Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Những vấn đề chung về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã 1. Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức, công chức cấp xã Khái niệm công chức gắn liền với sự ra đời công chức ở các nước tư bản phương Tây.
Từ nửa cuối thế kỷ XIX, tại nhiều nước đã thực hiện chế độ công chức thời gian tương đối lâu, công chức được hiểu là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay ở địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [30, tr. Mỗi quốc gia có những quan điểm và định nghĩa khác nhau về công chức, cụ thể như sau: Ở nước Pháp, công chức được hiểu là: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quản lý”.228] Ở Trung Quốc, công chức được hiểu là: “Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ. Công chức được phân thành hai loại: - Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều hành của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp.
- Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công 7 chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật”.268] Ở Việt Nam, công chức là một thuật ngữ được dùng từ rất sớm trong QLNN. Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã quy định về quy chế công chức Việt Nam. Tuy nhiên, do điều kiện đất nước chiến tranh nên bản quy chế công chức này không được triển khai đầy đủ và suốt một thời gian dài (cụ thể là đến cuối những năm 1980), khái niệm công chức không được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước.
Để khắc phục hạn chế của các văn bản trước đây vẫn chưa đưa ra được khái niệm cán bộ và khái niệm công chức mà chỉ đưa ra thuật ngữ chung là CBCC, ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật CBCC. Đây là một văn bản pháp lý cao nhất từ trước đến nay và định nghĩa được rõ ràng hơn về các khái niệm CBCC. Cụ thể: Tại Khoản 2, Điều 4 Luật CBCC năm 2008 định nghĩa công chức như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. 8 Như vậy, mỗi quốc gia đều có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, nhưng nhìn chung các quan điểm, định nghĩa đều cho rằng công chức của một quốc gia đều có những đặc trưng cơ bản như sau: Một là, công dân của quốc gia đó.
Hai là, được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. Ba là, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Bốn là, được xếp vào ngạch. Năm là, được quản lý thống nhất và được điều chỉnh bằng những quy định của pháp luật.
Sáu là, được thừa hành các quyền lực do nhà nước giao cho, chấp hành các công vụ của nhà nước và QLNN. Tại Khoản 3, Điều 4 Luật CBCC năm 2008 định nghĩa công chức cấp xã như sau: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Tại Khoản 3, Điều 61 Luật CBCC năm 2008 quy định về công chức cấp xã gồm có 07 chức danh sau đây: Trưởng Công an; Chỉ huy trưởng Quân sự; Văn phòng - Thống kê; Địa chính - Xây dựng - Đô thị và Môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - Nông nghiệp - Xây dựng và Môi trường (đối với xã); Tài chính - Kế toán; Tư pháp - Hộ tịch; Văn hóa - Vã hội. Công chức cấp xã do cấp huyện quản lý.
Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã Trước đây, khái niệm ĐTBD công chức thường được hiểu một cách khái quát chung mà chưa được quy định hóa cụ thể với mục tiêu trang bị kiến thức, kỹ năng, phương pháp thực hiện nhiệm vụ, công vụ; góp phần xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp có đủ năng lực xây dựng nền hành chính tiên tiến, hiện đại. Tuy nhiên, trong những năm gần đây khi nghiên cứu về công 9 tác ĐTBD, người ta thường làm rõ sự giống và khác nhau giữa hai khái niệm “đào tạo” và “bồi dưỡng” để tiện cho việc phân tích. Đào tạo là quá trình truyền thụ khối lượng kiến thức mới một cách có hệ thống để công chức thông qua đó trở thành người có trình độ cao hơn trước đó. Chương trình của đào tạo gắn liền với một trình độ học vấn ở cấp độ nhất định.
Vì vậy, sau một quá trình đào tạo mỗi người học có thể được cấp một văn bằng nào đó: Bằng tốt nghiệp sau đại học, đại học, cao đẳng, trung cấp,.14] Đào tạo là phương tiện để tiếp nhận những năng lực mới hoặc để tăng cường những năng lực sẵn có [33, tr. Đào tạo có thể được định nghĩa như toàn bộ các hoạt động có khả năng đặt các cá nhân và các nhóm vào trạng thái đủ năng lực đảm bảo nhiệm vụ hiện tại và nhiệm vụ được giao trong tương lai vì sự hoạt động hiệu quả của tổ chức. Đào tạo được xem là quá trình làm cho người ta “trở thành người có năng lực theo những tiêu chuẩn nhất định” và bồi dưỡng là quá trình làm cho người ta “tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất”.10] Đào tạo, theo một nghĩa chung nhất, là quá trình tác động đến con người làm cho người đó lĩnh hội và nắm vững những tri thức, kỹ năng, kỹ xảo,… một cách có hệ thống nhằm thích nghi với cuộc sống và khả năng nhận một sự phân công lao động nhất định, góp phần vào việc phát triển xã hội, duy trì và phát triển nền văn minh của loài người. Về cơ bản, đào tạo là giảng dạy và học tập trong nhà trường gắn với giáo dục nhân cách.10] Bồi dưỡng là quá trình truyền thụ làm tăng thêm kiến thức mới đối với những người đang giữ chức vụ, đang thực thi công vụ của một ngạch, bậc công chức nhất định.
Sau mỗi khóa bồi dưỡng người học nhận được chứng chỉ ghi nhận kết quả: Bồi dưỡng lý luận chính trị, kiến thức quốc phòng và an ninh, kiến thức, kỹ năng QLNN, kiến thức quản lý chuyên ngành, chuyên 10 môn, nghiệp vụ, đạo đức công vụ, kiến thức hội nhập quốc tế,…Thời gian bồi dưỡng thường trong khoảng từ 06 tuần đến 08 tuần. Xét về mặt thời gian, đào tạo thường có thời gian dài hơn, khoảng từ một năm học trở lên. Về bằng cấp, sau khi hoàn thành khóa đào tạo, người học được cấp bằng chứng nhận trình độ được đào tạo, còn bồi dưỡng chỉ cấp chứng chỉ chứng nhận đã học qua khóa bồi dưỡng. Như vậy, việc tách bạch khái niệm “đào tạo” và “bồi dưỡng” chỉ để tiện cho việc phân tích cặn kẽ sự giống và khác nhau giữa hai hình thức này.
Trên thực tế, xét theo khung cảnh và quá trình ĐTBD nguồn nhân lực thì trong đào tạo đã bao hàm việc bồi dưỡng. Định nghĩa của Ủy ban nhân lực của Anh năm 1981: ĐTBD là “một quá trình có kế hoạch làm biến đổi thái độ, kiến thức hoặc kỹ năng thông qua việc học tập rèn luyện để làm việc có hiệu quả trong một hoạt động hay trong một loạt các hoạt động nào đó. Mục đích của nó, xét theo tình hình công tác trong cơ quan, là phát triển nâng cao năng lực cá nhân và đáp ứng nhu cầu nhân lực hiện tại và tương lai của cơ quan” [33, tr.11] Hiện nay có nhiều cách lý giải khái niệm ĐTBD CBCC. Chung quy lại có hai cách hiểu cơ bản như sau: Trong cách hiểu thứ nhất, khái niệm này bao gồm hai nội dung: đào tạo và bồi dưỡng.
Trong cách hiểu này thì ĐTBD vừa thực hiện những nhiệm vụ của giáo dục quốc dân - tổ chức đào tạo các trình độ trung cấp, cao đẳng, đại học và sau đại học; vừa tổ chức cập nhật kiến thức, trang bị kỹ năng, phương pháp làm việc cho CBCC (mang ý nghĩa bồi dưỡng). Trong cách hiểu thứ hai, ĐTBD là một thuật ngữ không tách rời, là hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng công chức nhằm cập nhật kiến thức, trang bị kỹ năng, phương pháp làm việc,…cho CBCC. 11 Đối với các nước, họ phân định rõ giữa hoạt động của giáo dục quốc dân và hoạt động cập nhật kiến thức, kỹ năng, theo đó, hoạt động của các cơ quan nhằm cập nhật kiến thức, trang bị kỹ năng, phương pháp làm việc cho đội ngũ công chức được diễn đạt bằng khái niệm “Training - huấn luyện”. Không có nước nào hiểu sang nội dung đào tạo - Education.
Hoạt động đào tạo - Education là việc của giáo dục quốc dân, còn cơ quan hành chính chỉ thực hiện nhiệm vụ cập nhật kiến thức, trang bị kỹ năng và tổ chức cho công chức trao đổi kinh nghiệm, phương pháp thực hiện công vụ.