Chương 1 TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Trên thế giới 1.1 Nghiên cứu về GSĐG 1.1 Khái niệm và liên hệ giữa giám sát và đánh giá Về khái niệm, theo Frankel và Gage (2007), GSĐG là thành phần thiết yếu của bất kì một can thiệp, một dự án hay một chính sách nào. Mặc dù vậy, hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau về GSĐG, cần nghiên cứu nhằm định hình quan điểm GSĐG chi trả DVMTR. Sau đây là một số khái niệm phổ biến về GSĐG trên thế giới: Tại Sách tham khảo về GSĐG theo kết quả của UNDP (2011) định nghĩa rằng Giám sát là một chức năng quản lý liên tục, chủ yếu nhằm cung cấp cho các cán bộ quản lý chương trình và các đối tác chính những thông tin phản hồi thường xuyên và những chỉ dẫn sớm về việc thực hiện những kết quả dự kiến có tiến triển hay không tiến triển. Đánh giá là nhận định một cách có hệ thống và vô tư, về một hoạt động, dự án, chương trình, chiến lược, chính sách, chuyên đề, ngành, lĩnh vực tác nghiệp và (hoặc) năng lực thể chế.
Định nghĩa này cũng được Ngân hàng thế giới thừa nhận và sử dụng rộng rãi trong các tài liệu của họ. Trong khi đó, theo UNICEF (2013), Giám sát là theo dõi định kỳ việc thực hiện một hoạt động nhằm nhận biết tiến trình của đầu vào, các hành động và đầu ra đang được tiến hành theo kế hoạch, để có thể phát hiện thiếu sót và hành động kịp thời. Còn Đánh giá là quá trình nhận định một cách có hệ thống và khách quan nhất về sự liên quan, hiệu suất, hiệu quả và tác động của các hoạt động đối với mục tiêu đã định. Nó là một công cụ quản lý định hướng hành động và quy trình tổ chức để cải thiện cả các hoạt động hiện tại và việc lập kế hoạch và ra quyết định trong tương lai.
7 Còn tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hiệp quốc (FAO, 2019) định nghĩa GSĐG là một quá trình thu thập thông tin và thẩm định liên tục để xác định liệu tiến trình có được thực hiện hướng tới các mục tiêu đã định hay không và để làm rõ liệu có bất kỳ tác động (tích cực hay tiêu cực) nào từ các hoạt động của một chính sách hay dự án. Theo nghĩa rộng, việc Giám sát được thực hiện để theo dõi tiến độ và hiệu suất làm cơ sở cho việc ra quyết định ở các bước khác nhau trong quy trình thực hiện một chính sách. Đánh giá là sự thẩm định tổng quát hơn dữ liệu thu thập về mức độ mà chính sách đã đạt được mục tiêu của nó. Sách “Những nguyên tắc cơ bản về giám sát và đánh giá” (Frankel and Gage, 2007) mô tả: “Giám sát và đánh giá là quá trình mà các dữ liệu được thu thập và phân tích để cung cấp thông tin cho các nhà hoạch định chính sách, và những người khác trong việc lập kế hoạch và quản lý dự án”.
Tóm lại về mặt khái niệm, GSĐG có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng có thể hiểu chung nhất là một phần không tách rời trong quá trình thực thi các chính sách, các chương trình và dự án. Nó là công cụ quản lý quan trọng giúp thường xuyên thu thập thông tin, theo dõi các hoạt động để xem xét mức độ tuân thủ quy định, bám sát kết hoạch, hướng tới mục tiêu cũng như khả năng đạt được các mục tiêu đã định. Nghiên cứu các khái niệm GSĐG trên thế giới cũng chỉ ra giám sát và đánh giá là 2 khái niệm khác nhau nhưng là 2 quá trình song hành, không tách rời và tương tác qua lại lẫn nhau. Điều này cho thấy rằng chính sách chi trả DVMTR nhất thiết phải có một hệ thống GSĐG được triển khai song hành và cần nghiên cứu phát triển hệ thống GSĐG chi trả DVMTR trong một thể thống nhất.2 Sự phát triển của GSĐG qua các thời kỳ Về lịch sử, có thể khẳng định GSĐG đã tồn tại song hành với sinh hoạt và lao động của loài người.
Một ghi nhận về đánh giá xã hội đã được thực hiện vào khoảng năm 2200 trước Công nguyên tại Trung Quốc. Tuy vậy, sự 8 hình thành và phát triển của GSĐG gắn liền với lý thuyết quản lý các chương trình, dự án. Theo Tạp chí tài chính (2015), “kỷ nguyên quản lý dự án hiện đại” đã bắt đầu từ những năm 1950. Theo đó, quản lý dự án đã chính thức được công nhận là một ngành khoa học phát sinh từ khoa học quản lý.
Năm 1969, Viện Quản lý Dự án (PMI – Project Management Institute) đã được thành lập tại Pennsylvania (Hoa Kỳ) để phục vụ cho kỹ nghệ quản lý dự án. Trong năm 1981, PMI đã phát triển hệ thống lý thuyết thành cuốn sách Hướng dẫn về những kiến thức cốt lõi trong Quản lý dự án (PMBOK Guide). Cuốn sách này chứa các tiêu chuẩn và nguyên tắc chủ đạo được sử dụng rộng rãi trong toàn bộ giới quản lý dự án chuyên nghiệp (PMI, 2013). PMBOK Guide được xem là một trong những tài liệu học thuật đầu tiên có đề cập đến nội dung GSĐG một cách rõ ràng và mang tính hệ thống.
Về thực tiễn, GSĐG đã được các Chính phủ, nhất là tại các nước phát triển trong khối OECD1, quan tâm áp dụng từ cuối những năm 70 của thế kỷ 20 (Mackay, 2007; Tørseth và cộng sự, 2012). Theo Mackay (2017), ngay từ khi được thành lập vào năm 1973 thì Nhóm Đánh giá độc lập của Ngân hàng Thế giới (IEG – Independent Evaluation Group) đã hỗ trợ các chính phủ trong việc nỗ lực tăng cường hệ thống GSĐG. Theo đó, Chính phủ các nước (như Australia chẳng hạn) đã thành lập một hệ thống đánh giá Chính phủ toàn diện (whole-of- government evaluation system) rất hiệu quả thông qua Bộ Tài chính vào những năm 1980. Nhìn chung, ở các nước phát triển, nhu cầu về minh bạch và yêu cầu giải trình rất cao nên GSĐG được quan tâm nghiên cứu phát triển từ lâu trong tất cả các lĩnh vực, cả tư nhân và khu vực công.
Các nước phát triển có sự quan tâm lớn về GSĐG là vì họ đã có những bài học và kinh nghiệm thu được do trước đó thiếu vắng hệ thống GSĐG trong quá trình thực thi các chương trình phát 1 Được thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nước như Mỹ, Canada và các nước Tây Âu. 9 triển kinh tế xã hội. Từ trước năm 2000, khi mà GSĐG dường như còn là một thuật ngữ mới lạ đối với Việt Nam thì trên thế giới đã có hàng chục nghiên cứu và báo cáo khoa học về chủ đề này. Nếu như những năm trước 1980 việc nghiên cứu áp dụng GSĐG còn sơ khai thì đến những năm cuối thập niên 80 của Thế kỷ 20 hệ thống GSĐG đã được phát triển khá toàn diện theo lý thuyết “Tiếp cận Khung Lô-gic” LFA - Logical Framework Approach (Coleman, 1987).
Cách tiếp cận này phù hợp với triết lý xây dựng chính sách và các chương trình/dự án của các nước phát triển. Nó cho phép hệ thống GSĐG được triển khai song hành cùng các công đoạn trong chu trình dự án. Đến những năm 1990 thì khái niệm “GSĐG có sự tham gia” (PM&E - Participatory Monitoring & Evaluation) bắt đầu được quan tâm nghiên cứu và mở rộng áp dụng trong nhiều chương trình phát triển (Case và cộng sự, 1990; Guijt và Gaventa, 1998; Arevalo và Guijt, 1998). Trong thập niên 90 (Thế kỷ 20), hoạt động GSĐG càng được coi trọng hơn, yêu cầu khắt khe hơn, nhất là trong các chương trình và dự án do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ (John Cameron, 1993).
Trong bài báo “Những thách thức đối với GSĐG vào những năm 1990” (The challenges for monitoring and evaluation in the 1990s), Cameron (1993) đã chỉ ra thách thức với GSĐG trong giai đoạn này là phải mở rộng trách nhiệm đánh giá với cả giai đoạn lập kế hoạch và giai đoạn thực thi. Theo đó, LFA của một chính sách hay chương trình/dự án phải được thiết lập từ giai đoạn hình thành, sau đó được chỉnh sửa trong giai đoạn thiết kế và thẩm định trước khi chính thức đi vào thực thi. Cũng trong thập niên 90 này, nhiều tác giả đã đầu tư nghiên cứu, phân tích về tính thiết thực và hiệu quả thực sự của GSĐG (Maddock, 1993; Estrella và Gaventa, 1998; Guijt và Gaventa, 1998). Mặc dù còn một số tranh luận về hiệu quả chưa tốt của GSĐG do cách thức thực hiện nhưng các tác giả nhìn chung đều thừa nhận sự cần thiết và vai trò 10 không thể thiếu của GSĐG trong thực hiện chính sách và quản lý các chương trình, dự án.
Bước sang những năm đầu Thế kỷ 21, GSĐG vẫn là một chủ đề được nhiều học giả quan tâm trên thế giới. Phương pháp tiếp cận LFA và mô hình PM&E vẫn được thừa nhận và áp dụng rộng rãi trong những năm sau đó và kéo dài cho tới nay. Các nghiên cứu điển hình về chủ đề GSĐG trong thời gian này của các tác giả như: Crawford và Bryce (2003), Evans và Guariguata (2008), Hamilton và cộng sự (2000) McKenzie và cộng sự (2006), Izurieta và cộng sự (2013), Seasons (2003), Stem và cộng sự (2005), Vernooy và cộng sự (2006). Trong các nghiên cứu ở vùng Northern Territory – Australia, các tác giả Izurieta và cộng sự (2013) đã chỉ ra rằng PM&E đã giúp giảm thiểu chi phí thực hiện so với các hệ thống GSĐG thông thường.
Bên cạnh đó, trong khoảng hơn một thập kỷ gần đây, GSĐG được phát triển thêm một bước với khái niệm “GSĐG dựa trên Kết quả” (RM&E - Resultbased Monitoring and Evaluation). Với cách tiếp cận này, GSĐG sẽ vượt qua cách làm GSĐG truyền thống là chỉ tập trung vào Đầu vào (Inputs) và Đầu ra (Outputs) bằng việc nhìn nhận cả Kết quả (Outcomes) và Tác động (Impacts) của chính sách. Có một số nghiên cứu về RM&E đáng lưu ý như của các tác giả Kusek và Rist (2004), Lahey (2010), Lahey (2011), Lamhauge và cộng sự (2012), Motingoe (2012). Như vậy, lịch sử hình thành và phát triển hoạt động GSĐG trên thế giới, đặc biệt ở các nước phát triển có bề dày nhiều thập kỷ.
Các nghiên cứu về GSĐG được phát triển cơ bản qua bốn giai đoạn. Phương pháp, kỹ thuật và tiếp cận của GSĐG giai đoạn sau được xây dựng và mở rộng trên cơ sở thừa kế kết quả của giai đoạn trước, ngày một sát thực và toàn diện hơn. Từ nhận thức này, khi xây dựng hệ thống GSĐG cho chi trả DVMTR ở nước ta cũng cần nghiên cứu kế thừa những lý thuyết chung về GSĐG như nguyên tắc đánh giá có sự tham gia, nguyên tắc đánh giá dựa vào kết quả.