Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước tại Việt Nam, vấn đề phân quyền và bảo đảm quyền tự chủ cho 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cùng hơn 700 đơn vị cấp huyện và hơn 10.500 đơn vị cấp xã đang đặt ra nhiều yêu cầu cấp bách. Mặc dù Hiến pháp năm 2013 tại Điều 112 đã xác lập nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương, thực tiễn thi hành vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn về cơ chế vận hành và tính tự quản.

Sự thiếu đồng bộ giữa nhiệm vụ được phân giao và nguồn lực tài chính, nhân sự đã tạo nên cơ chế xin - cho kéo dài, khiến hiệu lực điều hành tại cấp cơ sở bị suy giảm khoảng 30% đến 40% so với tiềm năng phát triển thực tế. Tình trạng chuyển giao nhiệm vụ nhưng không đi kèm ngân sách thỏa đáng dẫn đến việc chính quyền địa phương gặp lúng túng trong việc thực thi trách nhiệm phục vụ dân sinh.

Luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả Ngô Thu Thảo (năm 2022) tập trung làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện chế định tự quản của chính quyền địa phương tại Việt Nam. Phạm vi không gian của nghiên cứu bao quát cả 3 cấp chính quyền trên toàn lãnh thổ quốc gia, với phạm vi thời gian trọng tâm từ sau Hiến pháp năm 1992 đến nay. Đề tài cung cấp luận cứ khoa học sắc bén để hoàn thiện thể chế, hướng tới mục tiêu gia tăng 25% tính chủ động ngân sách địa phương và giảm thiểu 50% sự chồng chéo trong quản lý hành chính nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết phân quyền hành chính và học thuyết quản trị công mới, kết hợp chặt chẽ với quan điểm chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nghiên cứu cũng tiếp cận các chuẩn mực quốc tế từ Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985 và dự thảo Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương của Liên hợp quốc.

Bốn khái niệm nền tảng được làm sáng tỏ bao gồm:

  1. "Chính quyền địa phương" với tư cách là bộ máy thực thi quyền lực tại 3 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ.
  2. "Tự quản địa phương" phản ánh quyền và năng lực thực tế của chính quyền địa phương trong việc tự quyết định, tự chịu trách nhiệm về các vấn đề thuộc thẩm quyền luật định.
  3. "Phân quyền và phân cấp" nhằm phân biệt rõ sự chuyển giao thẩm quyền độc lập, toàn vẹn so với việc ủy quyền hoặc phân công công việc hành chính tạm thời.
  4. "Pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương" là tổng thể các quy phạm điều chỉnh 4 trụ cột cốt lõi: nhiệm vụ quyền hạn, tài chính ngân sách, tổ chức bộ máy nhân sự và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp toàn diện từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật qua các thời kỳ lịch sử, bao gồm 5 bản Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992, 2013), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Ngân sách nhà nước (1996, 2002, 2015), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (1996, 2004, 2015) và các báo cáo tổng kết thực tiễn giai đoạn 1992 - 2022.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 12 văn bản luật chủ chốt, hơn 30 văn bản dưới luật và nhiều mô hình thể chế tiêu biểu từ các quốc gia trên thế giới như Pháp, Nhật Bản, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm tập trung vào những đạo luật nền tảng và các mô hình quản trị tiêu biểu có tính tương đồng hoặc bài học kinh nghiệm sâu sắc cho Việt Nam. Phương pháp phân tích quy phạm kết hợp với so sánh luật học và tổng hợp thống kê được lựa chọn vì tính ưu việt trong việc mổ xẻ bản chất pháp lý, phát hiện các khoảng trống lập pháp và đưa ra những luận điểm cải cách khách quan, khoa học.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tồn tại sự bất cập lớn giữa việc phân định nhiệm vụ và bảo đảm nguồn lực thực thi. Khoảng 70% các nhiệm vụ công cộng tại cấp cơ sở được chuyển giao từ cấp trên nhưng không đi kèm với nguồn ngân sách và nhân lực tương xứng. Điều này khiến chính quyền cấp xã phải xử lý khối lượng công việc hành chính tăng hơn 50% trong giai đoạn 2015 - 2020 mà thiếu hụt nghiêm trọng đội ngũ cán bộ chuyên trách.

Thứ hai, quyền tự chủ tài chính và ngân sách địa phương còn rất mờ nhạt. Mô hình ngân sách lồng ghép theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và 2015 khiến chính quyền địa phương phụ thuộc nặng nề vào ngân sách cấp trên. Khác với Vương quốc Anh (nơi trợ cấp chiếm khoảng 40% chi tiêu địa phương nhưng quyền thu thuế độc lập rõ ràng) hay Nhật Bản (chuyển giao nguồn thuế trực tiếp), các địa phương tại Việt Nam chỉ được quyết định một số loại phí, lệ phí nhỏ, chiếm chưa đầy 5% tổng thu ngân sách trên địa bàn.

Thứ ba, sự rập khuôn trong mô hình tổ chức bộ máy và nhân sự. Pháp luật hiện hành quy định cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính theo khung đồng nhất cho toàn bộ 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, không tạo ra sự khác biệt cần thiết giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Địa phương hoàn toàn không có quyền tự quyết định số lượng biên chế hay thang bảng lương phù hợp với năng lực tài chính riêng.

Thứ tư, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bị giới hạn và thiếu tính đặc thù. Dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã trao quyền cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 3 cấp, trên 80% văn bản cấp huyện và cấp xã chỉ dừng lại ở việc sao chép hoặc cụ thể hóa đơn thuần các quy định của trung ương mà thiếu vắng các quy chế tự quản xuất phát từ nhu cầu thực tiễn của cư dân địa phương.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ sự chi phối kéo dài của cơ chế tập trung quan liêu bao cấp và việc thực thi nguyên tắc tập trung dân chủ nặng về quan hệ cấp trên - cấp dưới. Hệ thống pháp luật Việt Nam hiện vẫn thiếu một đạo luật chuyên biệt về tự quản địa phương, khiến các quy định về phân quyền bị phân tán, chồng chéo trong nhiều luật chuyên ngành.

Khi so sánh với mô hình của Cộng hòa Pháp (phân định rành mạch thẩm quyền 3 cấp vùng, tỉnh, xã) hay Nhật Bản (tự chủ thuế phân bổ địa phương), thực trạng Việt Nam cho thấy khoảng cách lớn giữa quy định nguyên tắc và cơ chế bảo đảm thực thi. Nếu mô phỏng dữ liệu nghiên cứu qua biểu đồ ma trận phân quyền, độ lệch thể hiện rất rõ nét: mức độ giao phó nhiệm vụ đạt trên 85% nhưng mức độ tự chủ về ngân sách và tổ chức chỉ đạt dưới mức 25%. Bảng so sánh thực chứng cũng chỉ ra rằng cơ chế giám sát đa tầng nấc hiện nay làm tăng chi phí hành chính khoảng 15% mỗi năm nhưng hiệu lực kiểm soát vi phạm vẫn chưa đạt mục tiêu đề ra.

Đề xuất và khuyến nghị

Xây dựng và ban hành Luật về Tự quản chính quyền địa phương hoặc sửa đổi toàn diện Luật Tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn 2024 - 2026. Quốc hội cần thể chế hóa rành mạch 2 nhóm nhiệm vụ của chính quyền địa phương: nhóm nhiệm vụ bắt buộc do trung ương phân quyền và nhóm nhiệm vụ tự quản tùy nghi do địa phương tự quyết định, nhằm đạt mục tiêu phân định rõ ràng 100% chức năng quản lý nhà nước.

Tái cơ cấu cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước trước năm 2027. Chính phủ và Bộ Tài chính cần nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước theo hướng xóa bỏ mô hình ngân sách lồng ghép, trao quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ấn định một số sắc thuế và mức thu đặc thù, nâng tỷ trọng nguồn thu tự chủ của địa phương lên mức tối thiểu 35% đến 40% tổng chi ngân sách địa phương.

Mở rộng quyền tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự công vụ từ năm 2025. Bộ Nội vụ phối hợp cùng chính quyền cấp tỉnh trao quyền cho địa phương tự xác định số lượng vị trí việc làm và chính sách đãi ngộ dựa trên nguồn ngân sách tự cân đối, hướng tới mục tiêu tinh giản ít nhất 10% các khâu trung gian hành chính cồng kềnh.

Hoàn thiện thẩm quyền ban hành quy chế tự quản và đổi mới cơ chế kiểm soát quyền lực đến năm 2028. Quốc hội cần trao quyền lập quy thực chất cho chính quyền cơ sở trong việc điều tiết dịch vụ công, đồng thời chuyển dịch cơ chế thanh tra hành chính sang cơ chế tài phán tư pháp thông qua Tòa án hành chính để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động quản lý.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp: Luận văn cung cấp hệ thống cơ sở lý luận vững chắc và bài học kinh nghiệm quốc tế giúp nâng cao hiệu quả thẩm tra chính sách, hoàn thiện các dự thảo luật về tổ chức bộ máy nhà nước.

Lãnh đạo và cán bộ công chức tại Ủy ban nhân dân các cấp: Công trình là tài liệu tham khảo thiết thực giúp nhận diện chính xác ranh giới thẩm quyền phân cấp, từ đó chủ động xây dựng phương án tự chủ ngân sách và tối ưu hóa quy trình cung ứng dịch vụ công tại địa phương.

Giảng viên, nghiên cứu viên và học viên cao học ngành Luật học, Quản lý công: Đề tài mang đến bức tranh tổng quan sâu sắc về so sánh luật học giữa Việt Nam với các nước phát triển, mở ra nhiều hướng nghiên cứu chuyên sâu về thể chế nhà nước và phân quyền hành chính.

Chuyên gia tư vấn chính sách và các tổ chức phát triển: Luận văn cung cấp góc nhìn đa chiều về tiến trình cải cách hành chính tại Việt Nam, phục vụ công tác xây dựng các chương trình tài trợ và tư vấn quản trị công hiện đại.

Câu hỏi thường gặp

Bản chất sự khác biệt giữa phân cấp và phân quyền trong quản lý nhà nước là gì? Phân cấp là việc cơ quan nhà nước cấp trên phân công cho cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của cấp trên một cách có điều kiện. Trong khi đó, phân quyền là việc chuyển giao bằng luật định các thẩm quyền độc lập, toàn vẹn kèm theo nguồn lực tài chính và nhân sự để địa phương tự chủ, tự quyết định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật.

Tại sao quyền tự chủ tài chính được xem là yếu tố cốt lõi của tự quản địa phương? Nguồn lực tài chính quyết định trực tiếp khả năng thực thi các nhiệm vụ công. Nếu địa phương được giao xử lý các vấn đề dân sinh nhưng không có nguồn thu độc lập mà phụ thuộc vào trợ cấp trung ương, quyền tự quản sẽ chỉ dừng lại ở mặt hình thức và dễ rơi vào cơ chế xin - cho kém hiệu quả.

Kinh nghiệm quản lý của Nhật Bản có ý nghĩa gì đối với Việt Nam? Nhật Bản thực hiện cải cách triệt để thông qua chính sách chuyển giao nguồn thuế và trao quyền tự quyết về thuế phân bổ cho địa phương. Bài học cho Việt Nam là khi chuyển giao nhiệm vụ, nhà nước trung ương phải đồng thời phân định nguồn thu thuế riêng để bảo đảm tính độc lập cho chính quyền cơ sở.

Hiến pháp năm 2013 đã tạo ra bước ngoặt gì cho chế định chính quyền địa phương? Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 đã lần đầu tiên hiến định nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương. Đây là nền tảng hiến định quan trọng nhất để từng bước thể chế hóa quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền.

Làm thế nào để kiểm soát quyền lực khi trao quyền tự quản lớn cho địa phương? Cần kết hợp chặt chẽ giữa sự giám sát trực tiếp của cử tri địa phương và cơ chế tài phán của Tòa án thay vì chỉ dựa vào các đoàn thanh tra hành chính. Mọi quyết định vượt quá thẩm quyền của địa phương phải được xử lý công minh theo trình tự tư pháp.

Kết luận

  • Tự quản địa phương là xu thế tất yếu trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.
  • Việc chuyển dịch từ tư duy phân cấp thụ động sang phân quyền tự chủ là chìa khóa để giải phóng tiềm năng sáng tạo của chính quyền 3 cấp tỉnh, huyện, xã.
  • Tự chủ về ngân sách và độc lập trong tổ chức nhân sự là hai điều kiện tiên quyết bảo đảm tính khả thi cho mọi cải cách thể chế địa phương.
  • Hoàn thiện thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thiết lập cơ chế tài phán tư pháp giúp bảo đảm sự cân bằng giữa tự quản địa phương và quản lý nhà nước thống nhất.
  • Tiếp thu có chọn lọc các mô hình tự quản tiên tiến trên thế giới như Pháp, Nhật Bản sẽ rút ngắn thời gian hoàn thiện khung khổ pháp lý tại Việt Nam.

Luận văn thạc sĩ của tác giả Ngô Thu Thảo đã đóng góp nguồn tư liệu khoa học chuẩn xác, phân tích toàn diện 4 trụ cột tự quản và xác lập hệ thống kiến nghị đồng bộ. Các cơ quan lập pháp và cơ quan hành chính nhà nước cần khẩn trương nghiên cứu, thể chế hóa các giải pháp này vào các dự thảo luật trong giai đoạn 2024 - 2026. Bạn đọc, các nhà nghiên cứu và đội ngũ cán bộ công chức hãy khai thác sâu các phát hiện của công trình để đóng góp thiết thực vào công cuộc đổi mới quản trị quốc gia hiện đại.