Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ KHOA HỌC VỀ CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ 1. Những vấn đề lý luận về chính quyền cơ sở 1. Khái niệm chính quyền cơ sở Chính quyền cơ sở là cơ quan nhà nước thuộc hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước ở cấp thấp nhất của Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Thực hiện nhiệm vụ tổ chức thực hiện đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước ở địa phương, trực tiếp giải quyết các công việc của nhân dân, thực hiện chức năng quản lý, giám sát các hoạt động kinh tế - xã hội và đời sống nhân dân trên một đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định là chính quyền xã, phường, thị trấn, gọi chung là chính quyền cấp xã.
Thứ nhất, các quan niệm về thuật ngữ chính quyền cơ sở. Thuật ngữ chính quyền cơ sở ở mỗi quốc gia có những cách hiểu khác nhau. Tùy vào lịch sử phát triển và tính chất Nhà nước mà chính quyền cơ sở được người ta định nghĩa và đưa vào khái niệm học thuật, khái niệm lý luận pháp lý của mỗi quốc gia riêng biệt trên thế giới. Dưới góc độ học thuật, người ta cho rằng chính quyền cơ sở “Local goverment” là chính quyền của một khu vực địa phương cụ thể tạo thành một phân khu của một đơn vị chính trị lớn chẳng hạn như một quốc gia hoặc tiểu bang (theo Noah Webster (1758-1843), tác giả bộ Từ điển tiếng Anh của người Mỹ - American Dictionary of the English Language, xuất bản năm 1828)[28].
Hoặc người ta có thể đưa ra định nghĩa chính quyền cơ sở “Local goverment” gồm chính quyền thành phố “city government” và chính quyền thị trấn “town government” là chính quyền của một địa phương, cơ quan chủ quản của thị trấn hoặc huyện (theo Michael Freedman và Marc Tinkler, tác giả bộ Từ điển tiếng Anh của người Mỹ - Vocabulary.com có nguồn gốc xuất phát từ Visual Thesaurus, thuộc tập đoàn Thinkmap, đầu thế kỷ 21)[29]. Tương tự, ở Anh các bộ từ điển học thuật ngôn ngữ Anh đều cho rằng chính quyền cơ sở “ Local government” việc quản lý các vấn đề 9 Luan van của một thành phố, thị trấn hoặc quận bởi cư dân ở đó chứ không phải bởi tiểu bang hoặc quốc gia nói chung (Từ điển trực tuyến Dictionary.com được đăng ký domain vào năm 1995 sáng lập bởi Brian Kariger và Daniel Fierro, thuộc nhà xuất bản Lexico Publishing) [31] và bộ Từ điển Oxford bản cứng hoàn chỉnh đầu tiên được xuất bản năm 1933 bởi Nhà xuất bản Trường đại học Oxford đưa ra định nghĩa chính quyền cơ sở “ Local government” là hệ thống chính quyền của một thị trấn hoặc một khu vực bởi các đại diện được bầu của những người sống ở đó, chịu trách nhiệm đối với chính quyền của một khu vực địa phương và cung cấp các dịch vụ[32]. Từ điển tiếng Anh Cambridge giành cho người học tiếng Anh được xuất bản lần đầu vào năm 1995, do Nhà xuất bản trường đại học Cambridge biên soạn lại định nghĩa chính quyền cơ sở “Local government” là một tổ chức chịu trách nhiệm kiểm soát và tổ chức một thị trấn hoặc khu vực nhỏ, với các đại diện do những người sống ở đó bầu ra, cung cấp các dịch vụ của nó [33] Từ điển Longman được phát hành lần đầu vào năm 1978 bởi nhà xuất bản Longman, thuộc công ty Pearson PLC, Luân Đôn, UK đưa ra định nghĩa chính quyền cơ sở “ Local government” là chính quyền của các thành phố, thị trấn.chứ không phải của cả một quốc gia [34]. Dưới góc độ pháp lý, chính quyền cơ sở là cấp chính quyền thuộc chính quyền địa phương chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền địa phương hoặc chính quyền Trung ương.
Đó là hệ thống các cơ quan Nhà nước được tổ chức thành các đơn vị hành chính nhỏ như xã, thị trấn, một khu vực tự trị, công cộng, khu vực nhỏ với các chủ thể Nhà nước do người dân ở đó bầu ra và cung cấp các dịch vụ công cộng cho khu vực đó hay là một tổ chức chịu trách nhiệm chính thức về tất cả các dịch vụ và cơ sở công cộng trong một khu vực cụ thể. Người đứng đầu đơn vị hành chính lãnh thổ khu vực hoặc thị trấn phải tiến hành các hoạt động quản lý khu vực đó một cách độc lập, tính độc lập thể hiện ở việc chấp hành các thông lệ, tập quán địa phương, chấp hành các quy định pháp luật của Nhà nước và điều hành hệ thống các nhân viên nhà nước của chính quyền. Thông thường, khi quản lý chính quyền cơ sở ở các khu vực nông thôn, người đứng đầu thường có xu hướng tự quyết hơn là trao quyền, tuy nhiên riêng đối với việc mở rộng và khai thác các nguồn lợi từ địa phương chỉ 10 Luan van được thông qua tại các cuộc trưng cầu dân ý ở các tổ cộng đồng, các khu dân cư ở địa phương, đây là một trong những cách thức tổ chức, hoạt động ưu việt của chính quyền cơ sở xã, thị trấn, cộng đồng, khu vực nhỏ trên thế giới. Chính quyền cơ sở ở Việt Nam theo quan điểm của các học giả, nhà nghiên cứu lý luận và Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì được hiểu là bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước được tổ chức ở cấp dưới cùng của hệ thống các cơ quan nhà nước, bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Thực hiện chức năng quản lý và giám sát các đối tượng trong cùng một đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định [12]. Pháp luật Việt Nam hiện nay người ta ghi nhận rằng chính quyền cơ sở là chính quyền địa phương cấp xã, bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân xã [16]. Chính quyền cơ sở tổ chức hoạt động vì mục tiêu cộng đồng và đời sống người dân. Hoạt động quản lý của chính quyền cơ sở luôn có sự kết hợp giữa tính chất tự quản cộng đồng với tính chất công quyền của Nhà nước, giữa chế độ dân chủ đại diện với chế độ dân chủ trực tiếp nhưng cũng đồng thời chịu sự giám sát của tổ chức Đảng và mặt trận chính quyền trong hệ thống chính trị ở cơ sở.
Thứ hai, về nguồn gốc ra đời, theo quan điểm của các học giả nghiên cứu đều cho rằng, ở Việt Nam thuật ngữ “chính quyền cơ sở ” hình thành từ thời thời kỳ phong kiến và đô hộ của thực dân Pháp mà thực chất là tên gọi khác của “chính quyền làng – xã”, đây là đơn vị hành chính quan trọng quyết định đến sự tồn tại của nhà nước phong kiến. Tên gọi “chính quyền cơ sở” được sử dụng phổ biến rộng rãi trong nhân dân và từ ngữ nhà nước chính thống từ khoảng cách mạng chống thực dân Pháp khi Chủ tịch Hồ Chí Minh từ Trung Quốc về lãnh đạo cách mạng. Ở Tuyên Quang, Cao Bằng.các cơ quan chính phủ đầu não hình thành tại các vùng cơ sở ở những vùng sâu, hẻo lánh. Việc thành lập các Ban, Hội, Đội.ở các địa phương này trở thành các chính quyền cơ sở then chốt của cách mạng.
Một số học giả lại nhận định, thuật ngữ “ chính quyền cơ sở” ở Việt Nam chịu ảnh hưởng bởi phiên dịch ngôn ngữ tiếng Nga, trong thời kỳ cách mạng tháng mười Nga. Tuy nhiên trên thực tế, nghiên cứu của các học giả trên thế giới cho rằng, khi nhà nước 11 Luan van chủ nô xuất hiện các nhà nước đã từng bước tổ chức chính quyền theo đơn vị hành chính lãnh thổ, hình thành nên bộ máy nhà nước từ trung ương xuống địa phương. Ở phương Đông, ngay trong thời kì cổ đại đã tồn tại chế độ phân quyền cát cứ. Các thế lực chư hầu được nhà vua phong chức tước và ban cấp đất đai, trực tiếp cai quản phần lãnh thổ được phân phong đó.
Nên có thể Việt Nam cũng chịu ảnh hưởng sâu sắc bởi nền văn minh phương Đông. Hiện nay, thuật ngữ chính quyền cơ sở được sử dụng phổ biến để thể hiện sự tác động trực tiếp hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền đến việc phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển của đất nước. Trong phạm vi đề tài nghiên cứu có thể hiểu chính quyền cơ sở là: “Chính quyền cơ sở là cơ quan quản lý nhà nước ở cơ sở, bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, thực hiện điều hành, quản lý các công việc liên quan trực tiếp đến người dân, chịu sự giám sát trực tiếp từ nhân dân”. Chính quyền cơ sở như đã nói ở trên, là cơ quan hành chính thấp nhất trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được phân tầng từ trung ương đến địa phương, với cơ cấu tổ chức bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thành lập để quản lý xã hội ở phạm vi địa phương là cấp xã. Điều hành các công việc liên quan trực tiếp đến nhân dân, tiếp xúc hàng ngày với người dân và người dân kiểm tra, giám sát thông qua phản ánh, kiến nghị hoặc đối nghị, đối thoại. Đây là đặc trưng cơ bản của chính quyền cơ sở, và không một cấp quản lý trung gian nào cũng có thể có được. Do đó, chính sách gần dân, vì dân, phục vụ nhân dân của Nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 cũng lấy đây là cơ sở để quản lý xã hội và đưa ra mục tiêu cho Nhà nước của mình.
Thực hiện chức năng giám sát trực tiếp của nhân dân ở cơ sở là điều kiện thuận lợi trong quản lý nhà nước, một mặt nó phản ánh đúng thực chất hiện trạng xã hội, về những vấn đề liên quan trực tiếp đến nhân dân, mặt khác tôn chỉ giải quyết của chính quyền cơ sở về cách thức quản lý, mối quan hệ ràng buộc với người dân cũng hiệu quả, thiết thực hơn các cấp chính quyền trung gian khác. Điều này không đồng nghĩa là mọi chính sách hay của chính quyền cơ sở đều được Nhà nước áp dụng cho 12 Luan van toàn thể dân tộc của mình nhưng ở một góc độ nào đó tính pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhà nước đều xuất phát từ chính quyền cơ sở, thực thi nhiệm vụ vì nhân dân, đồng bào mình. Do đó, có thể khẳng định rằng chính quyền cơ sở là chính quyền Nhà nước, thực hiện chức năng quản lý nhà nước, là cơ quan quản lý nhà nước đặc thù với hệ thống các quy phạm pháp luật và thể chế nhà nước riêng biệt, khác với các chính quyền trung gian khác.