Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Sự gia tăng tiêu thụ năng lượng toàn cầu cùng nguy cơ cạn kiệt nguồn nhiên liệu hóa thạch và các rủi ro từ thủy điện, điện hạt nhân (tiêu biểu như sự cố Chernobyl năm 1986 và Fukushima Daiichi năm 2011) đã đặt ra yêu cầu cấp bách về việc chuyển dịch sang năng lượng tái tạo. Tại Việt Nam, nhu cầu điện phục vụ tăng trưởng kinh tế từ năm 2021 được dự báo duy trì ở mức cao từ 8-10%/năm. Chủ trương đẩy mạnh phát triển năng lượng tái tạo đã được thể chế hóa qua nhiều văn kiện của Đảng, trọng tâm là Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/02/2020 của Bộ Chính trị về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Mặc dù Việt Nam đứng thứ hai trong nhóm các nền kinh tế đang phát triển về thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào năng lượng tái tạo, hoạt động này vẫn đối mặt với nhiều thách thức trong kiểm soát dòng vốn, hoàn thiện khung pháp lý và bảo đảm an ninh, quốc phòng. Trong đó, mua bán và sáp nhập doanh nghiệp (M&A) nổi lên như một phương thức đầu tư phổ biến giúp nhà đầu tư nước ngoài rút ngắn quy trình gia nhập thị trường.

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài gồm 02 nội dung chính:

  1. Làm sáng tỏ, bổ sung và hoàn thiện cơ sở lý luận về điều kiện đầu tư nước ngoài thông qua hoạt động M&A trong lĩnh vực năng lượng tái tạo tại Việt Nam trong nền kinh tế thị trường.
  2. Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động M&A trong lĩnh vực năng lượng tái tạo tại Việt Nam, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật.

Nhiệm vụ nghiên cứu được xác định gồm 04 nội dung:

  1. Làm rõ những vướng mắc, bất cập thực tế từ các văn bản pháp luật và những hạn chế ảnh hưởng đến hoạt động M&A trong lĩnh vực năng lượng tái tạo tại Việt Nam.
  2. Phân tích nguyên nhân dẫn đến các vướng mắc, bất cập trong việc thu hút đầu tư qua hoạt động M&A nhằm hướng tới sự phát triển minh bạch và bền vững.
  3. Liên hệ, so sánh hệ thống pháp luật Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế và khu vực về điều kiện đầu tư năng lượng tái tạo qua M&A.
  4. Đề xuất các giải pháp sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện khung pháp lý trong ngắn hạn và dài hạn.

Đối tượng nghiên cứu bao gồm: Quan điểm, đường lối của Đảng và chính sách của Nhà nước; xu hướng phát triển M&A trong ngành năng lượng; các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành và thực tiễn thi hành liên quan đến điều kiện đầu tư nước ngoài thông qua M&A trong lĩnh vực năng lượng tái tạo.

Phạm vi nghiên cứu:

  • Về đối tượng: Hoạt động đầu tư trực tiếp có kiểm soát, chi phối doanh nghiệp mục tiêu trong hai phân ngành tiêu biểu là điện mặt trời và điện gió.
  • Về văn bản quy phạm: Các cam kết quốc tế (GATS, EVFTA, CPTPP) và các đạo luật chuyên ngành của Việt Nam gồm Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Điện lực, Luật Thuế, Luật Xây dựng và Luật Đất đai.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận xây dựng hệ thống cơ sở lý thuyết và căn cứ pháp lý dựa trên các nguồn:

  • Khái niệm năng lượng tái tạo theo phân loại của Liên Hợp Quốc, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả năm 2010, Quyết định số 2139/QĐ-TTg và Quyết định số 2068/QĐ-TTg.
  • Khái niệm và bản chất của đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), Luật Đầu tư năm 2014 và Luật Đầu tư năm 2020.
  • Khái niệm M&A và tập trung kinh tế theo từ điển học thuật quốc tế (Oxford, David L. Scott), Luật Doanh nghiệp năm 2020 và Luật Cạnh tranh năm 2018.
  • Khung cam kết thương mại và môi trường quốc tế: Hiệp định GATS (WTO), Hiệp định EVFTA (Chương 7 và Chương 13), Hiệp định CPTPP (Chương 20) và Thỏa thuận Khí hậu Paris 2015.
  • Hệ thống văn bản pháp luật nội địa: Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Chứng khoán năm 2019, Nghị định số 218/2013/NĐ-CP, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, Nghị định số 118/2015/NĐ-CP, Nghị định số 35/2020/NĐ-CP, Nghị định số 31/2021/NĐ-CP, Quyết định số 39/2018/QĐ-TTg, Quyết định số 13/2020/QĐ-TTg, Quyết định số 500/QĐ-TTg (Quy hoạch điện VIII) và Quyết định số 21/QĐ-BCT.

Phương pháp nghiên cứu được áp dụng gồm:

  • Phương pháp duy vật biện chứng của Triết học Mác - Lênin dùng để nghiên cứu các vấn đề lý luận chung về nhà nước và pháp luật tại Chương 1.
  • Phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa, đối chiếu, so sánh và phản biện luật học dùng để làm rõ quy định pháp luật và thực trạng điều kiện kinh doanh tại Chương 2.
  • Phương pháp tổng hợp, thống kê, chọn lọc số liệu thực tế về thị trường năng lượng tái tạo tại Chương 1 và Chương 2.
  • Phương pháp phân tích, bình luận, so sánh và suy luận logic dùng để xây dựng các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật tại Chương 3.

Nguồn dữ liệu thực chứng được trích xuất từ các báo cáo chuyên môn của Cơ quan Năng lượng Tái tạo Quốc tế (IRENA 2023), Ban Liên chính phủ về Biến đổi Khí hậu (IPCC), Mạng lưới Chính sách Năng lượng Tái tạo cho Thế kỷ 21 (REN21 2023), Tổ chức Quốc tế về Bảo tồn Thiên nhiên (WWF), Ngân hàng Thế giới (World Bank), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN 2023) và Bộ Công Thương.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Các vấn đề lý luận chung về thu hút đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực năng lượng tái tạo thông qua hoạt động mua bán và sáp nhập doanh nghiệp

Chương 1 hệ thống hóa khái niệm, đặc điểm và phân loại năng lượng tái tạo, tập trung vào hai nguồn năng lượng chính tại Việt Nam:

  • Năng lượng mặt trời: Việt Nam có mức bức xạ GHI đạt 4-5 kWh/m²/ngày, số giờ nắng trung bình 1.600-2.700 giờ/năm. Các khu vực Tây Bắc, Nam Trung Bộ, Tây Nguyên và Nam Bộ đạt giá trị bức xạ trên 4,8 kWh/m²/ngày và 2.200-2.500 giờ nắng. Báo cáo năm 2020 chỉ ra diện tích khả dụng để phát triển điện mặt trời chiếm gần 14% tổng diện tích toàn quốc với tiềm năng lý thuyết khoảng 1.500 GW.
  • Năng lượng gió: Báo cáo của Ngân hàng Thế giới đánh giá Việt Nam có tiềm năng gió lớn nhất 4 nước Đông Nam Á (Việt Nam, Thái Lan, Lào, Campuchia); hơn 39% diện tích có tốc độ gió trung bình năm lớn hơn 6 m/s ở độ cao 65m (tương đương 512 GW) và hơn 8% diện tích đất liền có tốc độ gió trên 7 m/s (110 GW). Tiềm năng kỹ thuật điện gió trên bờ đạt khoảng 42 GW. Tính đến tháng 7/2023, tổng công suất lắp đặt điện gió đạt 1.000 MW (chiếm 4% tổng công suất điện cả nước), hướng tới mục tiêu 12.000 MW vào năm 2030.

Về vai trò kinh tế - xã hội, báo cáo của IRENA năm 2023 chỉ ra năng lượng tái tạo cung cấp 28% lượng điện toàn cầu năm 2023 và dự báo đạt 91% vào năm 2050, có khả năng đóng góp tăng 2,5% GDP toàn cầu. Báo cáo của REN21 (2023) xác nhận năng lượng tái tạo giúp cắt giảm khoảng 2 tỷ tấn (gigaton) CO₂ trong năm 2023 (khoảng 5% lượng phát thải toàn cầu). Đồng thời, ngành này tạo ra 11,5 triệu việc làm trên toàn thế giới theo dữ liệu của IRENA.

Về phương diện đầu tư, tác giả xác định FDI trong năng lượng tái tạo là hình thức di chuyển vốn quốc tế gắn liền với quyền quản lý, tìm kiếm lợi nhuận và chuyển giao công nghệ. M&A trong lĩnh vực này có các đặc thù:

  • Bị ràng buộc bởi điều kiện tiếp cận thị trường và danh mục hạn chế đầu tư.
  • Chịu sự kiểm soát chặt chẽ về an ninh, quốc phòng do các nhà máy điện gió, điện mặt trời thường tọa lạc tại địa bàn nhạy cảm (biên giới, hải đảo, ven biển).
  • Mức độ chi phối và kiểm soát doanh nghiệp mục tiêu (theo Nghị định số 35/2020/NĐ-CP, việc sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc cổ phần biểu quyết xác lập quyền chi phối).

Chương 2: Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động mua bán và sáp nhập doanh nghiệp trong lĩnh vực năng lượng tái tạo

Chương 2 phân tích hệ thống cam kết quốc tế và pháp luật thực định Việt Nam:

  • Cam kết quốc tế: GATS (WTO) điều chỉnh dịch vụ năng lượng thông qua phương thức hiện diện thương mại (Mode 3), áp dụng các nguyên tắc MFN (Điều II), tiếp cận thị trường (Điều XVI), đối xử quốc gia (Điều XVII) và bảo đảm các ngoại lệ an ninh (Điều XIV, XIV bis). Các FTA thế hệ mới (EVFTA Chương 7 và 13, CPTPP Chương 20) ràng buộc nghĩa vụ dỡ bỏ rào cản phi thuế quan, hỗ trợ kỹ thuật và cam kết thực hiện Thỏa thuận Khí hậu Paris.
  • Cơ chế giá điện FIT và cơ chế chuyển tiếp: Cơ chế giá cố định (FIT) 20 năm cho điện mặt trời theo Quyết định số 13/2020/QĐ-TTg và điện gió theo Quyết định số 39/2018/QĐ-TTg (vận hành thương mại trước 01/11/2021) đã thúc đẩy thị trường. Đối với các dự án chuyển tiếp không kịp hưởng giá FIT, Bộ Công Thương ban hành Quyết định số 21/QĐ-BCT quy định khung giá trần phát điện.
STT Loại hình dự án Mức trần của Khung giá phát điện (đồng/kWh, chưa gồm VAT)
1 Nhà máy điện mặt trời mặt đất 1.184,90
2 Nhà máy điện mặt trời nổi 1.508,27
3 Nhà máy điện gió trong đất liền 1.587,12
4 Nhà máy điện gió trên biển 1.815,95
  • Cơ chế ưu đãi đầu tư và thuế: Ngành sản xuất năng lượng tái tạo thuộc Danh mục ngành nghề đặc biệt ưu đãi đầu tư (Nghị định số 118/2015/NĐ-CP). Về thuế thu nhập doanh nghiệp (Nghị định số 218/2013/NĐ-CP), dự án được áp dụng thuế suất ưu đãi 10% trong thời hạn 15 năm (Điều 15), miễn thuế 4 năm và giảm 50% số thuế phải nộp trong 9 năm tiếp theo (Điều 16).
  • Điều kiện tiếp cận thị trường và an ninh: Căn cứ Phụ lục IV Luật Đầu tư năm 2020 và Quyết định số 27/2018/QĐ-TTg, các mã ngành sản xuất và truyền tải/phân phối điện (3511, 35111, 35115, 35116, 35119, 3512, 35121, 35122) là ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện. Theo cam kết WTO, phân ngành sản xuất điện sau 3 năm kể từ ngày gia nhập cho phép liên doanh với tỷ lệ vốn nước ngoài tối đa 50%, sau 5 năm tiếp theo mới cho phép thành lập doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài.
  • Thủ tục an ninh và sử dụng đất: Dự án có vốn nước ngoài tại đảo, xã/phường/thị trấn biên giới, ven biển phải lấy ý kiến thẩm định từ Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao (theo Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Điều 26 Luật Đầu tư năm 2020). Dự án có thể bị tạm ngừng nếu gây phương hại đến an ninh quốc gia (Điều 47 Luật Đầu tư năm 2020).
  • Biện pháp bảo đảm thực hiện dự án: Ký quỹ hoặc bảo lãnh ngân hàng theo nguyên tắc lũy tiến từng phần (Nghị định số 31/2021/NĐ-CP Điều 26):
    • Phần vốn đến 300 tỷ đồng: Mức bảo đảm là 3%.
    • Phần vốn trên 300 tỷ đồng đến 1.000 tỷ đồng: Mức bảo đảm là 2%.
    • Phần vốn trên 1.000 tỷ đồng: Mức bảo đảm là 1%.
  • Quy hoạch và cấp phép kinh doanh: Yêu cầu đồng bộ dự án vào Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia (Luật Quy hoạch năm 2017, Quyết định số 500/QĐ-TTg); thực hiện lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (dự án nhóm A, quan trọng quốc gia), xin chấp thuận chủ trương đầu tư và cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư theo Điều 23 Luật Đầu tư năm 2020.

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về đầu tư nước ngoài thông qua mua bán, sáp nhập trong lĩnh vực tái tạo năng lượng

Chương 3 tổng kết các hạn chế, vướng mắc trong hệ thống pháp luật thực định và đề xuất các nhóm giải pháp:

  • Nhận diện bất cập: Sự thiếu đồng bộ giữa pháp luật đầu tư, đất đai và quy hoạch điện lực; khoảng trống pháp lý khi chuyển đổi từ cơ chế giá FIT sang cơ chế đàm phán khung giá chuyển tiếp; sự phức tạp trong quy trình thẩm định an ninh, quốc phòng đối với các giao dịch mua cổ phần, phần vốn góp tại địa bàn ven biển.
  • Định hướng giải pháp: Hoàn thiện quy định về điều kiện tiếp cận thị trường; chuẩn hóa quy trình và tiêu chí thẩm định an ninh quốc gia đối với dòng vốn FDI trong M&A năng lượng; xây dựng cơ chế giá điện dài hạn minh bạch thay thế giá FIT; tích hợp thống nhất quy hoạch năng lượng quốc gia với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh.

Kết quả và đóng góp

Khóa luận tổng hợp các kết quả và dữ liệu pháp lý - kinh tế:

  • Hệ thống hóa tiềm năng năng lượng tái tạo của Việt Nam với các chỉ số kỹ thuật cụ thể (bức xạ mặt trời 4-5 kWh/m²/ngày, tiềm năng lý thuyết 1.500 GW; tiềm năng gió trên 6 m/s đạt 512 GW; công suất điện gió lắp đặt đạt 1.000 MW tính đến tháng 7/2023).
  • Chi tiết hóa mức trần khung giá phát điện cho các nhà máy chuyển tiếp theo Quyết định số 21/QĐ-BCT (từ 1.184,90 đồng/kWh đối với điện mặt trời mặt đất đến 1.815,95 đồng/kWh đối với điện gió trên biển).
  • Tổng hợp khung ưu đãi thuế TNDN (thuế suất 10% trong 15 năm, miễn 4 năm, giảm 50% trong 9 năm) và biểu tỷ lệ ký quỹ bảo đảm thực hiện dự án (1% - 2% - 3%).
  • Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động M&A trong lĩnh vực năng lượng tái tạo nhằm tạo hành lang pháp lý an toàn, dung hòa giữa thu hút vốn ngoại và bảo vệ an ninh kinh tế.

Về mặt đóng góp khoa học, so với các nghiên cứu trước đây (như nghiên cứu kinh tế - xã hội của Christin Stobich 2017; nghiên cứu M&A tài chính của Robert Fraunhoffer; các luận văn của Nguyễn Huy Long 2021, Nguyễn Thanh Hải 2019, Nguyễn Hùng Cường 2017), công trình này đi sâu phân tích trực tiếp cơ chế M&A dưới góc độ Luật Thương mại quốc tế, cập nhật hệ thống quy phạm pháp luật mới (Luật Đầu tư năm 2020, các FTA thế hệ mới EVFTA/CPTPP, Quy hoạch điện VIII và cơ chế giá chuyển tiếp năm 2023).

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Đề tài tập trung chủ yếu vào hai phân ngành năng lượng tái tạo phổ biến là điện gió và điện mặt trời; các dạng năng lượng khác (sinh khối, địa nhiệt, sóng biển, hydrogen) chưa được phân tích sâu do thực tiễn áp dụng và khung pháp lý chuyên biệt còn hạn chế. Phạm vi nghiên cứu giới hạn ở hình thức đầu tư trực tiếp có quyền kiểm soát, chi phối thông qua M&A.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng đánh giá khung pháp lý cho các nguồn năng lượng tái tạo mới nổi; nghiên cứu cơ chế mua bán điện trực tiếp (DPPA) và các công cụ tài chính xanh gắn với giao dịch M&A khi hệ thống văn bản hướng dẫn tiếp tục được ban hành.

Giá trị tham khảo

Tài liệu cung cấp nguồn thông tin tham khảo hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật học, Luật Thương mại quốc tế, Luật Kinh tế và Quản lý năng lượng.
  • Các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Công Thương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các tỉnh) trong việc rà soát, hoàn thiện chính sách thu hút FDI và thẩm định hồ sơ M&A năng lượng.
  • Các tổ chức tư vấn pháp lý, doanh nghiệp năng lượng trong nước và nhà đầu tư nước ngoài khi cơ cấu giao dịch M&A, tính toán ưu đãi thuế, ký quỹ và tuân thủ điều kiện an ninh quốc phòng tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

1. Khung giá phát điện chuyển tiếp cho các nhà máy điện mặt trời và điện gió không kịp hưởng giá FIT được quy định như thế nào theo Quyết định số 21/QĐ-BCT?
Theo Quyết định số 21/QĐ-BCT ngày 07/01/2023 của Bộ Công Thương, mức giá trần (chưa bao gồm thuế VAT) áp dụng cho các nhà máy chuyển tiếp lần lượt là: Nhà máy điện mặt trời mặt đất: 1.184,90 đồng/kWh; Nhà máy điện mặt trời nổi: 1.508,27 đồng/kWh; Nhà máy điện gió trong đất liền: 1.587,12 đồng/kWh; Nhà máy điện gió trên biển: 1.815,95 đồng/kWh.

2. Mức tiền bảo đảm thực hiện dự án đầu tư (ký quỹ) của nhà đầu tư được tính theo tỷ lệ nào theo Nghị định số 31/2021/NĐ-CP?
Căn cứ Điều 26 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP, mức bảo đảm thực hiện dự án đầu tư được tính theo nguyên tắc lũy tiến từng phần trên vốn đầu tư: 3% đối với phần vốn đến 300 tỷ đồng; 2% đối với phần vốn trên 300 tỷ đồng đến 1.000 tỷ đồng; 1% đối với phần vốn trên 1.000 tỷ đồng.

3. Nhà đầu tư nước ngoài thực hiện M&A dự án năng lượng tái tạo tại khu vực biên giới, hải đảo, ven biển cần tuân thủ thủ tục thẩm định an ninh nào?
Theo Điều 13 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Điều 26 Luật Đầu tư năm 2020, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải gửi văn bản lấy ý kiến của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và Bộ Ngoại giao trước khi xem xét chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc thủ tục đăng ký góp vốn, mua cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài tại các địa bàn nhạy cảm về an ninh, quốc phòng.

4. Doanh nghiệp FDI sản xuất năng lượng tái tạo được hưởng những ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp nào?
Theo Nghị định số 218/2013/NĐ-CP (Điều 15 và Điều 16), thu nhập của doanh nghiệp từ thực hiện dự án sản xuất năng lượng tái tạo được áp dụng thuế suất ưu đãi 10% trong thời hạn 15 năm, được miễn thuế 4 năm và giảm 50% số thuế phải nộp trong 9 năm tiếp theo.

5. Lộ trình mở cửa thị trường cho nhà đầu tư nước ngoài trong phân ngành sản xuất điện theo cam kết WTO của Việt Nam được quy định ra sao?
Theo Biểu cam kết cụ thể về thương mại dịch vụ của Việt Nam trong WTO, sau 3 năm kể từ ngày gia nhập, Việt Nam chỉ cho phép thành lập liên doanh sản xuất điện với tỷ lệ vốn góp của phía nước ngoài không vượt quá 50%; sau 5 năm tiếp theo mới cho phép thành lập doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Phan Anh Đức đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn pháp lý về mở cửa thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài qua hoạt động M&A trong ngành năng lượng tái tạo tại Việt Nam. Công trình đã phân tích chi tiết các cam kết quốc tế, cơ chế giá điện, ưu đãi đầu tư, thuế cũng như các điều kiện kiểm soát an ninh - quốc phòng theo Luật Đầu tư năm 2020 và các văn bản hướng dẫn hiện hành. Các giải pháp và phát hiện trong khóa luận đóng góp nguồn tư liệu khoa học có giá trị cho công tác hoàn thiện thể chế và hoạt động đầu tư thực tế.