I. Khám phá cơ sở lý luận về tự quản của chính quyền địa phương
Để hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, việc nắm vững nền tảng lý luận là yêu cầu tiên quyết. Tự quản của chính quyền địa phương (CQĐP) là một nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, thể hiện mức độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc quyết định và quản lý các vấn đề tại địa phương, trong khuôn khổ pháp luật. Khái niệm này liên quan mật thiết đến phân cấp phân quyền, trong đó nhà nước trung ương chuyển giao một cách độc lập và toàn vẹn các quyền hạn nhất định cho địa phương. Theo Hiến chương Châu Âu về tự quản địa phương, đây là “quyền và các khả năng thực tế của các địa phương, trong khuôn khổ các đạo luật, qui định và xây dựng một phần chủ yếu các công việc tại địa phương, trong sự tự chịu trách nhiệm”. Tại Việt Nam, Hiến pháp 2013 tại Khoản 1 Điều 112 đã tạo cơ sở hiến định quan trọng khi phân biệt hai loại nhiệm vụ của CQĐP: (1) tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật; (2) quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Nhiệm vụ thứ hai chính là biểu hiện rõ nét của quyền tự chủ của chính quyền địa phương. Pháp luật về tự quản CQĐP là tổng thể các quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm cho CQĐP thực thi quyền này, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tăng cường dân chủ và nâng cao hiệu quả năng lực quản lý nhà nước.
1.1. Phân biệt khái niệm tự quản phân cấp và phân quyền
Trong khoa học pháp lý, việc phân biệt rõ “tự quản”, “phân cấp” và “phân quyền” có ý nghĩa quan trọng. Phân quyền là việc trung ương chuyển giao quyền hạn độc lập, toàn vẹn cho địa phương thông qua Hiến pháp và luật. CQĐP được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền. Ngược lại, phân cấp là việc cơ quan cấp trên giao cho cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn vốn thuộc thẩm quyền của mình, đi kèm với việc đảm bảo nguồn lực và cơ chế kiểm tra. Tự quản của chính quyền địa phương là biểu hiện cao nhất của phân quyền, nơi CQĐP có quyền quyết định các vấn đề của địa phương một cách độc lập tương đối. Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 (sửa đổi 2019) đã bước đầu làm rõ các khái niệm này, tạo nền tảng cho việc hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương.
1.2. Vai trò cốt lõi của pháp luật trong bảo đảm quyền tự quản
Pháp luật đóng vai trò kiến tạo và bảo vệ quyền tự quản của CQĐP. Một hệ thống pháp luật hoàn thiện sẽ thể chế hóa các chủ trương của Đảng về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, thúc đẩy cải cách hành chính, và tạo hành lang pháp lý an toàn để CQĐP phát huy tính năng động, sáng tạo. Pháp luật quy định rõ phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế tài chính, tổ chức nhân sự, qua đó xác lập trách nhiệm giải trình của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đồng thời, pháp luật cũng thiết lập cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực nhà nước từ trung ương, đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương. Nếu thiếu khung pháp lý vững chắc, quyền tự quản sẽ chỉ mang tính hình thức, không thể phát huy hiệu quả trên thực tế.
II. Thực trạng pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương
Đánh giá thực trạng pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương ở Việt Nam cho thấy nhiều bước tiến nhưng cũng không ít thách thức. Kể từ Hiến pháp 1992 đến Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, chủ trương tăng cường phân cấp phân quyền đã được thể hiện ngày càng rõ nét. Tuy nhiên, các quy định pháp luật vẫn còn những bất cập lớn. Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền vẫn nặng về tính thứ bậc, phục tùng, làm hạn chế tính độc lập cần có. Việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp CQĐP với nhau còn chồng chéo, chưa rành mạch. Đặc biệt, vấn đề tự chủ tài chính còn nhiều vướng mắc, cơ chế “xin-cho” vẫn tồn tại, khiến ngân sách địa phương phụ thuộc lớn vào trung ương, ảnh hưởng đến khả năng chủ động triển khai các chính sách. Mô hình tổ chức bộ máy CQĐP còn rập khuôn, chưa tính đến đặc thù của chính quyền đô thị hay các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Những hạn chế này là rào cản chính trong quá trình hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương.
2.1. Bất cập trong phân định nhiệm vụ và quyền hạn CQĐP
Một trong những vướng mắc lớn nhất hiện nay là sự thiếu rõ ràng trong phân định nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền. Nhiều đạo luật chuyên ngành khi quy định nhiệm vụ cho CQĐP thường liệt kê chung chung, không xác định rõ cấp nào chịu trách nhiệm chính. Điều này dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc một việc có nhiều cơ quan cùng quản lý nhưng hiệu quả thấp. Nguyên tắc hiến định tại Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp 2013 về “phân định thẩm quyền” vẫn chưa được thể chế hóa đầy đủ, khiến quyền tự chủ của chính quyền địa phương trong việc quyết định các vấn đề của riêng mình bị hạn chế.
2.2. Hạn chế về tự chủ ngân sách và tài chính địa phương
Mặc dù Luật Ngân sách nhà nước đã có nhiều cải cách, tự chủ tài chính của CQĐP vẫn là một điểm nghẽn. Các nguồn thu của ngân sách địa phương chưa ổn định và phần lớn phụ thuộc vào các khoản bổ sung từ ngân sách trung ương. CQĐP có rất ít thẩm quyền trong việc quyết định các loại thuế, mức thu phí, lệ phí. Sự phụ thuộc này làm giảm động lực phát huy các tiềm năng, lợi thế của địa phương, duy trì cơ chế bao cấp và làm suy yếu năng lực quản lý nhà nước ở cơ sở. Việc chuyển giao nhiệm vụ từ cấp trên xuống thường không đi kèm với nguồn lực tài chính tương xứng, gây khó khăn cho cấp dưới trong quá trình thực thi.
III. Hướng hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ và ngân sách CQĐP
Để giải quyết các bất cập, giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương là tập trung vào hai trụ cột: nhiệm vụ và tài chính. Cần xây dựng một hệ thống pháp luật phân định rành mạch, dứt khoát nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và từng cấp CQĐP theo nguyên tắc: việc gì địa phương làm tốt hơn thì giao cho địa phương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành cần được rà soát, sửa đổi để cụ thể hóa thẩm quyền này. Song song đó, phải thực hiện một cuộc cải cách hành chính sâu rộng trong lĩnh vực tài chính công. Cần tăng cường tự chủ tài chính cho địa phương bằng cách mở rộng các nguồn thu ổn định, trao quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định một số loại thuế, phí phù hợp với điều kiện thực tế. Cơ chế bổ sung ngân sách từ trung ương cần minh bạch, dựa trên các tiêu chí rõ ràng, nhằm hỗ trợ các địa phương khó khăn chứ không phải để can thiệp vào quyền tự chủ. Đây là bước đi tất yếu để nâng cao trách nhiệm giải trình và hiệu quả cung cấp dịch vụ công.
3.1. Giải pháp phân định lại thẩm quyền giữa các cấp chính quyền
Cần luật hóa nguyên tắc “subsidiarity” (giải quyết công việc ở cấp gần dân nhất). Pháp luật phải xác định rõ các nhiệm vụ thuộc thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã) và các nhiệm vụ dùng chung. Đối với các nhiệm vụ riêng, CQĐP phải được toàn quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm. Các luật chuyên ngành phải chấm dứt tình trạng quy định thẩm quyền chung chung cho “Ủy ban nhân dân các cấp”. Việc này không chỉ làm rõ trách nhiệm mà còn là cơ sở để thiết kế bộ máy và phân bổ ngân sách tương ứng.
3.2. Phương pháp tăng cường tự chủ ngân sách địa phương
Cần sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước theo hướng tăng tỷ lệ các khoản thu được phân chia cho ngân sách địa phương, đặc biệt là các khoản thu gắn với tiềm năng kinh tế của địa phương. Trao quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành một số loại phí, lệ phí và các khoản thu khác không thuộc danh mục do trung ương quản lý. Đồng thời, cần cho phép CQĐP chủ động hơn trong việc vay nợ, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để đầu tư phát triển hạ tầng, dựa trên các quy định kiểm soát chặt chẽ về trần nợ công và năng lực quản lý nhà nước về tài chính.
IV. Bí quyết đổi mới tổ chức nhân sự và cơ chế giám sát CQĐP
Một giải pháp quan trọng khác trong việc hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương là đổi mới mô hình tổ chức, nhân sự và cơ chế giám sát. Thay vì áp dụng một mô hình tổ chức rập khuôn cho mọi địa phương, pháp luật cần cho phép sự đa dạng hóa, linh hoạt. Các địa phương, đặc biệt là chính quyền đô thị và các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, cần được quyền tự quyết định cơ cấu tổ chức bên trong của mình cho phù hợp với yêu cầu quản lý. Về nhân sự, cần tăng quyền tự chủ cho CQĐP trong việc tuyển dụng, sử dụng và đãi ngộ cán bộ, công chức, gắn với tiêu chuẩn chức danh và hiệu quả công việc. Để kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu quả, cần hoàn thiện cơ chế giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban nhân dân, tăng cường sự tham gia của người dân và các tổ chức xã hội. Trách nhiệm giải trình của người đứng đầu CQĐP trước nhân dân địa phương phải được đề cao và có chế tài cụ thể.
4.1. Cách thức tổ chức bộ máy chính quyền địa phương linh hoạt
Pháp luật nên quy định khung về cơ cấu tổ chức của CQĐP, bao gồm các cơ quan bắt buộc. Ngoài ra, cần trao quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trên cơ sở yêu cầu thực tiễn và năng lực ngân sách địa phương, được quyết định thành lập hoặc giải thể một số cơ quan chuyên môn khác. Mô hình chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo cần có những khác biệt để phản ánh đúng đặc thù kinh tế-xã hội, thay vì áp dụng một mô hình chung như hiện nay.
4.2. Hoàn thiện thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Để thực thi quyền tự quản, CQĐP cần có thẩm quyền lập quy tương xứng. Cần mở rộng phạm vi các vấn đề mà HĐND được ban hành nghị quyết có tính quy phạm để điều chỉnh các quan hệ xã hội đặc thù tại địa phương, miễn là không trái với Hiến pháp và luật. Quy trình ban hành văn bản cần được cải tiến theo hướng đơn giản, minh bạch và tăng cường lấy ý kiến người dân, đảm bảo các quy định ban hành thực sự khả thi và đáp ứng nhu cầu cuộc sống.
V. Top bài học từ kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế là một kênh tham khảo quý giá để hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương tại Việt Nam. Các quốc gia phát triển như Pháp, Nhật Bản, Đức hay Hoa Kỳ, dù theo mô hình nhà nước đơn nhất hay liên bang, đều có những điểm chung đáng học hỏi. Thứ nhất, quyền tự quản của CQĐP thường được bảo đảm ở cấp độ Hiến pháp, tạo ra một nền tảng pháp lý vững chắc, hạn chế sự can thiệp tùy tiện từ trung ương. Thứ hai, nguyên tắc “nhiệm vụ đi đôi với nguồn lực” luôn được tuân thủ triệt để; khi trung ương giao nhiệm vụ, họ phải đảm bảo cung cấp đủ nguồn lực tài chính và nhân sự tương xứng. Thứ ba, các mô hình chính quyền địa phương rất đa dạng, được thiết kế phù hợp với quy mô dân số, đặc điểm kinh tế và lịch sử của từng vùng. Thứ tư, cơ chế giám sát của trung ương đối với địa phương chủ yếu tập trung vào tính hợp pháp (giám sát tư pháp) thay vì tính hợp lý, qua đó tôn trọng quyền tự quyết của địa phương trong phạm vi thẩm quyền.
5.1. Bài học về bảo đảm tự chủ tài chính từ Nhật Bản
Kinh nghiệm quốc tế từ Nhật Bản cho thấy việc cải cách mạnh mẽ nguồn thu thuế là chìa khóa cho tự quản. Nhật Bản đã chuyển giao nhiều nguồn thuế từ trung ương cho địa phương, mở rộng quyền tự chủ về thu và trao quyền quyết đoán lớn hơn cho CQĐP. Hệ thống bổ sung ngân sách của họ (thuế phân bổ địa phương) được tính toán khoa học để cân bằng sự chênh lệch phát triển giữa các vùng mà không làm mất đi tính chủ động của địa phương. Đây là bài học quan trọng cho Việt Nam trong việc cải cách Luật Ngân sách nhà nước.
5.2. Kinh nghiệm kiểm soát quyền lực nhà nước ở các nước châu Âu
Tại nhiều nước châu Âu, việc kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP được thực hiện chủ yếu thông qua tòa án hành chính. Mọi quyết định của CQĐP nếu bị cho là vi phạm pháp luật đều có thể bị người dân hoặc cơ quan nhà nước khởi kiện ra tòa. Cơ chế này đảm bảo sự giám sát khách quan, độc lập, khác với mô hình giám sát hành chính cấp trên - cấp dưới hiện nay ở Việt Nam. Tăng cường vai trò của tòa án trong việc bảo vệ pháp chế ở địa phương là một hướng đi cần được cân nhắc.
VI. Viễn cảnh pháp luật tự quản CQĐP trong nhà nước pháp quyền
Quá trình hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương là một nhiệm vụ chiến lược, có tác động sâu sắc đến sự phát triển của đất nước và việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Một hệ thống pháp luật tự quản hiệu quả sẽ giải phóng tiềm năng, sức sáng tạo của mỗi địa phương, thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Điều này giúp chính quyền trung ương tập trung vào các vấn đề vĩ mô, chiến lược quốc gia. Về lâu dài, việc tăng cường quyền tự chủ của chính quyền địa phương đi đôi với một cơ chế giám sát chặt chẽ và trách nhiệm giải trình minh bạch sẽ làm cho bộ máy nhà nước gần dân hơn, dân chủ hơn và hiệu quả hơn. Đây không chỉ là yêu cầu của cải cách hành chính mà còn là đòi hỏi tất yếu của quá trình hội nhập quốc tế và phát triển bền vững. Tương lai của pháp luật tự quản CQĐP gắn liền với việc nâng cao toàn diện năng lực quản lý nhà nước từ trung ương đến cơ sở.
6.1. Lộ trình và các bước đi cần thiết trong thời gian tới
Để hiện thực hóa viễn cảnh trên, cần có một lộ trình cụ thể. Trước mắt, cần tập trung sửa đổi, bổ sung các đạo luật then chốt như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đất đai và các luật chuyên ngành liên quan để tháo gỡ các điểm nghẽn về nhiệm vụ và tài chính. Giai đoạn tiếp theo là thí điểm các mô hình chính quyền địa phương mới, đặc biệt là mô hình chính quyền đô thị tại các thành phố lớn và mô hình cho các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, sau đó tổng kết và nhân rộng.
6.2. Tác động của việc hoàn thiện pháp luật đến người dân
Cuối cùng, mục tiêu cao nhất của việc hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương là phục vụ người dân tốt hơn. Khi CQĐP có đủ thẩm quyền và nguồn lực, họ sẽ giải quyết các vấn đề của người dân nhanh chóng và phù hợp hơn với thực tế địa phương. Dịch vụ công như giáo dục, y tế, hạ tầng sẽ được cải thiện. Quyền làm chủ của nhân dân được phát huy mạnh mẽ hơn thông qua vai trò của Hội đồng nhân dân và các cơ chế tham gia, giám sát trực tiếp. Một chính quyền địa phương tự quản, năng động và trách nhiệm chính là nền tảng cho một quốc gia phát triển thịnh vượng.
