Chương I CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN I. KHÁI NIỆM, VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN oes con ` w en’ ˆ 1. Khái niệm và đặc điểm cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân Nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương qua các thời kỳ, có thể thấy, ở mỗi giai đoạn phát triển của đất nước, tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương được quy định khác nhau. Trải qua nhiều giai đoạn lịch sử, sau này, thời kỳ Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (nay là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) chính quyền địa phương được chia thành ba cấp (tỉnh, huyện và xã) nhưng ở cấp tỉnh và huyện có các cơ quan 7 chuyên môn - một bộ phận cấu thành quan trọng của Ủy ban nhân dân, giúp Ủy ban nhân dân trong quản lý các lĩnh vực công tác ở mỗi cấp địa phương.
Mặc dù ở mỗi thời kỳ khác nhau, tên gọi, vị trí của các cơ quan này khác nhau, nhưng chúng luôn có vai trò quan trọng trong việc giúp Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất về ngành, lĩnh vực từ trung ương đến địa phương. Trong sách báo khoa học pháp lý và các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, khái niệm, tên gọi của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được sử dụng khác nhau như ty, sở, ban và tương đương (6 Ủy ban nhân dan cấp tỉnh); phòng, ban và tương đương (ở Ủy ban nhân dân cấp huyện). Do ở mỗi giai đoạn lịch sử, các cơ quan này có vị trí, tính chất, nhiệm vụ khác nhau nên khái niệm về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chưa được xác định một cách thống nhất. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan chuyên môn thuộc Ửy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có nhiệm vụ tham mưu, giup Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật.
8 Mặc dù tên gọi, vị trí, tính chất của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân trong mỗi giai đoạn lịch sử được xác định khác nhau, song các cơ quan này đều được gọi là "cơ quan chuyên môn" thực hiện chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Cách thức tổ chức các cơ quan chuyên môn ở giai đoạn từ năm 1945 sau khi Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời đến năm 1980 thể hiện sự quản lý tập trung cao của chính quyền trung ương, với hình thức tổ chức chính quyền nhà nước theo nguyên tắc "tập quyền", các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương, ít tạo điều kiện phát huy tính tự quản và sáng tạo của địa phương trong phát huy thế mạnh của từng địa phương!. Theo Đại từ điển tiếng Việt, co quan chuyên môn là "ed quan chuyên trách một ngành cu thể của Nhà nước"?. Theo Từ điển tiếng Việt, co quan chuyên môn là "cơ quan chuyên trách một ngành công tác của Nhà nước'Š.
Đại học Quốc gia Hà Nội: Phân cấp quản lý Nhà nước Việt Nam - Thực trạng và triển vọng (Decentralization in Vietnam- Situation and prospects), Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2011, tr. Nguyễn Nhu Ý (Chủ biên): Dai từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, 1998, tr.
Viện Ngôn ngữ học: Từ điển tiếng Việt, Nxb. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được hiểu là: "Cơ quan có nhiệm vụ giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Uy ban nhân dân cấp minh, đồng thời chịu sự chi đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Ủy ban nhân dân và cơ quan chuyên môn cấp trên và khi cần thiết thì báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân.
Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là các sở, phòng, ban. Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp thì cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là: "Cơ quan có nhiệm vụ tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật, góp phần bảo dam sự 1. Trường Đại học Luật Hà Nội: Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 1999, tr.
10 thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sd. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp trên. Tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân do Chính phủ quy định. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được thành lập ở cấp tỉnh và cấp huyện.
Với nhiều quan niệm về cơ quan chuyên môn và việc xác định tên gọi, vị trí, tính chất của cơ quan chuyên môn không thống nhất nên tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở giai đoạn nay vẫn chịu sự chi phối, tác động chủ yếu từ các cơ quan nhà nước ở trung ương; chính quyền địa phương khi đó chỉ "lãnh đạo, điều khiển" các cơ quan chuyên môn ở địa phương ở phạm vi nhất định. Mô hình này giống với chính sách tản quyền trong bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương của Cộng hòa Pháp. Ví dụ, tại mục 3 Điều 252 Luật hành chính của Cộng hòa Pháp quy định: .Cac tổ chức hành chính thuộc Bộ đặt tại địa phương, do tỉnh trưởng hoặc vùng 1. Viện Khoa học pháp lý: Từ điển Luật học, Nxb.
Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr. 11 trưởng điều hành và điều phối hoạt động' và các tổ chức của Bộ đặt tại địa phương được quy định tại Điều 253, đó là: Việc quản lý hành chính lãnh thổ của Cộng hòa Pháp do các chính quyển địa phương và các tổ chức hành chính của Nhà nước trung ương đặt tại địa phương đảm nhiệm, tất cả các Bộ đều có tổ chức hành chính đặt tại từng tỉnh, một số không nhất thiết phải đặt tổ chức hành chính của mình ở cấp vùng. Ở nước ta, theo quy định tại Điều 1 Sac lệnh số 103-SL ngày 05-6-1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà thì tổ chức các cơ quan chuyên môn ở địa phương bước đầu đã xác định theo hướng là các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban kháng chiến hành chính cả về tổ chức và hoạt động.
Tuy nhiên, do trong thời kỳ này bộ máy Nhà nước ta từ trung ương đến địa phương mới được thành lập, nên trong quá trình hình thành để hoàn thiện có những lúng túng nhất định khi tìm kiếm mô hình tổ chức phù hợp. Có thời kỳ pháp luật quy định các cơ quan chuyên môn ở địa phương vừa trực thuộc Ủy ban nhân dân, vừa trực thuộc Hội đồng nhân dân (ví dụ theo điểm a mục 9 phần I Nghị quyết số 33-CP ngày 04-12-1978 của Hội đồng Chính phủ về việc bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền nhà nước cấp huyện trong lĩnh vực quản lý kinh tế). Nhà pháp luật Việt - Pháp (Maison du droit Vietnamo - Francaise): Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp (Sách chuyên khảo), Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr.
12 Nghị quyết này phù hợp với quan điểm coi Ủy ban nhân dân là bộ phận thường trực của Hội đồng nhân dân. Thời kỳ này, pháp luật quy định các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban hành chính cấp tỉnh gồm có các ty, ban, ngành chuyên môn; tùy theo đặc điểm của từng tỉnh, thành phố cụ thể mà Uỷ ban hành chính cấp tỉnh thành lập các ty, ban, ngành chuyên môn'. Thông thường, có 12 ty (Nông nghiệp, Thương nghiệp, Tài chính, Lâm nghiệp, Giao thông vận tải, Bưu điện, Văn hóa, Thủy lợi, Công an, Thông tin, Thương binh - Xã hội, Thủy sản) và có bốn ban (ban Thanh tra, ban Tổ chức chính quyển, ban Điều tra tội ác chiến tranh, ban Bao vệ bà mẹ - trẻ em), bốn chi cục (chi cục Muối, chi cục Hai quan, chi cục Kiểm lâm, chi cục Thống kê). Các ty, ban, ngành này phụ trách một ngành chuyên môn của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện có: văn phòng, các phòng (Tổ chức chính quyền (hoặc Tổ chức dân chính), Lao động, Nông nghiệp, Thống kê, Thủy lợi, Kế hoạch, Giao thông vận tai, Công nghiệp và Thu công nghiệp, Thương nghiệp, Tài chính, Giáo dục, xây dựng, Lâm nghiệp, Thông tin truyền thanh, Y tế, Thể thao). Ngoài các phòng trên, 1. Học viện Hành chính quốc gia: Giáo trình lịch sử nền hành chính Nhà nước Việt Nam, Nxb. Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 2007, tr.
13 Ủy ban nhân dân cấp huyện còn có một số cơ quan trực thuộc như phòng Bưu điện, Ngân hàng nhà nước, Chỉ nhánh ngân hàng kiến thiết, Lương thực, v., các phòng và cơ quan này chỉ trực thuộc Ủy ban hành chính cấp huyện về mặt hành chính, còn về chuyên môn và các mặt khác do ngành dọc cấp trên ở tỉnh quản lý!, Ở cấp xã, có một cá nhân chuyên trách về công tác văn phòng, tư pháp, xã hội và trong trường hợp cần thiết có thể thành lập một số ban khác như ban Công an, ban Tư pháp.