Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN 1. Cơ sở lý luận về Dự án 1. Khái niệm chung về Dự án Trong lý thuyết cũng như trong quản lý kinh tế hiện nay còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về Dự án. Mỗi quan điểm về Dự án xuất phát từ cách tiếp cận khác nhau tùy thuộc mục đích nghiên cứu, khái niệm về Dự án đã và đang được bổ sung hoàn thiện.
Theo đại từ điển Bách khoa toàn thư, “Dự án – project là điều người ta có ý định muốn làm” và được sắp đặt theo kế hoạch để chuyển động ý đồ hay ý tưởng thành quá trình hành động. Khái niệm này đã thực hiện sự gắn kết giữa tư duy và hành động để thể hiện mối quan hệ giữa ước mơ và hiện thực thông qua các hoạt động được sắp đặt có kế hoạch. Theo Cleland và King (1975) [31] thì Dự án là sự kết hợp giữa các yếu tố nhân lực và tài lực trong một thời gian nhất định để đạt được mục tiêu định trước. Clipdap cho rằng: Dự án là một tập hợp các hoạt động để giải quyết một vấn đề hay để hoàn thiện một trạng thái cụ thể trong một thời gian xác định.
Gitinger (1982) [32] lại đưa ra quan điểm: Dự án là tập hợp các hoạt động mà ở số tiền tệ được đầu tư với hy vọng được thu hồi lại. Trong quá trình này các công việc kế hoạch tài chính, vận hành hoạt động là một thể thống nhất, được thực hiện trong một khoảng thời gian xác định. Theo Lyn Squire Herman G.Vander Tak (1989) [15] Dự án là tổng thể các giải pháp nhằm sử dụng các nguồn tài nguyên hữu hạn vốn có, nhằm đem lại lợi ích cho xã hội càng nhiều càng tốt. Đây là một khái niệm có tầm khái quát rộng với cụm danh từ “tổng thể giải pháp” nhằm mang lại lợi ích lớn nhất cho xã hội.
7 Trong tác phẩm “Phát triển cộng đồng” (1995) [20] với cách tiếp cận lấy mục tiêu làm sơ sở xác định khái niệm Dự án, tác giả đã đưa ra hai định nghĩa về Dự án như sau: (1) Dự án là sự can thiệp một cách có kế hoạch nhằm đạt một hay một số mục tiêu, hoàn thành những chỉ báo thực hiện đã định trước tại một địa bàn và trong một khoảng thời gian nhất định, có sự tham gia thực sự của những tác nhân và tổ chức cụ thể. (2) Dự án là một tổng thể có kế hoạch những hoạt động nhằm đạt được một số mục tiêu cụ thể trong khoảng thời gian và khuôn khổ chi phí nhất định. Theo Tô Duy Hợp và Lương Hồng Quang (2000) [10] Dự án được hiểu như một kế hoạch can thiệp để giúp cộng đồng dân cư hoặc cá nhân cải thiện điều kiện sống trên một địa bàn nhất định. Dự án là một ý tưởng được xác định để dẫn tới một tổ hợp các hoạt động theo một trình tự và phụ thuộc lẫn nhau trong một chuỗi liên kết nhằm: (1) Đáp ứng một mong muốn đã được đề ra.
(2) Chịu ràng buộc bởi kỳ hạn và nguồn lực. (3) Thực hiện trong một bối cảnh để chắc chắn đạt được mục tiêu đề ra. [9] Hội thảo PIMES về chương trình phòng ngừa thảm họa đã đưa ra hai khái niệm về Dự án: - Dự án là một quá trình gồm các hoạt động đã được lập kế hoạch nhằm đạt được những thay đổi mong muốn hoặc đạt được một mục tiêu cụ thể nào đó. - Dự án là một quá trình phát triển có kế hoạch được thiết kế nhằm đạt được mục tiêu cụ thể với khoản kinh phí xác định trong một thời gian nhất định.
Tuy có nhiều quan điểm khác nhau về Dự án, nhưng đến thời điểm hiện nay để nhìn nhận Dự án một cách đầy đủ nhất phải đứng trên nhiều khía cạnh khác nhau, về hình thức, về quản lý, về kế hoạch, về nội dung [29]: - Về mặt hình thức, Dự án là một tập tài liệu trình bày chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí dưới dạng một bản kế hoạch để đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương lai. 8 - Về mặt nội dung, Dự án được coi như là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến nhau, được kế hoạch hóa nhằm đạt được các mục tiêu đã định bằng việc tạo ra các kết quả cụ thể trong một thời gian nhất định thông qua việc sử dụng hợp lý các nguồn lực xác định. - Về mặt kế hoạch, Dự án là một công cụ thể hiện kế hoạch chi tiết để đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội làm tiền đề cho các quyết định đầu tư và tài trợ. Dự án là một hoạt động riêng lẻ nhỏ nhất trong công tác kế hoạch nền kinh tế nói chung.
- Về mặt quản lý, Dự án là một công cụ quản lý việc sử dụng vốn, vật tư lao động để tạo ra các kết quả kinh tế, tài chính, xã hội, môi trường trong tương lai. Nói tóm lại, tuy có sự khác nhau về cách định nghĩa Dự án, nhưng các tác giả đều thống nhất cho rằng: Mục tiêu của Dự án là tạo ra sự thay đổi trong nhận thức và hành động, thay đổi điều kiện sống của cộng đồng trên cả ba mặt kinh tế - xã hội - môi trường. Đặc điểm của Dự án Như vậy, có thể hiểu Dự án là tổng thể các hoạt động dự kiến nguồn lực và chi phí cần thiết, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với lịch thời gian và địa điểm xác định, nhằm tạo ra những kết quả cụ thể thực hiện những mục tiêu nhất định và đều có những đặc trưng sau [7]: - Dự án có tính thống nhất: Dự án là một thực thể độc lập trọng một môi trường xác định với các giới hạn nhất định về quyền hạn và trách nhiệm. - Dự án có tính xác định: Dự án được xác định rõ ràng về mục tiêu phải đạt được, thời hạn bắt đầu và thời hạn kết thúc cũng như nguồn lực cần có với một số lượng, cơ cấu, chất lượng và thời điểm giao nhận.
- Dự án có tính logic: Tính logic của dự án được thể hiện ở mối quan hệ biện chứng giữa các bộ phân cấu thành Dự án. 9 Một Dự án thường gồm bốn bộ phân sau: - Mục tiêu: Một dự án thường có hai cấp mục tiêu: + Mục tiêu phát triển là mục tiêu mà Dự án góp phần thực hiện. Mục tiêu pháp triển được xác định trong kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, của vùng. + Mục tiêu trực tiếp là mục tiêu cụ thể mà Dự án phải đạt được trong một khuôn khổ nguồn lực nhất định và trong khoảng thời gian nhất định.
- Kết quả: là những đầu ra cụ thể của Dự án được tạo ra từ các hoạt động của Dự án. Kết quả là điều kiện cần thiết để đạt được mục tiêu trực tiếp của Dự án. - Các hoạt động: là những công việc do Dự án tiến hành nhằm chuyển hóa các nguồn lực thành các kết quả của Dự án. Mỗi hoạt động của dự án đều đem lại kết quả tương ứng.
- Nguồn lực: là các đầu vào về vật chất, tài chính, sức lao động cần thiết để tiến hành các hoạt động của Dự án. Nguồn lực là tiền đề tạo nên các hoạt động của Dự án. Bốn bộ phận trên của Dự án có quan hệ logic chặt chẽ với nhau: Nguồn lực của Dự án được sử dụng tạo nên các hoạt động của Dự án. Các hoạt động tạo nên các kết quả (đầu ra).
Các kết quả là điều kiện cần thiết để đạt được mục tiêu trực tiếp của Dự án. Đạt được mục tiêu trực tiếp là tiền đề góp phần đạt được mục tiêu phát triển. Một Dự án nhất định sẽ bị giới hạn về thời gian, không gian và con người cùng các nguồn lực khác để hoàn thành mục tiêu đã được xác định. Mỗi Dự án đều có các yếu tố xác định [11]: - Các bên liên quan được xác định rõ ràng, bao gồm nhóm mục tiêu chính và nhóm hưởng lợi cuối cùng.
- Việc điều phối, quản lý kế hoạch và tài chính được thiết lập rõ ràng. 10 - Hệ thống giám sát và đánh giá để hỗ trợ cho việc quản lý Dự án. - Một nhu cầu thích hợp của tài chính, kinh tế được phân tích để chỉ ra lợi ích của dự án có tính hiệu quả kinh tế. Các Dự án phát triển chính là cách xác định và quản lý đầu tư và tiến trình thay đổi.
Phân loại dự án Tùy vào cách tiếp cận mà dự án được phân loại như sau : - Theo quy mô và tính chất: Dự án quốc gia do Quốc Hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư; các Dự án được phân chia làm 3 nhóm A, B, C tùy theo mức độ vốn và quy mô đầu tư. - Theo nguồn vốn đầu tư: + Dự án sử dụng vốn tính dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. + Dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). + Dự án sử dụng vốn tính dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.
+ Dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước. + Dự án sử dụng vốn khác bao gồm cả vốn tư nhân hoạc sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn vốn. Cơ sở lý luận về đánh giá tác động dự án 1. Khái niệm về đánh giá tác động dự án Đánh giá là một công việc thường xuyên diễn ra trong các hoạt động của Dự án.
Đây là khâu then chốt trong một chu trình Dự án nhằm đưa ra những nhận xét theo định kỳ về kết quả thực hiện các hoạt động của Dự án trên cơ sở so sánh theo một số chỉ tiêu đã lập trước, hay nói khác đánh giá là quá trình xem xét một cách hệ thống và khách quan nhằm cố gắng xác định tính phù hợp, tính hiệu quả và tác động của các hoạt động ứng với mục tiêu đã vạch ra. 11 Trong quá trình thực hiện Dự án, hoạt động đánh giá có thể được tiến hành vào những giai đoạn quan trọng, thường được gọi là đánh giá giai đoạn. Có các loại đánh giá Dự án như sau [33] : - Đánh giá tiền khả thi (ex-ante evaluation): thực hiện ngay khi Dự án được ký kết, nhằm xác minh sự thích hợp và cần thiết của Dự án, đồng thời thiết lập các chỉ số giám sát nhằm giúp cho quá trình thực hiện dự án có hiệu quả.