. Ở Việt Nam, xuất phát từ bản chất của Nha nước là thiết chế dé phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, cụ thể là dé phát triển kinh tế — xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
Nợ công không phải là một vấn đề xấu nhưng nó thực sự trở thành một vấn đề cấp bách khi đã trở thành khủng hoảng nợ công, khi xuất hiện việc vay nợ và chỉ tiêu lãng phí, sử dụng kém hiệu quả đồng nợ của Chính phủ. Phân loại nợ công Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công và mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công. Sau đây là một vài cách phân loại nợ công chính: 1. Theo tiêu chí nguôn góc địa lý của vốn vay Nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thé, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước. Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ.
Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyền đồi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác. Theo phương thức huy động vốn Theo phương thức huy động vốn thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. - Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyên với cá nhân, tổ chức cho vay.
Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài. - Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thâm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn.