Tổng quan luận án

Luận án Tiến sĩ Lâm nghiệp với đề tài “Nghiên cứu đề xuất hệ thống giám sát và đánh giá chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam”, mã số chuyên ngành 9620211, được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Khắc Lâm tại Trường Đại học Lâm nghiệp (VNUF), dưới sự hướng dẫn khoa học của GS. Vương Văn Quỳnh và PGS. Nguyễn Hải Hòa (bảo vệ năm 2020).

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, sau gần 10 năm triển khai Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (chi trả DVMTR) thông qua hệ thống Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng (Quỹ BVPTR), chính sách đã mang lại các chuyển biến trong quản lý bảo vệ rừng và sinh kế của người làm nghề rừng. Tuy nhiên, việc áp dụng chính sách cũng bộc lộ những bất cập do các văn bản quy phạm pháp luật chưa hoàn toàn đáp ứng đòi hỏi thực tế. Đánh giá thực tiễn cho thấy sự thiếu vắng một hệ thống giám sát và đánh giá (GSĐG - M&E) hữu hiệu là thách thức lớn đối với tính bền vững của chính sách trong dài hạn. Một số bộ chỉ số GSĐG từng được xây dựng với sự hỗ trợ của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam (VNFF) cùng các tổ chức quốc tế (ADB, FORLAND, PanNature, CIFOR), song vẫn tồn tại hạn chế về phương pháp luận, thiếu tính định lượng hoặc cào bằng trọng số; tại thời điểm nghiên cứu, chưa có một hệ thống GSĐG hoàn chỉnh nào được cơ quan quản lý nhà nước chính thức công nhận và vận hành trên phạm vi toàn quốc.

Luận án đặt ra ba câu hỏi nghiên cứu:

  • (i) Thực trạng triển khai GSĐG trong Chi trả DVMTR ra sao?
  • (ii) Làm thế nào để xây dựng một hệ thống GSĐG phù hợp cho đặc thù chi trả DVMTR ở nước ta?
  • (iii) Ứng dụng công nghệ, xây dựng quy trình tổ chức thực hiện GSĐG như thế nào để hoạt động giám sát và đánh giá có thể thực hiện được thuận lợi, khách quan và thống nhất trên phạm vi cả nước.

Mục tiêu nghiên cứu của luận án gồm:

  • Mục tiêu chung: Góp phần củng cố cơ sở lý luận và thực tiễn giám sát - đánh giá chi trả Dịch vụ Môi trường rừng ở Việt Nam nhằm thực hiện chính sách đảm bảo công bằng, minh bạch và hiệu quả.
  • Ba mục tiêu cụ thể:
    1. Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn GSĐG chi trả DVMTR;
    2. Xây dựng được bộ tiêu chuẩn, tiêu chí và chỉ số GSĐG phù hợp cho việc đánh giá chi trả DVMTR;
    3. Đề xuất được công cụ và quy trình kỹ thuật nhằm vận hành hiệu quả hệ thống GSĐG chi trả DVMTR.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các quy định, yêu cầu, thực tiễn của GSĐG và chi trả DVMTR; đồng thời nghiên cứu cơ cấu tổ chức và vận hành của hệ thống Quỹ BVPTR với tư cách là cơ quan chủ trì thực hiện chi trả DVMTR tại Việt Nam.

Phạm vi nghiên cứu:

  • Không gian và thời gian: Luận án phân tích thực trạng GSĐG chi trả DVMTR tại Việt Nam dựa trên tài liệu trong và ngoài nước; thu thập, tổng hợp số liệu thực hiện chính sách giai đoạn từ 2011 đến 2018. Địa bàn khảo sát thực địa chuyên sâu và vận hành thử nghiệm hệ thống GSĐG là tỉnh Nghệ An - địa phương có diện tích rừng lớn, cơ cấu đối tượng cung ứng và sử dụng DVMTR đa dạng, bộ máy quản lý quỹ tương đối hoàn chỉnh.
  • Nội dung chuyên môn: Tập trung vào 2 loại DVMTR quy định tại Điều 61 Luật Lâm nghiệp năm 2017: “Bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối” và “Điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội”. Đây là hai loại dịch vụ chiếm gần 99% tổng giá trị tiền chi trả DVMTR tại Việt Nam giai đoạn khảo sát.

Về cấu trúc văn bản, luận án gồm 147 trang nội dung chính (không bao gồm trang bìa, danh mục và phụ lục), chia thành 2 phần và 3 chương. Toàn văn chứa 23 bảng biểu, 26 hình vẽ/sơ đồ và danh mục 110 tài liệu tham khảo (63 tài liệu tiếng Việt, 47 tài liệu tiếng nước ngoài).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu của luận án được chia tách thành hai nhóm vấn đề chính ở cả quy mô quốc tế và trong nước: lý thuyết quản lý GSĐG và cơ chế chi trả dịch vụ hệ sinh thái/môi trường rừng.

Về lý thuyết GSĐG quốc tế:

  • Frankel và Gage (2007) xác định GSĐG là thành phần thiết yếu của bất kỳ can thiệp chính sách hay dự án nào;
  • Sách tham khảo của UNDP (2011) và tài liệu của Ngân hàng Thế giới (WB) phân định rõ: Giám sát là chức năng quản lý liên tục cung cấp thông tin phản hồi sớm về tiến độ đầu ra; Đánh giá là quá trình thẩm định có hệ thống, khách quan về tính phù hợp, hiệu suất, hiệu quả và tác động;
  • Các định nghĩa bổ trợ của UNICEF (2013) và FAO (2019) củng cố nhận thức rằng giám sát và đánh giá là hai tiến trình tương tác song hành;
  • Lịch sử GSĐG gắn với sự hình thành quản lý dự án từ thập niên 1950, việc thành lập Viện Quản lý Dự án (PMI) năm 1969 và ấn bản cẩm nang PMBOK Guide (1981, 2013). Các chính phủ khối OECD bắt đầu áp dụng GSĐG từ cuối thập niên 1970 (Mackay, 2007; Tørseth và cộng sự, 2012); Nhóm Đánh giá độc lập (IEG) của WB thành lập năm 1973; Australia phát triển hệ thống đánh giá toàn diện từ thập niên 1980 qua Bộ Tài chính;
  • Tiến trình phương pháp luận GSĐG thế giới trải qua 4 giai đoạn: từ tiếp cận Khung Lô-gic (LFA - Logical Framework Approach, Coleman, 1987), sang GSĐG có sự tham gia (PM&E - Participatory M&E, Case và cộng sự, 1990; Guijt và Gaventa, 1998; Cameron, 1993; Maddock, 1993; Izurieta và cộng sự, 2013), đến GSĐG dựa trên Kết quả (RM&E - Result-based M&E, Kusek và Rist, 2004; Lahey, 2010, 2011; Lamhauge và cộng sự, 2012; Motingoe, 2012).

Về nghiên cứu DVMTR và chi trả dịch vụ hệ sinh thái (PES) quốc tế:

  • Pearce và Turner (1990) định hình khái niệm Tổng giá trị kinh tế (TEV); Nghị định thư Kyoto (1997) thừa nhận giá trị vô hình của rừng; Trần Huệ Tuyền và Trần Văn Đại (1993), Trương Gia Bình (2003) tại Trung Quốc xác định giá trị bảo vệ đất và nước chiếm tới gần 88% TEV của rừng; Bann (2002) tại Campuchia lượng hóa giá trị bảo vệ nguồn nước đạt 76 USD/ha/năm; Mill (2002) tổng hợp hàng trăm nghiên cứu chỉ ra tỷ trọng môi trường của rừng (hấp thụ carbon 27%, phòng hộ đầu nguồn 21%, đa dạng sinh học 25%); Waage và cộng sự (2008) phân loại 4 nhóm dịch vụ hệ sinh thái;
  • Quá trình phát triển PES: Bắt đầu từ Bắc Mỹ và châu Âu thập niên 1970, mở rộng sang Mỹ Latin thập niên 1990 và châu Á, châu Phi từ 2003 (Phạm Thu Thủy và cộng sự, 2017); thống kê hơn 300 mô hình PES toàn cầu (Mayrand và Paquin, 2004); hướng dẫn kỹ thuật của Smith và cộng sự (2013); Lê Văn Hưng (2013) phân loại cơ chế tự nguyện và bắt buộc;
  • Luận án dẫn chứng thực tiễn 3 quốc gia được thảo luận tại Diễn đàn PES Campuchia (Nguyễn Khắc Lâm và Phạm Hồng Lượng, 2019):
    • Trung Quốc: Chương trình bảo vệ rừng tự nhiên (1998), Chương trình chuyển đổi đất dốc SLCP (1999) triển khai tại 25 tỉnh với 32 triệu hộ, 14 triệu ha đất dốc, tổng kinh phí 60 tỷ USD, đơn giá hỗ trợ 280-400 USD/ha/năm, đưa tỷ lệ che phủ rừng từ 12% (1999) lên 23% (2018); Chương trình bồi hoàn giá trị sinh thái rừng (2001);
    • Costa Rica: Đưa PES vào Luật Lâm nghiệp số 7575 năm 1996 với 4 mục tiêu, thành lập Quỹ Tài chính Lâm nghiệp Quốc gia (FONAFIFO) vận hành nguồn thu từ thuế nhiên liệu hóa thạch (3,5%), thuế tài nguyên nước (25%); từ 1996 đến 2018 đã đầu tư 450 triệu USD cho hộ gia đình và 550 triệu USD cho khu bảo tồn, bảo vệ 1,2 triệu ha rừng, nâng tỷ lệ che phủ từ 28% (1986) lên 54% (2018);
    • Campuchia: Xây dựng 4 bước triển khai theo Sarah Milne và Colas Chervier (2014) nhưng mới dừng lại ở quy mô thí điểm nhỏ;
  • Về GSĐG trong PES: Wunder (2006), Pattanayak, Wunder và cộng sự (2010); Schloegel (2010) tại Ecuador; Ina và cộng sự (2013) về dịch vụ đầu nguồn (PWS); Nilsson và cộng sự (2013) nghiên cứu ngành tài nguyên và môi trường Rwanda (ENR/EDPRS), ứng dụng nguyên tắc SMART, thiết bị di động và điện toán đám mây; Velly và Dutilly (2016) về đánh giá tác động (IE); Porras (2013) về dịch vụ lưu vực sông.

Tình hình nghiên cứu tại Việt Nam:

  • Lĩnh vực GSĐG: Bắt đầu từ các dự án ODA đầu thế kỷ 21 (SFNC Nghệ An, 2005; MNPRP, 2006); Cục Phòng chống HIV/AIDS ban hành bộ chỉ số năm 2007; các nghiên cứu của Nguyễn Thị Chiến (2006), Mackay (2008), Lại Đức Vượng (2008), Nguyễn Hòa Bình (2009), Wayne (2010); khung pháp lý đầu tư gồm Nghị định 113/2009/NĐ-CP, Sổ tay VAMESPII (Cao Văn Bản và Hàn Mạnh Tiến, 2011), Nghị định 84/2015/NĐ-CP, Thông tư 22/2015/TT-BKHĐT (17 mẫu báo cáo cho 6 nội dung GSĐG); các thông tư đánh giá dịch vụ công của Bộ Y tế (QĐ 4858/QĐ-BYT), Bộ Giáo dục và Đào tạo (TT 18/2018/TT-BGDĐT), Bộ Tài nguyên và Môi trường (TT 29/2017/TT-BTNMT); nghiên cứu nguyên tắc lựa chọn chỉ tiêu của Đinh Thị Thúy Phương và cộng sự (2018) chỉ ra bộ nguyên tắc SMART của OECD là tối ưu so với JICA và CREAM.
  • Lĩnh vực DVMTR: Triển khai từ Chương trình 661 (1998), Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (2004), Luật Đa dạng sinh học (2008), Quyết định 380/2008/QĐ-TTg thí điểm tại Lâm Đồng và Sơn La, Nghị định 99/2010/NĐ-CP, Luật Lâm nghiệp 2017, Nghị định 156/2018/NĐ-CP, Thông tư 22/2017/TT-BNNPTNT, Thông tư 04/2018/TT-BTC. Các công trình nghiên cứu nổi bật gồm: Vũ Tấn Phương (2006, 2007), Hoàng Minh Hà và cộng sự (2008, 2011), Đỗ Tiến Dũng (2011), To Xuan Phuc và cộng sự (2012), Phạm Thu Thủy và cộng sự (2013), Lê Trọng Toán (2014), Phạm Hồng Lượng (2015), Trần Hữu Tuấn và cộng sự (2012), Pamela McElwee và Nguyễn Chí Thành (2014), Nguyễn Việt Dũng và Nguyễn Hải Vân (2015), Chu Thái Hoành và cộng sự (2013), Dương Thị Bích Ngọc và cộng sự (2018, 2020).
  • Các nghiên cứu xây dựng chỉ số GSĐG chi trả DVMTR trong nước: Angus McEwin và Nguyễn Mạnh Hà (2015) đề xuất 43 chỉ số nhưng thiếu khả thi do nguồn dữ liệu chưa rõ ràng; Vương Văn Quỳnh và Nguyễn Khắc Lâm (2016) rút gọn thành 22 chỉ số giám sát và 13 chỉ số đánh giá theo 3 tiêu chuẩn Minh bạch - Công bằng - Hiệu quả; Nguyễn Việt Dũng và cộng sự (2017) cùng FORLAND (2017) đề xuất 12 tiêu chí, 25 chỉ số và 53 câu hỏi tính theo thang 100 điểm.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án nhận diện: Các bộ chỉ số trước đó thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa câu hỏi và chỉ số; khung GSĐG chưa kế thừa phương pháp luận phù hợp với đặc thù chính sách Việt Nam; thang điểm đánh giá bị cào bằng (thiếu trọng số giữa các tiêu chí, chỉ số); chưa thiết lập được quy trình kỹ thuật chuẩn hóa và chưa có công cụ công nghệ thông tin (phần mềm, ứng dụng di động, WebGIS) để số hóa quá trình thu thập, xử lý dữ liệu và báo cáo tự động. Luận án định vị giải quyết toàn bộ các thiếu hụt này.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và phương pháp luận của luận án được xây dựng dựa trên 3 quan điểm tiếp cận chính và 3 nguyên tắc thực thi chính sách:

  • Tiếp cận hệ thống: Coi chi trả DVMTR là một bộ phận nằm trong hệ thống tổng hòa các nhân tố tự nhiên, kinh tế và xã hội (diện tích, chất lượng rừng, nguồn nước, mức sống, tập quán cộng đồng). Hoạt động GSĐG không thể tách rời các mối liên hệ này mà phải nhận diện những "chốt điều khiển" có ảnh hưởng mạnh nhất để thiết lập tiêu chuẩn, tiêu chí.
  • Tiếp cận phát triển bền vững: Đòi hỏi hệ thống GSĐG phản ánh đầy đủ 3 trụ cột: Kinh tế (đóng góp ngân sách, tăng thu nhập cho người làm nghề rừng), Xã hội (sinh kế, việc làm, bình đẳng giới, văn hóa bản địa, giảm xung đột), Môi trường (diện tích rừng duy trì, chất lượng rừng, giảm thiểu cháy rừng và phá rừng, bảo tồn đa dạng sinh học).
  • Tiếp cận dựa vào bằng chứng (Evidence-based): Toàn bộ tiêu chí, chỉ số phải được kiểm chứng bằng số liệu thực tế, đo đếm được, kế thừa các thành quả và văn bản pháp lý đã ban hành.
  • Khung tiếp cận LFA cải tiến: Luận án không áp dụng máy móc phương pháp tiếp cận Khung Lô-gic (LFA) truyền thống do cấu trúc chính sách tại Việt Nam vốn không được thiết kế theo LFA, mà cải tiến khung GSĐG theo hướng gắn kết trực tiếp giữa mục tiêu chính sách và tiến trình tổ chức thực hiện thực tế.
  • Ba nguyên tắc nền tảng của chi trả DVMTR:
    • Tính minh bạch: Công khai căn cứ, tiến độ, kết quả chi trả; người dân và các bên liên quan dễ dàng tiếp cận số liệu, văn bản, giảm thiểu sai lệch quản lý.
    • Tính công bằng: Đảm bảo sự cân bằng giữa mức hưởng lợi từ tiền chi trả với công sức, chi phí quản lý bảo vệ rừng; hài hòa lợi ích giữa các nhóm đối tượng và các lưu vực.
    • Tính hiệu quả: Gia tăng thu nhập thực tế cho người giữ rừng và cải thiện hiệu quả bảo vệ phát triển tài nguyên rừng (giảm số vụ vi phạm lâm luật, giảm diện tích rừng bị thiệt hại, tăng số lượt tuần tra).

Phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  • Phương pháp thừa kế và tổng hợp tài liệu: Thu thập văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo ngành từ trung ương đến địa phương; số hóa và quản lý cơ sở dữ liệu tài liệu tham khảo bằng phần mềm EndNote (phiên bản X8).
  • Phương pháp thống kê tổng hợp: Sàng lọc, phân loại dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2011-2018; lập bảng biểu đối sánh lý luận và quy định thực tế (Mẫu bảng 2.1).
  • Phương pháp phân tích thứ bậc (AHP - Analytic Hierarchy Process) và phân tích đa tiêu chí (MCA): Sử dụng ma trận so sánh cặp Saaty để tính toán trọng số cho các tiêu chuẩn, tiêu chí và nhóm chỉ số GSĐG, kiểm định tỷ số nhất quán ngẫu nhiên ($CR < 0,1$) nhằm loại trừ tính chủ quan và xóa bỏ việc cào bằng điểm số.
  • Phương pháp chuyên gia và điều tra có sự tham gia (PM&E): Lấy ý kiến các nhà quản lý, nhà khoa học tại các hội thảo tham vấn do VNFF và VNUF tổ chức; khảo sát ý kiến cộng đồng chủ rừng và các đơn vị sử dụng DVMTR.
  • Phương pháp phát triển phần mềm và công nghệ WebGIS: Xây dựng hệ thống phần mềm trực tuyến (ứng dụng NgheAnPfes) tích hợp cơ sở dữ liệu không gian WebGIS kết hợp ứng dụng trên thiết bị di động nền tảng Android, cho phép định vị thực địa, nhập liệu số hóa và tự động hóa thuật toán chấm điểm.
  • Phương pháp vận hành thử nghiệm và kiểm chứng: Triển khai vận hành thực tế hệ thống mẫu biểu, phần mềm và quy trình GSĐG tại tỉnh Nghệ An; đối sánh định lượng ưu thế của bộ chỉ số đề xuất với các bộ chỉ số trước đó qua bảng ma trận so sánh cặp.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan về vấn đề nghiên cứu

Chương 1 hệ thống hóa toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về GSĐG và chi trả DVMTR trên thế giới và tại Việt Nam. Về mặt học thuật quốc tế, chương này làm sáng tỏ sự khác biệt và tính tương hỗ giữa hai khái niệm "giám sát" (theo dõi liên tục các đầu vào, hoạt động, đầu ra theo kế hoạch) và "đánh giá" (thẩm định có hệ thống về hiệu quả, hiệu suất, tác động theo mục tiêu) theo quan điểm của UNDP, WB, UNICEF và FAO. Tác giả phân tích 4 giai đoạn tiến hóa của phương pháp luận GSĐG: thời kỳ sơ khai gắn với quản lý dự án công nghiệp (thập niên 1950 - 1970); thời kỳ Khung Lô-gic LFA (thập niên 1980); thời kỳ GSĐG có sự tham gia PM&E (thập niên 1990); và thời kỳ GSĐG dựa trên kết quả RM&E (từ đầu thế kỷ 21 đến nay).

Về dịch vụ môi trường rừng, chương 1 trình bày lịch sử phát triển cơ chế PES toàn cầu từ khởi nguồn Bắc Mỹ, Tây Âu đến các mô hình tại Mỹ Latinh, châu Phi và châu Á. Luận án phân tích sâu bài học từ ba quốc gia: Chương trình SLCP tại Trung Quốc với cơ chế chuyển đổi 14 triệu ha đất dốc có trợ cấp từ ngân sách nhà nước; cơ chế Quỹ FONAFIFO của Costa Rica dựa trên luật định trích thuế nhiên liệu và tài nguyên nước; và tiến trình thí điểm PES tại Campuchia. Đồng thời, tác giả tổng lược các nghiên cứu quốc tế về đánh giá hiệu quả PES của Wunder (2006), các kinh nghiệm quản lý giám sát lưu vực (PWS) của Ina và cộng sự (2013), hệ thống GSĐG tài nguyên Rwanda theo nguyên tắc SMART kết hợp công nghệ di động của Nilsson và cộng sự (2013), và khung đánh giá tác động nhân quả (IE) của Velly và Dutilly (2016).

Tại Việt Nam, chương 1 tái hiện tiến trình du nhập GSĐG qua các dự án ODA (SFNC, MNPRP) và quá trình thể chế hóa qua Nghị định 113/2009/NĐ-CP và Nghị định 84/2015/NĐ-CP. Song song đó là lịch sử hình thành chính sách chi trả DVMTR từ Chương trình 661, Quyết định 380/2008/QĐ-TTg đến Nghị định 99/2010/NĐ-CP và Luật Lâm nghiệp 2017. Chương 1 chỉ ra thực trạng chênh lệch đơn giá chi trả DVMTR giữa các lưu vực hồ chứa thủy điện:

Tỉnh Lưu vực / Đơn vị so sánh Đơn giá chi trả cao nhất (VND/ha) Đơn giá chi trả thấp nhất (VND/ha) Mức chênh lệch (lần)
Nghệ An Bản Vẽ so với Khe Bố > 300.000 ~ 30.000 > 10,0
Điện Biên Các lưu vực trong tỉnh 800.473 Chưa nêu mức sàn 146,2
Hà Giang Các lưu vực trong tỉnh 845.360 Chưa nêu mức sàn 251,5
Quảng Ninh Các lưu vực trong tỉnh 834.233 Chưa nêu mức sàn 373,8

Cuối cùng, chương 1 phân tích ưu điểm và tồn tại của các bộ chỉ số GSĐG từng xây dựng tại Việt Nam (McEwin và Hà, 2015; Vương Văn Quỳnh và Nguyễn Khắc Lâm, 2016; Nguyễn Việt Dũng và cộng sự, 2017; FORLAND, 2017), từ đó rút ra các bài học về chuẩn hóa cấu trúc 3 cấp (Tiêu chuẩn - Tiêu chí - Chỉ số), vận dụng nguyên tắc SMART, loại bỏ cào bằng thang điểm và khắc phục khoảng trống công cụ phần mềm.

Chương 2: Nội dung và phương pháp nghiên cứu

Chương 2 thuyết minh chi tiết 5 nội dung nghiên cứu và khung phương pháp luận:

  1. Nghiên cứu chính sách và thực tiễn chi trả DVMTR ở Việt Nam;
  2. Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của GSĐG chi trả DVMTR;
  3. Nghiên cứu đề xuất bộ chỉ số GSĐG chi trả DVMTR;
  4. Nghiên cứu phát triển công cụ hỗ trợ và quy trình kỹ thuật GSĐG;
  5. Vận hành thử nghiệm và kiểm tra tính ưu việt của hệ thống GSĐG.

Tác giả luận giải cơ sở khoa học của tiếp cận hệ thống, tiếp cận phát triển bền vững và tiếp cận dựa vào bằng chứng. Trong đó, 3 nguyên tắc thực thi chính sách được cụ thể hóa thành 3 tiêu chuẩn cốt lõi:

  • Tiêu chuẩn Minh bạch: Thẩm định việc công khai quy trình giao khoán, diện tích chi trả, dòng tiền ủy thác và khả năng tiếp cận thông tin của người dân;
  • Tiêu chuẩn Công bằng: Đo lường mức độ tương quan giữa khối lượng rừng bảo vệ thực tế, kết quả giữ nước/chống xói mòn với số tiền được thanh toán; mức độ phân bổ hợp lý giữa các hộ, cộng đồng và các lưu vực;
  • Tiêu chuẩn Hiệu quả: Xác định giá trị gia tăng về thu nhập hộ gia đình và kết quả cải thiện môi trường rừng (giảm vụ cháy rừng, giảm số vụ vi phạm phá rừng, tăng diện tích rừng che phủ).

Về kỹ thuật phân tích số liệu, chương 2 trình bày chi tiết thuật toán phân tích thứ bậc AHP (Saaty). Quy trình gồm: thiết lập ma trận so sánh cặp giữa các yếu tố theo thang điểm từ 1 đến 9; tính toán vector trọng số riêng (eigenvector); tính toán giá trị riêng cực đại ($\lambda_{\max}$); xác định chỉ số nhất quán $CI = (\lambda_{\max} - n) / (n - 1)$; tra cứu chỉ số ngẫu nhiên $RI$ tương ứng với số chiều ma trận $n$ (Bảng 2.4); và tính tỷ số nhất quán $CR = CI / RI$. Luận án quy định giá trị $CR \le 0,1$ là điều kiện ma trận đạt độ nhất quán tin cậy. Chương này cũng trình bày khung logic quá trình thu thập thông tin (Hình 2.1), phương pháp phân tích đa tiêu chí (MCA) để so sánh các bộ chỉ số và cấu trúc kiến trúc kỹ thuật của hệ thống cơ sở dữ liệu trên nền WebGIS và ứng dụng Android.

Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Chương 3 là phần thực nghiệm trọng tâm của luận án, được chia thành 5 nhóm kết quả:

1. Đánh giá chính sách và thực tiễn chi trả DVMTR tại Việt Nam

Tác giả phân tích cấu trúc tổ chức và luồng tiền ủy thác thông qua hệ thống Quỹ BVPTR Việt Nam (VNFF) và các Quỹ cấp tỉnh (đối chiếu mô hình Thừa Thiên Huế, Đắk Lắk). Cơ cấu nguồn thu từ bên sử dụng dịch vụ (thủy điện, nước sạch, du lịch) và tình hình sử dụng tiền giai đoạn 2011-2018 (Hình 3.6, 3.7, 3.8) khẳng định chính sách đã huy động nguồn tài chính ngoài ngân sách. Tuy vậy, luận án nhấn mạnh điểm nghẽn thực tiễn: sự chênh lệch đơn giá chi trả quá mức giữa các lưu vực gây khó khăn cho việc vận động người dân bảo vệ rừng ở những vùng nhận đơn giá thấp, đòi hỏi hệ thống GSĐG phải có tiêu chí theo dõi sát sao việc áp dụng hệ số K và cơ chế điều tiết quỹ.

2. Lý luận và thực tiễn GSĐG chi trả DVMTR

Luận án chỉ ra thực trạng công tác GSĐG tại các địa phương giai đoạn trước 2018 mang tính hình thức, chủ yếu là báo cáo hành chính một chiều về diện tích và số tiền giải ngân, thiếu công cụ đo lường mức độ hài lòng của cộng đồng và tác động thực tế tới chất lượng rừng. Bảng 3.1 tổng kết sự sai biệt giữa quy định pháp lý và năng lực thực thi, khẳng định sự cần thiết phải chuyển dịch sang mô hình GSĐG dựa trên kết quả.

3. Bộ chỉ số GSĐG chi trả DVMTR (Bộ chỉ số VNUF)

Luận án thiết lập Bộ chỉ số VNUF theo cấu trúc 3 cấp hoàn chỉnh: 3 Tiêu chuẩn, các Tiêu chí và hệ thống Chỉ số thành phần kèm thang điểm 5 (tương ứng các mức: Rất kém = 1, Kém = 2, Trung bình = 3, Tốt = 4, Rất tốt = 5). Kết quả xác định trọng số bằng ma trận AHP (Bảng 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.7) phản ánh mức độ quan trọng giữa các yếu tố:

STT Tiêu chuẩn GSĐG Trọng số AHP Hướng nội dung đánh giá chính
1 Tính Công bằng Đã chuẩn hóa qua AHP Đánh giá mức độ hài hòa thu nhập giữa các hộ/lưu vực, chi trả theo diện tích và chất lượng rừng thực tế (hệ số K), không phân biệt giới tính, dân tộc.
2 Tính Minh bạch Đã chuẩn hóa qua AHP Đánh giá tính công khai danh sách nhận tiền, minh bạch quy chế quản lý quỹ thôn bản, mức độ dễ tiếp cận thông tin và giải trình của Quỹ tỉnh/huyện.
3 Tính Hiệu quả Đã chuẩn hóa qua AHP Đánh giá mức độ tăng thu nhập từ nghề rừng, giảm số vụ vi phạm pháp luật lâm nghiệp, giảm diện tích cháy rừng, tăng hiệu quả bảo vệ nguồn nước.

(Nguồn: Tổng hợp từ danh mục Bảng 3.2 đến Bảng 3.7 của luận án)

4. Công cụ hỗ trợ và quy trình kỹ thuật GSĐG

Luận án đề xuất hệ thống giải pháp công nghệ và quy trình vận hành đồng bộ:

  • Hệ thống mẫu biểu: Xây dựng hệ thống bảng hỏi và phiếu thu thập dữ liệu hiện trường chuẩn hóa cho cấp tỉnh, huyện, xã, chủ rừng là tổ chức và hộ gia đình/cộng đồng dân cư.
  • Phát triển phần mềm WebGIS/Android: Thiết kế phần mềm trực tuyến mang tên NgheAnPfes (Bảng 3.8, Hình 3.12-3.15). Ứng dụng trên điện thoại thông minh Android cho phép cán bộ kiểm lâm và quỹ cơ sở nhập dữ liệu ngoại nghiệp gắn tọa độ GPS; hệ thống WebGIS máy chủ tiếp nhận, quản lý bản đồ số hóa lưu vực, phân tích không gian và tính toán tự động điểm số các tiêu chí.
  • Quy trình kỹ thuật và sơ đồ luồng thông tin: Thiết lập luồng trao đổi thông tin 2 chiều giữa Quỹ tỉnh, kiểm lâm, chính quyền cấp xã và thôn bản (Hình 3.16-3.18).

5. Thử nghiệm và kiểm chứng tính ưu việt của hệ thống

  • Kết quả vận hành thử nghiệm tại tỉnh Nghệ An năm 2018 (Bảng 3.9) khẳng định phần mềm và bộ chỉ số vận hành ổn định, tự động phân hóa được mức độ thực hiện chính sách giữa các huyện và lưu vực thủy điện (Bản Vẽ, Khe Bố).
  • Kiểm tra tính ưu việt của Bộ chỉ số VNUF (Bảng 3.10-3.21): Sử dụng phương pháp AHP/MCA so sánh cặp bộ chỉ số đề xuất với các bộ chỉ số trước đó dựa trên 6 tiêu chí: Tính liên thông, Tính kỹ thuật, Tính kinh tế, Tính tiện dụng, Tính bao quát, Tính cụ thể. Kết quả chấm điểm tại Bảng 3.20 và Bảng 3.21 (trang 143) kết luận Bộ chỉ số VNUF đạt điểm số tổng hợp vượt trội về độ tin cậy toán học, tính khả thi dữ liệu và mức độ tiện ích khi áp dụng trên nền tảng số.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định các đóng góp mới về lý luận và thực tiễn như sau:

Về mặt lý luận:

  • Góp phần hình thành quan điểm và phương pháp luận về GSĐG chi trả DVMTR phù hợp với bối cảnh thể chế Việt Nam;
  • Xác lập phương pháp kết hợp giữa tiếp cận hệ thống, tiếp cận phát triển bền vững và khung lô-gic cải tiến trong đánh giá chính sách lâm nghiệp;
  • Ứng dụng thành công lý thuyết phân tích thứ bậc (AHP) để giải quyết triệt để vấn đề cào bằng trọng số trong các bộ chỉ số GSĐG trước đây, đảm bảo tính khách quan và tính khoa học trong lượng hóa tiêu chí.

Về mặt thực tiễn:

  • Xây dựng hoàn chỉnh Bộ chỉ số GSĐG chi trả DVMTR (Bộ chỉ số VNUF) gồm cấu trúc 3 cấp (Tiêu chuẩn, Tiêu chí, Chỉ số) tích hợp thang đo 5 mức rõ ràng;
  • Chuẩn hóa hệ thống biểu mẫu thu thập dữ liệu và ban hành quy trình kỹ thuật tổ chức thực hiện GSĐG chi trả DVMTR từ cấp cơ sở đến cấp tỉnh;
  • Xây dựng và tích hợp thành công phần mềm trực tuyến trên nền tảng WebGIS và ứng dụng di động Android (NgheAnPfes), cho phép số hóa việc cập nhật dữ liệu, theo dõi bản đồ chi trả và tự động tổng hợp báo cáo;
  • Cung cấp mô hình và kết quả thực nghiệm tại tỉnh Nghệ An làm bằng chứng khoa học phục vụ công tác quản lý của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam (VNFF).

Về kiến nghị và giải pháp đề xuất:

  • Đề nghị Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng VNFF xem xét công nhận, ban hành khung hướng dẫn kỹ thuật áp dụng Bộ chỉ số VNUF trên phạm vi toàn quốc;
  • Thống nhất áp dụng phần mềm WebGIS kết hợp ứng dụng di động để giảm thiểu chi phí hành chính và nâng cao tính minh bạch của dòng tiền chi trả;
  • Hoàn thiện cơ chế điều tiết quỹ nhằm giải quyết khoảng cách chênh lệch đơn giá chi trả quá lớn giữa các lưu vực; bổ sung cơ chế kiểm tra chéo giữa bên sử dụng và bên cung ứng dịch vụ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về hạn chế của luận án (dựa trên phạm vi và nội dung văn bản):

  • Địa bàn khảo sát thực địa chuyên sâu và chạy thử nghiệm phần mềm mới chỉ thực hiện tại 01 tỉnh đại diện là Nghệ An, chưa có điều kiện vận hành thử nghiệm đồng loạt tại các vùng sinh thái có đặc thù kinh tế - xã hội khác biệt như Tây Bắc hay Tây Nguyên;
  • Nguồn số liệu thứ cấp đánh giá tác động chính sách chỉ giới hạn trong giai đoạn 2011 - 2018;
  • Về loại dịch vụ môi trường rừng: Luận án chỉ tập trung vào 02 loại DVMTR truyền thống (bảo vệ đất/chống xói mòn và điều tiết nguồn nước). Ba loại dịch vụ còn lại quy định tại Điều 61 Luật Lâm nghiệp 2017 (du lịch sinh thái, hấp thụ và lưu giữ carbon rừng, dịch vụ cung ứng bãi đẻ/nuôi trồng thủy sản) chưa được nghiên cứu xây dựng chỉ số chi tiết do tại thời điểm nghiên cứu cơ chế chính sách chưa được ban hành đầy đủ trên diện rộng.

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Mở rộng phạm vi vận hành thử nghiệm bộ chỉ số và phần mềm tại các tỉnh có quy mô chi trả lớn ở các vùng miền khác nhau nhằm tinh chỉnh bộ trọng số AHP cho phù hợp với từng vùng sinh thái;
  • Tiếp tục nghiên cứu bổ sung hệ thống tiêu chuẩn, tiêu chí và chỉ số GSĐG cho 3 loại DVMTR còn lại khi khung pháp lý của Chính phủ đi vào thực tế;
  • Nâng cấp phần mềm trực tuyến, hoàn thiện khả năng đồng bộ dữ liệu lớn và liên thông cơ sở dữ liệu WebGIS từ cấp tỉnh lên cấp điều hành quốc gia của VNFF.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo khoa học có giá trị đối với các nhóm đối tượng cụ thể:

  • Các cơ quan quản lý nhà nước về lâm nghiệp: Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam (VNFF), Tổng cục Lâm nghiệp, Sở Nông nghiệp và PTNT cùng Quỹ BVPTR các tỉnh. Các đơn vị này có thể tham khảo trực tiếp cấu trúc bộ chỉ số VNUF, hệ thống mẫu biểu và quy trình kỹ thuật để ban hành quy định GSĐG chính thức tại địa phương;
  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên: Chuyên ngành Quản lý Lâm nghiệp, Quản lý Tài nguyên Thiên nhiên, Kinh tế Môi trường và Chính sách Công. Luận án cung cấp phương pháp luận chặt chẽ trong việc ứng dụng mô hình toán AHP/MCA để xác định trọng số chỉ số và kinh nghiệm xây dựng ứng dụng WebGIS kết hợp thiết bị di động trong lâm nghiệp;
  • Các tổ chức phát triển và bảo tồn quốc tế (GIZ, CIFOR, WWF, UNDP, WB): Có thể khai thác các dữ liệu thực nghiệm và khung đánh giá của luận án khi thiết kế các dự án hỗ trợ kỹ thuật về quản trị rừng, cơ chế tài chính sinh thái và dịch vụ chi trả carbon (REDD+) tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án đã giải quyết hạn chế cơ bản nào của các bộ chỉ số GSĐG chi trả DVMTR trước đó tại Việt Nam?

Các bộ chỉ số trước đó (của ADB, CIFOR, PanNature, FORLAND và nghiên cứu năm 2015 của McEwin & Hà, năm 2017 của Nguyễn Việt Dũng & cs) tồn tại hạn chế lớn là cào bằng điểm số giữa các tiêu chí (thiếu trọng số) hoặc đưa ra quá nhiều chỉ số thiếu tính khả thi thu thập dữ liệu. Luận án đã khắc phục bằng cách ứng dụng phương pháp phân tích thứ bậc (AHP) với ma trận so sánh cặp để tính toán trọng số khoa học cho từng tiêu chuẩn, tiêu chí và chuẩn hóa cấu trúc 3 cấp theo thang điểm 5.

2. Ba tiêu chuẩn cốt lõi trong Bộ chỉ số GSĐG do luận án đề xuất là gì?

Ba tiêu chuẩn cốt lõi gồm: (1) Tính Công bằng (đánh giá sự cân đối giữa quyền lợi được hưởng với diện tích, chất lượng rừng bảo vệ thực tế và sự hài hòa giữa các nhóm đối tượng/lưu vực); (2) Tính Minh bạch (đánh giá mức độ công khai dân chủ, khả năng tiếp cận chứng từ, dòng tiền và số liệu chi trả); (3) Tính Hiệu quả (đánh giá mức độ gia tăng thu nhập cho người làm nghề rừng và cải thiện kết quả bảo vệ rừng, giảm số vụ vi phạm lâm luật).

3. Dữ liệu thực tế nào trong luận án chứng minh sự chênh lệch lớn về mức chi trả DVMTR bình quân giữa các lưu vực?

Số liệu điều tra tại Nghệ An cho thấy mức chi trả bình quân cho 1 ha rừng tại lưu vực hồ thủy điện Bản Vẽ lớn hơn lưu vực Khe Bố trên 10 lần (trên 300.000 đồng/ha so với khoảng 30.000 đồng/ha). Báo cáo trích dẫn của Viện Sinh thái rừng và Môi trường/UNDP (2019) tại một số tỉnh khác còn chỉ ra mức chênh lệch cao hơn: tại Điện Biên chênh 146,2 lần (mức cao nhất là 800.473 đồng/ha); tại Hà Giang chênh 251,5 lần (mức cao nhất là 845.360 đồng/ha); tại Quảng Ninh mức chênh lệch lên tới 373,8 lần (mức cao nhất là 834.233 đồng/ha).

4. Giải pháp công nghệ thông tin phục vụ GSĐG được phát triển trong luận án gồm những thành phần nào?

Luận án đã thiết kế giải pháp công nghệ gồm: (1) Cơ sở dữ liệu số hóa kết hợp hệ thống bản đồ WebGIS trực tuyến phục vụ phân tích không gian và quản lý ranh giới lưu vực; (2) Ứng dụng di động trên nền tảng Android (NgheAnPfes) hỗ trợ thu thập dữ liệu thực địa có tích hợp định vị vệ tinh GPS; (3) Thuật toán tự động xử lý số liệu, tính toán trọng số và trích xuất báo cáo GSĐG theo biểu mẫu chuẩn.

5. Vì sao luận án chỉ tập trung nghiên cứu 2 loại dịch vụ môi trường rừng trong số 5 loại quy định tại Luật Lâm nghiệp 2017?

Luận án tập trung vào 2 dịch vụ là “Bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối” và “Điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội” vì đây là 2 loại dịch vụ đã có cơ sở thực tiễn vận hành ổn định và chiếm gần 99% tổng giá trị tiền ủy thác chi trả DVMTR tại Việt Nam trong suốt giai đoạn nghiên cứu (2011 - 2018).

Kết luận

Luận án Tiến sĩ của tác giả Nguyễn Khắc Lâm đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về GSĐG trong chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng, giải quyết khoảng trống phương pháp luận tồn tại suốt gần một thập kỷ triển khai chính sách tại Việt Nam. Bằng việc kết hợp tiếp cận hệ thống, tiếp cận phát triển bền vững với phương pháp phân tích thứ bậc AHP, tác giả đã xây dựng thành công Bộ chỉ số VNUF theo 3 tiêu chuẩn Công bằng - Minh bạch - Hiệu quả, loại trừ việc cào bằng thang điểm và nâng cao tính khả thi của dữ liệu. Điểm kết nối thực tiễn của công trình là việc tích hợp quy trình kỹ thuật chuẩn hóa với giải pháp phần mềm WebGIS và ứng dụng di động Android, đã được thử nghiệm và khẳng định tính ưu việt tại tỉnh Nghệ An. Đây là tài liệu tham khảo khoa học có giá trị cao cho các cơ quan hoạch định chính sách lâm nghiệp, hệ thống Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cũng như giới nghiên cứu kinh tế tài nguyên môi trường.