Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ CẤP CƠ SỞ 1. Một số khái niệm 1. Cấp cơ sở Hệ thống 4 cấp của quản lý hành chính nhà nước của nước ta hiện nay gồm: Trung ương - tỉnh, thành phố - quận, huyện - xã, phường. Bốn cấp quản lý này được tổ chức theo một hệ thống dọc.
Từ trên xuống sẽ là trung ương - địa phương và cơ sở. Nếu nhìn dưới lên sẽ là cơ sở - địa phương và toàn quốc. Nói đến cấp xã là nói đến cấp cơ sở, chính quyền cấp xã là chính quyền cấp cơ sở. Cơ sở nhìn chiều từ trên xuống, xét về quy mô và cấp độ tổ chức là cấp thấp nhất, cấp cuối cùng.
Cũng có thể coi cấp cơ sở là cấp nhỏ nhất. Nếu trung ương và toàn quốc được xem là một chỉnh thể, hệ thống của cái vĩ mô, đứng đầu là nhà nước trung ương. Cơ sở thường được xem là cái vi mô, là một tế bào, một phần tử hợp thành của cái vĩ mô - cả nước và toàn quốc như một cơ thể sống. Xét theo quan hệ quyền lực, quyền hạn, chức trách của tổ chức nhà nước, cấp cơ sở là thấp nhất, nhỏ nhất.
Chính quyền cấp cơ sở cũng như hệ thống chính trị cấp cơ sở đương nhiên chịu sự chỉ đạo, kiểm soát của cấp trên, từ huyện, tỉnh tới Trung ương. Cái nhỏ nhất, thấp nhất đó còn được minh chứng bởi quy mô diện tích, địa giới hành chính và số lượng dân cư mà xã/phường quản lý. Cấp cơ sở là nơi gần dân nhất, là cầu nối trực tiếp giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước với nhân dân, hàng ngày lắng nghe, nắm bắt và 8 phản ánh tâm tư, nguyện vọng chính đáng của nhân dân. Cấp cơ sở có vai trò quan trọng trong việc triển khai và vận động nhân dân thực hiện tốt mọi đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tăng cường khối đại đoàn kết toàn dân, huy động mọi nguồn lực để phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh – quốc phòng, trật tự an toàn xã hội.
Cấp cơ sở còn là nơi chứng thực đường lối, chính sách, luật pháp của Đảng và Nhà nước đi vào cuộc sống và được triển khai cụ thể ra sao, bởi chính sách dù khoa học, đúng đắn đến đâu thì cũng chỉ là những khả năng khoa học, là chủ quan của một phía từ những nghiên cứu, chưa đủ để khẳng định hiệu quả nếu không đưa vào thực tiễn cơ sở phong phú, phải được vật chất hoá ở đời sống người dân, phải được thể chế hoá chặt chẽ qua hoạt động của cơ sở. Cấp cơ sở là cấp hành động, cấp hoạt động, tổ chức thực hiện đường lối chính sách, nghị quyết của Đảng và Nhà nước. Trong luận văn, tác giả sử dụng thuật ngữ cấp cơ sở thay cho cấp xã. Do đó từ phần nghiên cứu này trở đi, thuật ngữ cấp xã được thay thế bằng thuật ngữ cấp cơ sở.
Cán bộ cấp cơ sở Theo khoản 3, Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “ Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị- xã hội; Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. 9 Theo Nghị định 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với CBCC xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã: - CBCCS có các chức danh sau đây: + Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; + Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; + Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam; Chủ tịch Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có Tổ chức Hội Nông dân Việt Nam). + Trưởng Công an + Chỉ huy trưởng Quân sự + Địa chính – xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính – nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã) + Văn phòng - thống kê + Tài chính - kế toán + Tư pháp - hộ tịch + Văn hóa - xã hội - Số lượng CBCC cấp cơ sở được bố trí theo loại đơn vị hành chính cấp cơ sở; cụ thể như sau: + Cấp cơ sở loại 1: không quá 25 người; + Cấp cơ sở loại 2: không quá 23 người; + Cấp cơ sở loại 3: không quá 21 người. 10 - Số lượng những người hoạt động không chuyên trách ở cấp cơ sở: + Cấp cơ sở loại 1 được bố trí tối đa không quá 22 người.
+ Cấp cơ sở loại 2 được bố trí tối đa không quá 20 người. + Cấp cơ sở loại 3 được bố trí tối đa không quá 19 người. Đặc điểm của cán bộ cấp cơ sở Đội ngũ CBCCS gồm cán bộ chuyên trách, công chức và những người hoạt động không chuyên trách có các đặc điểm sau: Thứ nhất, là những người thực thi công vụ ở cấp cơ sở Công vụ là một loại hoạt động mang tính quyền lực – pháp lý được thực thi bởi những người được nhà nước trao quyền, nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Họ được trao quyền thực thi công vụ.
Đồng thời, họ có trách nhiệm phục vụ xã hội, công dân và chịu trách nhiệm liên quan đến chức trách mà mình đang đảm nhiệm. Thứ hai, được nhà nước đảm bảo các điều kiện cần thiết, quyền lợi chính đáng để có khả năng và yên tâm thực thi công vụ. CBCCS được nhà nước cung cấp những điều kiện cần thiết để tiến hành thực thi công vụ như trụ sở, điều kiện, phương tiện làm việc. Họ được đảm bảo những quyền lợi vật chất và tinh thần như: Hưởng lương từ ngân sách nhà nước tương xứng với chức trách, công việc được giao, được hưởng các loại phụ cấp, trợ cấp và hưởng lương hưu khi có đủ thời gian công hiến cho nên công vụ.
Thứ ba, đội ngũ CBCCS hầu hết là người địa phương, sinh sống tại địa phương, có quan hệ dòng tộc và gắn bó mật thiết với nhân dân. Bản thân những cán bộ cấp cơ sở đa phần đều trưởng thành từ các hoạt động của tổ, khu vực nên mang những đặc tính của người địa 11 phương. Họ vừa là những người đại diện cho lực lượng sản xuất, vừa là đại diện quyền lực của nhà nước tại địa phương. Thứ tư, hoạt động công vụ của CBCCS là hoạt động đa dạng và phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện thường xuyên và chuyên nghiệp.
Cấp cơ sở là nơi trực tiếp giải quyết các vấn đề của người dân, so với các cấp quản lý khác trong bộ máy quản lý nhà nước thì quy mô của cấp cơ sở nhỏ hơn nhưng các vấn đề cần giải quyết thường phức tạp hơn do mỗi người dân có hoàn cảnh, nhu cầu và lợi ích khác nhau, họ hành động xuất phát từ lợi ích của họ nhiều hơn lợi ích của hệ thống. Chính vì vậy, CBCCS phải có chuyên môn sâu, am hiểu thực tế và có kinh nghiệm giải quyết những tình huống khác nhau. Đào tạo, bồi dưỡng Một số nước trên thế giới quan niệm thuật ngữ “tu nghiệp” thay vì “ĐTBD”. Bồi dưỡng thường diễn ra sau đào tạo, nghĩa là sau khi người lao động đã có một nghề về một lĩnh vực chuyên môn để có thể lập nghiệp.
ĐTBD CBCC được xác định như là một quá trình có kế hoạch làm biến đổi thái độ, kiến thức hoặc kỹ năng thông qua việc học tập rèn luyện để làm việc có hiệu quả trong một hoạt động hay trong một loạt các hoạt động nào đó, theo định nghĩa của Ủy ban Nhân lực của Anh. Mục đích của nó, xét theo tình hình công tác ở tổ chức, là phát triển nâng cao năng lực cá nhân và đáp ứng nhu cầu nhân lực hiện tại và tương lai của cơ quan. Trong đạo luật Liên bang của Mỹ, đào tạo được xác định như là một quá trình cung cấp và tạo dựng khả năng làm việc cho người học và bố trí, đưa họ vào các chương trình, khoá học, môn học, hệ thống hoặc nói cách khác là huấn luyện và giáo dục được chuẩn bị, có kế hoạch, có sự kết hợp trong các lĩnh vực khoa học, chuyên ngành, kỹ thuật, cơ khí, thương mại, văn phòng, tài chính, 12 hành chính hay các lĩnh vực khác nhằm nâng cao kết quả thực hiện công việc của cá nhân, tổ chức và giúp họ hoàn thành nhiệm vụ và mục tiêu công tác. Ở Việt Nam, Nghị định 18/2010/NĐ-CP của Chính phủ về ĐTBD công chức đưa ra định nghĩa đào tạo công chức như sau: Đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học.
Nghị định 18/2010/NĐ-CP của Chính phủ về ĐTBD công chức đưa ra định nghĩa bồi dưỡng công chức như sau: Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc, gồm : - Bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch là trang bị kiến thức, kỹ năng hoạt động theo chương trình quy định cho ngạch công chức. - Bồi dưỡng theo tiêu chuẩn chức vụ lãnh đạo, quản lý là trang bị kiến thức, kỹ năng, phương pháp làm việc theo chương trình quy định cho từng chức vụ lãnh đạo, quản lý. - Bồi dưỡng theo vị trí việc làm là trang bị, cập nhật kiến thức, kỹ năng, phương pháp cần thiết để làm tốt công việc được giao. Như vậy đào tạo được xem như là một quá trình làm cho người ta “trở thành người có năng lực theo những tiêu chuẩn nhất định”, và bồi dưỡng được xác định là quá trình làm cho người ta “ tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất”.