Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước tại cấp cơ sở là một mắt xích quan trọng trong hệ thống tài chính công của Việt Nam. Ngày 16/12/2002, Quốc hội đã thông qua Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 (có hiệu lực thay thế Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996), tạo lập hành lang pháp lý phân cấp rõ ràng quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm của chính quyền cấp xã trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính địa phương. Ngân sách xã (NSX) là cấp ngân sách cơ sở gắn liền trực tiếp với đời sống dân cư, giữ vai trò bảo đảm nguồn lực cho bộ máy chính quyền vận hành và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh là địa bàn đồng bằng thuộc vùng châu thổ sông Hồng, nằm trong khu vực kinh tế trọng điểm với tốc độ đô thị hóa và công nghiệp hóa nhanh. Trong quá trình phát triển các cụm công nghiệp, làng nghề và mở rộng không gian đô thị (trọng tâm là Khu đô thị Chờ), nhu cầu chi tiêu công phục vụ xây dựng hạ tầng, bảo đảm an sinh xã hội và duy trì hoạt động hành chính tại các xã, thị trấn trên địa bàn huyện tăng cao. Tuy nhiên, thực tế quản lý chi ngân sách xã tại huyện Yên Phong giai đoạn 2011–2013 bộc lộ nhiều bất cập: dự toán chi lập chưa sát thực tế, thực chi thường xuyên vượt dự toán, việc phân bổ và kiểm soát chứng từ chi còn lỏng lẻo, năng lực đội ngũ cán bộ tài chính cấp xã chưa đồng đều. Xuất phát từ thực tiễn đó, đề tài "Quản lý chi ngân sách xã trên địa bàn huyện Yên Phong - tỉnh Bắc Ninh" được thực hiện nhằm giải quyết các yêu cầu sau:

  1. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu:

    • Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách xã, quy trình và tiêu chí đánh giá quản lý chi ngân sách xã.
    • Phân tích, khảo sát thực trạng hoạt động chi và công tác quản lý chi ngân sách xã trên địa bàn huyện Yên Phong giai đoạn 2011–2013.
    • Đánh giá những kết quả đạt được, chỉ rõ các mặt hạn chế, yếu kém và nguyên nhân trong các khâu lập, chấp hành, thanh tra, kiểm tra chi ngân sách.
    • Đề xuất các phương hướng, nhiệm vụ và hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý chi ngân sách xã tại huyện Yên Phong đến năm 2015.

  2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

    • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động chi ngân sách xã và quy trình quản lý chi ngân sách xã (lập dự toán, chấp hành dự toán, kiểm soát chi và thanh tra, kiểm tra).
    • Phạm vi không gian: Địa bàn huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh, bao gồm 14 đơn vị hành chính cấp cơ sở (thị trấn Chờ và 13 xã: Yên Phụ, Hòa Tiến, Tam Giang, Trung Nghĩa, Đông Phong, Long Châu, Đông Thọ, Đông Tiến, Yên Trung, Dũng Liệt, Thụy Hòa, Tam Đa, Văn Môn).
    • Phạm vi thời gian: Dữ liệu phản ánh thực trạng giai đoạn 2011–2013, các định hướng và giải pháp được xây dựng cho giai đoạn tiếp theo đến năm 2015.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

Đề tài tiếp cận quản lý tài chính công ở cấp cơ sở dựa trên các khái niệm và nguyên tắc quản lý kinh tế:

  • Ngân sách nhà nước và Ngân sách xã: Ngân sách xã là cấp ngân sách thứ tư trong hệ thống ngân sách nhà nước 4 cấp ở Việt Nam, do Ủy ban nhân dân (UBND) xã/thị trấn xây dựng, quản lý và tổ chức thực hiện dưới sự giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp.
  • Quản lý chi ngân sách xã: Là quá trình phân phối và sử dụng nguồn vốn tập trung từ ngân sách xã nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu gắn liền với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương.
  • Tiêu chí đánh giá quản lý chi: Đánh giá thông qua hai thước đo cơ bản: Hiệu lực quản lý (mức độ hoàn thành các mục tiêu kế hoạch và mức độ tuân thủ quy định pháp luật về ngân sách) và Hiệu quả quản lý (tính kinh tế, tối ưu hóa nguồn lực, hạn chế thất thoát, lãng phí và đầu tư dàn trải).

Cơ sở pháp lý

Nghiên cứu vận dụng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước và các bộ, ngành:

  • Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002;
  • Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan hành chính;
  • Nghị định số 70/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định mức lương tối thiểu vùng;
  • Thông tư số 01/2012/TT-BLĐTBXH của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội hướng dẫn thực hiện chính sách trợ cấp xã hội;
  • Hệ thống Mục lục ngân sách nhà nước (MLNSNN) và các văn bản chỉ đạo, phân cấp ngân sách của HĐND, UBND tỉnh Bắc Ninh và UBND huyện Yên Phong.

Phương pháp nghiên cứu và nguồn dữ liệu

  • Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp phân tích kinh tế, phương pháp tổng hợp - so sánh đối chiếu giữa dự toán được giao và số quyết toán thực chi, phân tích cơ cấu chi theo ngành, lĩnh vực.
  • Nguồn dữ liệu: Số liệu thứ cấp thu thập tại Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Yên Phong, Kho bạc Nhà nước (KBNN) huyện Yên Phong, các báo cáo tài chính, biểu mẫu dự toán và quyết toán thu chi ngân sách của 14 xã, thị trấn trên địa bàn huyện giai đoạn 2011–2013.

Nội dung chính theo từng chương

CHƯƠNG 1: Những lý luận cơ bản về ngân sách xã và quản lý chi ngân sách xã

Chương 1 hệ thống hóa các vấn đề lý luận về tài chính cơ sở và chu trình quản lý chi ngân sách:

  • Vị trí, vai trò của chi ngân sách xã: Chi ngân sách xã đóng vai trò là cơ sở vật chất bảo đảm sự tồn tại và vận hành của hệ thống chính trị cấp cơ sở (Đảng ủy, HĐND, UBND, các đoàn thể), đồng thời là công cụ tài chính trực tiếp để quản lý, định hướng các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội tại địa phương.
  • Quy trình quản lý chi ngân sách xã: Phân tích chi tiết quy trình quản lý gồm hai giai đoạn chính:
    1. Lập kế hoạch (dự toán) chi: Dựa trên các căn cứ định mức, chế độ tiêu chuẩn, số kiểm tra do huyện thông báo, nguyên tắc cân đối thu - chi. Trình tự lập trải qua các bước từ UBND xã phân bổ số kiểm tra cho các ban ngành -> lập dự toán tổng hợp -> xin ý kiến Thường trực HĐND xã -> gửi Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện thẩm tra -> HĐND xã quyết nghị phân bổ và công khai trước ngày 31/12 hàng năm.
    2. Thực hiện kế hoạch và kiểm soát chi: Tổ chức thực hiện chi đầu tư phát triển (theo kế hoạch vốn được phê duyệt qua KBNN) và chi thường xuyên (ưu tiên trả lương, phụ cấp cán bộ, chi chuyên môn nghiệp vụ theo đúng định mức).
  • Yếu tố tác động và tiêu chí đánh giá: Phân tích các yếu tố ảnh hưởng gồm thể chế, chính sách luật pháp; thực trạng kinh tế - tài chính địa phương; năng lực của đội ngũ cán bộ công chức cấp xã.

CHƯƠNG 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách xã trên địa bàn huyện Yên Phong

Chương 2 trình bày chi tiết thực trạng tự nhiên, kinh tế - xã hội và số liệu chi ngân sách của huyện Yên Phong:

  • Đặc điểm địa bàn và tổ chức bộ máy: Huyện có diện tích 113,16 km², 14 đơn vị hành chính. Về bộ máy quản lý, ở cấp huyện có bộ phận quản lý NSX thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch (2-4 cán bộ); ở cấp xã không còn Ban tài chính mà chỉ duy trì 1 kế toán ngân sách xã và 1 thủ quỹ.
  • Phân tích cơ cấu và quy mô chi ngân sách xã năm 2013: Tổng thu trong cân đối ngân sách xã toàn huyện năm 2013 đạt 51.838 triệu đồng (nhóm 7 xã/thị trấn thứ nhất đạt 26.120 triệu đồng, nhóm 7 xã thứ hai đạt 25.718 triệu đồng). Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng chủ đạo, trong khi chi đầu tư phát triển còn hạn chế và phân bổ không đều (tập trung cao nhất tại Thị trấn Chờ với 2.500 triệu đồng, Đông Thọ 354 triệu đồng, Yên Phụ 300 triệu đồng, Tam Đa 200 triệu đồng, các xã còn lại phổ biến ở mức 100 triệu đồng hoặc 0 đồng).
Nhóm đơn vị hành chính Tổng thu trong cân đối (Triệu đồng) Chi đầu tư phát triển (Triệu đồng) Tổng chi thường xuyên (Triệu đồng) Chi quản lý hành chính (Triệu đồng) Chi đảm bảo xã hội (Triệu đồng)
Nhóm 1 (7 xã, TT): Yên Phụ, Hòa Tiến, Tam Giang, TT Chờ, Trung Nghĩa, Đông Phong, Long Châu 26.120 3.100 35.728 21.720 2.965
Nhóm 2 (7 xã): Đông Thọ, Đông Tiến, Yên Trung, Dũng Liệt, Thụy Hòa, Tam Đa, Văn Môn 25.718 1.054 37.292 22.133 3.549
Tổng cộng toàn huyện 51.838 4.154 73.020 43.853 6.514

  • Diễn biến chi theo các lĩnh vực chuyên môn:

    • Chi quản lý hành chính: Chiếm tỷ trọng lớn nhất (50% – 70% tổng chi thường xuyên). Nguồn chi này bảo đảm lương, phụ cấp cho 275 cán bộ công chức xã, 260 đại biểu HĐND xã và 345 cán bộ bán chuyên trách. Khoản chi hội nghị, tiếp khách ở một số xã còn cao (điển hình xã Đông Thọ năm 2013 chi 30 triệu đồng cho hội họp).
    • Chi sự nghiệp giáo dục: Tỷ trọng trong tổng chi thường xuyên tăng từ 14,3% (năm 2011) lên 14,9% (năm 2012) và đạt 15,3% (năm 2013). Đội ngũ giáo viên đạt chuẩn 100%, trên chuẩn 45,1%; toàn huyện có 12 trường đạt chuẩn quốc gia; tỷ lệ phòng học kiên cố đạt 90% (xây mới 72/520 phòng học).
    • Chi sự nghiệp y tế: Thực chi liên tục vượt dự toán được duyệt (năm 2011 vượt 25% với 1.840 triệu đồng; năm 2012 vượt 43% với 1.802 triệu đồng; năm 2013 vượt 39% với 1.000 triệu đồng). Toàn huyện có 1 bệnh viện 270 giường bệnh và mạng lưới trạm y tế tại 14 xã/thị trấn, tuy nhiên trạm y tế cấp xã vận hành chưa thực sự hiệu quả.
    • Chi sự nghiệp kinh tế: Tập trung chủ yếu vào bê tông hóa đường giao thông nông thôn tại Thụy Hòa, Tam Giang, khu sinh thái Đông Thọ. Năm 2011–2012 chi vượt dự toán, đến năm 2013 giảm xuống đạt 88% dự toán.
    • Chi bảo đảm xã hội và môi trường: Chi bảo đảm xã hội tăng qua các năm do áp dụng mức lương tối thiểu mới theo Nghị định 70/2013/NĐ-CP. Chi sự nghiệp môi trường năm 2011 đạt 701,029 triệu đồng (0,83% chi thường xuyên), năm 2012 đạt 737,398 triệu đồng (0,73%), năm 2013 đạt 801,080 triệu đồng (0,78%), nhưng chưa giải quyết triệt để vấn đề rác thải và ô nhiễm do thiếu cán bộ chuyên trách.
    • Chi khác: Chiếm 1,13% – 1,65% chi thường xuyên nhưng tỷ lệ vượt dự toán hàng năm lên tới 58% – 60%.

  • Đánh giá tình hình quản lý chi ngân sách xã:

    • Mặt tích cực: Dự toán được thông qua HĐND xã; quy chế dân chủ cơ sở từng bước được phát huy; 100% các xã thực hiện thanh toán chi qua KBNN huyện; huyện đã triển khai ứng dụng phần mềm kế toán xã trên máy tính.
    • Tồn tại, hạn chế: Dự toán lập còn mang tính đối phó, thiếu căn cứ thực tế dẫn đến việc phải điều chỉnh nhiều lần trong năm (có trường hợp điều chỉnh tăng đến 100%); nợ chi thường xuyên vẫn diễn ra; chứng từ chi còn thanh toán theo bảng kê lớn vượt quy định của Bộ Tài chính, thiếu hóa đơn hợp lệ kèm theo; số liệu kế toán quyết toán còn tình trạng gò ép, báo cáo chậm.
    • Về nhân sự: 14 Chủ tài khoản cấp xã có 2 người trình độ đại học, 3 người đang học đại học, 9 người có trình độ trung cấp; 100% cán bộ kế toán xã có trình độ trung cấp kế toán, hiểu biết sâu về nghiệp vụ ngân sách còn hạn chế.

CHƯƠNG 3: Phương hướng nhiệm vụ và giải pháp tăng cường quản lý chi NSX trên địa bàn huyện Yên Phong

Chương 3 đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách xã:

  • Định hướng phát triển: Bám sát Đề án xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2011–2015, mở rộng Khu đô thị Chờ, đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhằm phấn đấu đưa huyện Yên Phong trở thành đô thị loại IV vào năm 2015.
  • Các giải pháp trọng tâm:
    1. Giải pháp về lập dự toán: Thực hiện phương châm "lường thu mà chi", sắp xếp thứ tự ưu tiên các khoản chi thiết yếu; triệt để thực hành tiết kiệm, cắt giảm chi mua sắm, hội họp không cần thiết; nâng cao tỷ lệ chi cho sự nghiệp kinh tế và đầu tư hạ tầng; lập dự toán căn cứ chặt chẽ vào 5 yếu tố pháp lý và số liệu lịch sử.
    2. Giải pháp về chấp hành dự toán: Phân bổ chi tiết dự toán theo đúng MLNSNN; nghiêm cấm các khoản chi ngoài định mức hoặc không có nguồn bảo đảm; kiểm soát chặt chẽ quy trình giải ngân vốn XDCB và chi thường xuyên qua KBNN.
    3. Tăng cường thanh tra, kiểm soát chi: Chuẩn hóa hệ thống sổ sách chứng từ kế toán; duy trì kiểm tra định kỳ và đột xuất; phân công cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện phụ trách chuyên quản từng xã để theo dõi, hướng dẫn; phát huy vai trò giám sát của HĐND xã và Ban thanh tra nhân dân.
    4. Nâng cao năng lực bộ máy cán bộ: Chuẩn hóa chức danh kế toán xã theo hướng ổn định, lâu dài; thực hiện cơ chế thi tuyển công chức xã để chọn lọc người có năng lực chuyên môn, kết hợp chính sách đãi ngộ thỏa đáng; mở các lớp bồi dưỡng định kỳ về tài chính kế toán cho chủ tài khoản và kế toán xã.
    5. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin: Tổ chức tập huấn, nâng cao kỹ năng sử dụng thành thạo phần mềm kế toán xã trên máy tính cho 100% cán bộ tài chính cơ sở.

Kết quả và đóng góp

Nghiên cứu mang lại các kết quả cụ thể về mặt khoa học và thực tiễn quản lý địa phương:

  • Hệ thống hóa số liệu thực tế: Cung cấp bức tranh toàn diện, chi tiết về cơ cấu phân bổ và thực hiện chi ngân sách tại 14 xã, thị trấn của huyện Yên Phong trong giai đoạn 2011–2013, đặc biệt là sự chênh lệch chi giữa các đơn vị phát triển như Thị trấn Chờ, Đông Thọ, Yên Trung với các xã thuần nông.
  • Làm rõ nguyên nhân bất cập: Xác định rõ nguyên nhân của tình trạng vượt dự toán và điều chỉnh dự toán liên tục là do khâu lập dự toán chưa sát, định mức chi chưa phù hợp với thực tế, áp lực chi quản lý hành chính lớn (nuôi dưỡng bộ máy 275 công chức, 260 đại biểu HĐND và 345 cán bộ bán chuyên trách) cùng với hạn chế về năng lực chuyên môn của đội ngũ kế toán cấp xã (100% ở trình độ trung cấp).
  • Đề xuất giải pháp đồng bộ: Xây dựng hệ thống giải pháp từ khâu thể chế, quy trình lập - chấp hành dự toán đến việc chuẩn hóa nhân sự và tin học hóa quản lý chi ngân sách tại cấp cơ sở.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của tài liệu: Số liệu phân tích chuyên sâu dừng lại ở giai đoạn 2011–2013; nguồn số liệu kế toán tại một số xã trong giai đoạn này còn có sai lệch và phải điều chỉnh, chưa phản ánh đầy đủ các số liệu hạch toán chi tiết phát sinh theo từng tháng; nghiên cứu chưa mở rộng so sánh tương quan giữa Yên Phong với các huyện lân cận trong tỉnh Bắc Ninh.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo: Khảo sát, đánh giá công tác quản lý chi ngân sách xã theo các khung pháp lý mới hơn (như Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015); nghiên cứu cơ chế khoán chi và tự chủ tài chính tại cấp xã trong bối cảnh đẩy mạnh xây dựng nông thôn mới nâng cao và chuyển đổi số toàn diện hoạt động quản trị công cơ sở.

Giá trị tham khảo

Tài liệu là nguồn tham khảo hữu ích cho sinh viên, học viên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công, Quản lý nhà nước, cũng như các cán bộ chuyên trách tài chính cấp xã, huyện:

  • Về mặt học thuật: Cung cấp phương pháp tiếp cận và cơ cấu một bài báo cáo thực tập/khóa luận hoàn chỉnh về quản lý ngân sách nhà nước cấp cơ sở.
  • Về mặt nghiệp vụ: Các biểu mẫu số liệu phân bổ chi tiết tại Bảng 2.1, Bảng 2.2 và quy trình 3 bước lập - kiểm soát dự toán chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước là tư liệu thực tế có giá trị để nghiên cứu và vận dụng vào công tác chuyên môn tài chính - kế toán địa phương.

Câu hỏi thường gặp

1. Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách xã tại huyện Yên Phong gồm những bộ phận nào?

Ở cấp huyện, bộ phận quản lý NSX thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch có từ 2 đến 4 cán bộ phụ trách hướng dẫn, kiểm tra và chỉ đạo các xã. Ở cấp xã, không còn Ban tài chính xã; bộ máy chỉ gồm 1 Kế toán ngân sách xã và 1 Thủ quỹ trực thuộc UBND xã chịu trách nhiệm thu thập chứng từ, kiểm soát chi, lập dự toán và báo cáo quyết toán.

2. Khoản chi nào chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu chi thường xuyên của các xã tại huyện Yên Phong?

Chi quản lý hành chính là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất, dao động từ 50% đến 70% tổng chi thường xuyên của ngân sách xã. Khoản chi này chủ yếu dùng để chi trả lương, sinh hoạt phí và phụ cấp cho 275 cán bộ công chức xã, 260 đại biểu HĐND xã và 345 cán bộ bán chuyên trách, cùng với chi phí nghiệp vụ văn phòng, hội nghị và tiếp khách.

3. Trình độ chuyên môn của đội ngũ quản lý tài chính cấp xã tại Yên Phong ở thời điểm nghiên cứu ra sao?

Toàn huyện có 14 Chủ tài khoản ngân sách xã (trong đó 2 người có trình độ đại học, 3 người đang theo học đại học và 9 người có trình độ trung cấp). Về phía cán bộ tài chính kế toán xã, 100% cán bộ có trình độ chuyên môn ở mức trung cấp kế toán.

4. Những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng chi ngân sách xã vượt dự toán tại địa phương là gì?

Tình trạng vượt dự toán xuất phát từ các nguyên nhân: khâu lập dự toán mang tính chủ quan, dựa vào kinh nghiệm và gò ép số liệu; định mức chi tiêu do cấp trên ban hành chưa sát với thực tế biến động giá cả; tình trạng chi trước khi có nguồn bảo đảm; chi phí cho hội nghị, tiếp khách còn lãng phí; và việc điều chỉnh chính sách tiền lương, trợ cấp xã hội của Nhà nước trong năm ngân sách.

5. Tác giả đề xuất những giải pháp gì đối với công tác cán bộ tài chính kế toán xã?

Tác giả đề xuất thực hiện quy trình bổ nhiệm, bố trí cán bộ kế toán sử dụng lâu dài và không thay đổi tùy tiện; áp dụng cơ chế thi tuyển công chức xã minh bạch hàng năm để thu hút người có năng lực chuyên môn và trẻ hóa đội ngũ; đồng thời cấp kinh phí đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ định kỳ và cải thiện chế độ đãi ngộ tài chính cho cán bộ cấp xã.

Kết luận

Chuyên đề tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Văn Triệu đã phản ánh bức tranh thực trạng quản lý chi ngân sách xã trên địa bàn huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2011–2013 một cách cụ thể và có căn cứ số liệu. Công trình chỉ rõ những thành tựu đạt được trong việc chấp hành Luật Ngân sách Nhà nước, thanh toán qua Kho bạc Nhà nước và tin học hóa kế toán, đồng thời thẳng thắn phân tích các bất cập trong khâu lập dự toán, quản lý chi hành chính và năng lực cán bộ cơ sở. Hệ thống giải pháp được đề xuất mang tính đồng bộ, sát thực tiễn, góp phần nâng cao kỷ luật tài chính và hiệu quả sử dụng nguồn lực công phục vụ phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương.