CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VE HOAT ĐỘNG THÂM TRA DE NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT 1. Khái niệm, vai trò, đối tượng của hoạt động tham tra đề nghị xây dựng luật 1. Khái niệm hoạt động thâm tra đề nghị xây dựng luật s* Định nghĩa Theo Từ điển Tiếng Việt 2002, “thẳm” là xem xét; “tra” là tra khảo, tra cứu, tra hỏi. “Thâm tra” là điều tra, xem xét lại xem có đúng, có chính xác không.
Từ điển Luật học năm 1999, thâm tra được hiéu là việc xem xét lại kỹ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Ủy ban Pháp luật hoặc một Ủy ban hữu quan của Quốc hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cơ quan thâm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án. Theo cách hiểu này, thấm tra là hoạt động của các chủ thé có thẩm quyền nhằm tìm hiểu, xem xét lại toàn bộ dự thảo theo những tiêu chí nhất định, trước khi cấp có thâm quyền phê chuẩn, ban hành. Còn trong Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp ly — Bộ Tư pháp, thâm tra là việc kiểm tra, xem xét các nội dung cơ bản của một van đề nào đó dé đi đến kết luận về tính đúng đắn, tính hợp pháp và tính khả thi.
Quá trình này do tổ chức hoặc cá nhân có thâm quyền tiến hành theo quy định của pháp luật. Việc thâm tra có thé áp dụng đối với nhiều đối tượng khác nhau như thâm tra dự án luật, thấm tra luận chứng kinh té - kỹ thuật. Kết quả thẩm tra phải được thông qua bằng văn bản. Xây dựng pháp luật là hoạt động của cơ quan, t6 chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định nhăm ban hành ra các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo mục đích của nhà nước.
Theo đó, quy trình 6 xây dựng luật là đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL 2015, sửa đổi bổ sung 2020, gồm các bước sau: lập chương trình xây dựng luật; soạn thảo luật; thâm định, thấm tra dự án luật; trình dự án luật; xem xét, thông qua dự án luật. Lập đề nghị xây dựng luật được xác định là thủ tục đầu tiên và có ý nghĩa quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành luật. Đây là giai đoạn cần có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định nhu cau, tìm ra các chính sách, quy phạm pháp luật phù hợp để giải quyết những vấn đề của xã hội và quản lý nhà nước. Theo đó, các chủ thể cần phải thực hiện lần lượt các bước sau: Bước 1: Xây dựng nội dung chính sách và đánh giá tác động của chính sách Nội dung chính sách cần phải thé hiện rõ, đầy đủ những nội dung sau: xác định van dé cần giải quyết; xác định nguyên nhân của van dé cần giải quyết; xác định mục tiêu tổng thể, mục tiêu cu thé cần dat được khi giải quyết các van đề; định hướng giải quyết từng vẫn đề; xác định đối tượng chiu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách, xác định thâm quyền ban hành chính sách đê giải quyét vân đê.
Đánh giá tác động của chính sách theo Điều 35 Luật ban hành văn bản QPPL 2015, sửa đôi bồ sung 2020: Sau khi xây dựng nội dung chính sách, cơ quan, tô chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách. Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nham lựa chọn giải pháp tôi ưu thực hiện chính sách (khoản 2 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP). Bước 2: Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật. Trong quá trình lập đề nghị xây dựng, cơ quan lập đề nghị có trách nhiệm tổ chức lay ý kiến về đề nghị xây dung văn bản theo quy định tại Điều 36 của Luật ban hành văn bản QPPL 2015, sửa đổi bổ sung 2020, Điều 10 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Bước 3: Lập hồ sơ về đề nghị xây dựng luật.
Sau khi tô chức đánh giá tác động của chính sách, bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm lập hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Việc lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cần căn cứ vào các kết quả thực hiện tại bước l và bước 2. Thành phần hồ sơ được quy định tại khoản | Điều 37 Luật ban hành văn bản QPPL 2015, sửa đổi bổ sung 2020 Bước 4: Thâm tra đề nghị xây dựng luật theo Điều 47 Luật ban hành văn bản QPPL 2015, sửa đổi bố sung 2020: Ở bước này với vai trò là cơ quan chủ trì thâm tra thi Uy ban Pháp luật thực hiện việc thẩm tra đề nghị xây dựng luật. Nội dung thâm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vị, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo dam dé xây dựng và thi hành văn bản.
Bước 5: Lập dự kiến chương trình xây dựng luật - Điều 48 Luật ban hành văn bản QPPL 2015 sửa đổi b6 sung 2020, căn cứ vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tô chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội xem xét, quyết định. Từ những phân tích trên, có thể hiểu thâm tra đề nghị xây dựng luật là hoạ động kiểm tra, xem xét nội dụng của dé nghị xây dung luật theo nội dung, trình tự, thu tục do luật định nhằm bảo dam tính hợp hiến, hợp pháp, tinh thống nhất và tinh khả thi của dé nghị xây dựng luật trước khi trình cơ quan có thẩm quyên xem xét, lập chương trình xây dựng luật. Hoạt động thâm tra đề nghị xây dựng luật tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thong nhất, tinh khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm dé xây dựng và thi hành luật. Đây là là một khâu rất quan trọng, qua viéc thấm tra, các cơ quan, tô chức, các chuyên gia có thể đóng góp ý kiến, sửa đổi và điều chỉnh các đề nghị xây dựng luật, giúp đảm bảo quy định pháp luật được xây dựng đồng bộ dựa trên cơ sở chính xác và đáng tin cậy.
s* Đặc điểm của hoạt động thẩm tra đề nghị xây dựng luật Thứ nhất, nội dung hoạt động thâm tra là xem xét, đánh giá toàn diện về chất lượng của đề nghị xây dựng luật. Khác với nội dung hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL đã được ban hành, hoạt động thâm tra là kiểm tra trước khi ban hành văn bản QPPL nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm bất hợp lý có thể có trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Có nghĩa so với nội dung hoạt động kiểm tra, nội dung hoạt động thâm tra dé nghị xây dựng luật toàn diện hơn, không chỉ xem xét về tính hợp pháp mà còn xem xét cả tính hợp lý, sự phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng. Mặc dù vậy, thẩm tra đề nghị xây dựng luật có mối quan hệ chặt chẽ với hoạt động kiểm tra và điểm chung giữa hai hoạt động này là đều hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thông văn bản QPPL.
Thứ hai, về tính chất pháp ly của y kiến thẩm tra, ý kiến thâm tra không có giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định thông qua một đề nghị xây dựng hay dự thảo văn bản luật. Vì vậy, cơ quan thầm tra được khuyến khích đánh giá về tất cả các vẫn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản, những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thâm tra không là cơ sở để xác định trách nhiệm đối với người soạn thảo. Trong khí đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự không hợp pháp của văn bản pháp luật có quyền xử lý thậm chí làm châm dứt hiệu lực của văn bản đó. Sản phẩm của hoạt động thâm tra đề nghị xây dựng luật là báo cáo thâm tra.
Báo cáo thâm tra chính là sự thé hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra về đề nghị xây dựng luật được thâm tra dưới hình thức một văn bản pháp lý năm trong một thủ tục pháp lý được pháp luật quy định, có tính chất bắt buộc nhăm bảo đảm cho quy trình xây dựng luật được tiến hành chặt chẽ, khoa học và có hiệu quả. Với việc thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra thì báo cáo thâm tra chính là văn bản đánh giá chất lượng của một đề nghị xây dựng luật. Báo cáo thâm tra còn là sự kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi 9 phạm, khiếm khuyết có thể có trong dự thảo và đưa ra các giải pháp để khắc phục những vi phạm, khiếm khuyết đó, làm cơ sở dé Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật trình Quốc hội xem xét, quyết định.