Tự Chủ Tài Chính Vườn Quốc Gia Tại Việt Nam

Nghiên cứu về tự chủ tài chính cho vườn quốc gia tại Việt Nam. Phân tích thực trạng, giải pháp tăng cường hiệu quả quản lý tài chính, bảo tồn đa dạng sinh học.

• Tác giả: Nguyễn Thị Hồng Thanh
• Người hướng dẫn: TS. Nguyễn Văn Hà
• Trường học: Trường Đại học Lâm nghiệp
• Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
• Đề tài: Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2024
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• LỜI CẢM ƠN
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CHO VIỆC XÂY DỰNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA
• 1.1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia
• 1.1.1. Một số khái niệm có liên quan
• 1.1.1.1. Khái niệm tự chủ tài chính
• 2. ĐẶC ĐIỂM CÁC VƯỜN QUỐC GIA TRỰC THUỘC BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
• 2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu
• 2.2. Hệ thống các Vườn Quốc gia ở Việt Nam
• 2.3. Chức năng, nhiệm vụ của Vườn quốc gia
• 2.4. Phân cấp quản lý
• 2.5. Đặc điểm cơ bản của các VQG trực thuộc Bộ NN & PTNT quản lý
• 2.6. Số lượng Vườn quốc gia trực thuộc Bộ NN&PTNT
• 2.7. Tổ chức bộ máy và nhân lực VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT
• 2.8. Tài nguyên và ĐDSH các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT
• 2.9. Phương pháp nghiên cứu
• 2.9.1. Phương pháp tiếp cận
• 2.9.2. Khung phân tích nghiên cứu
• 2.9.3. Phương pháp chọn điểm khảo sát
• 2.9.4. Phương pháp thu thập thông tin
• 2.9.4.1. Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp
• 2.9.4.2. Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp
• 2.9.5. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu
• 2.10. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu
• 2.10.1. Các chỉ tiêu phản ánh thực trạng TCTC của VQG
• 2.10.2. Các chỉ tiêu nghiên cứu khác
• 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
• 3.1. Thực trạng tự chủ tài chính của các Vườn quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
• 3.1.1. Tự chủ trong huy động và tạo nguồn tài chính
• 3.1.2. Tự chủ trong phân bổ nguồn lực tài chính
• 3.1.3. Tự chủ sử dụng nguồn lực tài chính
• 3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến TCTC tại VQG
• 3.2.1. Các yếu tố khách quan
• 3.2.1.1. Chủ trương và cơ chế chính sách
• 3.2.1.2. Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước
• 3.2.1.3. Đặc điểm hoạt động của các ĐVSNCL
• 3.2.1.4. Mối quan hệ và phân cấp quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan quản lý
• 3.2.1.5. Năng lực quản lý của các cơ quan chủ quản
• 3.2.2. Các yếu tố chủ quan
• 3.2.2.1. Năng lực của các VQG
• 3.3. Đánh giá tổng quát
• 3.3.1. Đánh giá tổng quát về mức độ tự chủ
• 3.3.2. Tồn tại và nguyên nhân
• 3.4. Định hướng và giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia
• 3.4.1. Định hướng chung về tự chủ tài chính cho các Vườn quốc gia ở Việt Nam
• 3.4.2. Giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia
• 3.4.2.1. Bảo đảm nguồn thu ổn định, giữ vai trò chủ đạo của ngân sách nhà nước
• 3.4.2.2. Đảm bảo việc thực hiện tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia
• 3.4.2.3. Gia tăng các nguồn thu ngoài ngân sách nhà nước
• 4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
• 4.1. Đối với Chính phủ
• 4.2. Đối với Bộ Nông nghiệp và PTNT
• DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
• TÀI LIỆU THAM KHẢO
• PHỤ LỤC

Tóm tắt

I. Tự chủ tài chính Vườn Quốc Gia Tổng quan và tầm quan trọng

Tự chủ tài chính (TCTC) cho Vườn Quốc Gia (VQG) là khả năng kiểm soát quyết định tài chính và nguồn lực mà không phụ thuộc lớn vào bên ngoài (Smith, 2020). Tại Việt Nam, cơ chế này được áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp công, quy định quyền tự chủ, trách nhiệm giải trình trong việc thực hiện danh mục sự nghiệp công, phân loại mức độ TCTC, sử dụng nguồn tài chính và các quy định liên quan (Chính phủ, 2021). TCTC giúp VQG kiểm soát chi tiêu, tạo nguồn thu qua nhiều phương thức để đáp ứng nhu cầu. Đây là yếu tố then chốt, ngoài tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế (Nguyễn Quân, 2023). Các VQG là ĐVSNCL, được phân cấp quản lý trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT) hoặc trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh/thành phố. Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL.

1.1. Khái niệm và đặc điểm của tự chủ tài chính VQG

TCTC cho VQG là khả năng huy động, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính một cách độc lập và hiệu quả, nhằm thực hiện các mục tiêu bảo tồn, nghiên cứu khoa học, giáo dục môi trường và phát triển du lịch sinh thái. TCTC giúp VQG chủ động trong việc lập kế hoạch tài chính, phân bổ ngân sách và đầu tư vào các hoạt động ưu tiên. Quan trọng hơn hết, TCTC giúp giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và tăng cường tính bền vững tài chính cho VQG trong dài hạn. Bên cạnh đó, chủ trương này cũng tạo điều kiện để huy động các nguồn lực xã hội hóa để bảo tồn và phát huy các giá trị tài nguyên thiên nhiên.

1.2. Vai trò của tự chủ tài chính trong bảo tồn đa dạng sinh học

TCTC đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính ổn định và bền vững cho công tác bảo tồn đa dạng sinh học tại các VQG. Khi có nguồn lực tài chính đầy đủ và chủ động, VQG có thể đầu tư vào các hoạt động như: tuần tra, kiểm soát, phòng chống cháy rừng, phục hồi hệ sinh thái, nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường. Các hoạt động này góp phần bảo vệ và phát triển các loài động thực vật quý hiếm, duy trì các hệ sinh thái tự nhiên và bảo tồn các giá trị đa dạng sinh học của đất nước. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên.

II. Thách thức tự chủ tài chính Nguồn thu và cơ chế quản lý

Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021). Trong khi tình trạng bất ổn và thiếu nguồn lực tài chính đang trở thành rào cản cốt lõi đối với quản lý hiệu quả các khu bảo tồn, nhất là trong việc theo đuổi các chiến lược quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên (Wilkie & cộng sự, 2001; Emerton, 2006; Martin & cộng sự, 2018). Vì vậy, việc đa dạng hóa và tự chủ các nguồn tài chính không chỉ đóng góp vào sự bền vững tài chính mà còn nâng cao hiệu quả quản lý cũng như khả năng thực thi các mục tiêu dài hạn của các VQG (Hockings & cộng sự, 2000; Emerton, 2006).

2.1. Thực trạng nguồn thu hạn chế của Vườn Quốc Gia

Nguồn thu của các VQG hiện nay chủ yếu đến từ ngân sách nhà nước, phí tham quan, dịch vụ du lịch và một số hoạt động kinh doanh nhỏ lẻ. Tuy nhiên, nguồn thu từ các hoạt động này còn hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu chi tiêu cho công tác bảo tồn và phát triển VQG. Nguyên nhân chủ yếu là do: chính sách giá vé tham quan còn thấp, chưa phù hợp với giá trị thực tế của VQG; cơ sở hạ tầng du lịch còn thiếu và chưa đồng bộ; các sản phẩm du lịch còn đơn điệu, chưa hấp dẫn du khách; và công tác quảng bá, xúc tiến du lịch còn yếu. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên.

2.2. Cơ chế quản lý tài chính hiện tại Bất cập và rào cản

Cơ chế quản lý tài chính hiện tại của các VQG còn nhiều bất cập, gây khó khăn cho việc thực hiện tự chủ tài chính. Cụ thể, quy trình lập kế hoạch, phân bổ và sử dụng ngân sách còn phức tạp và thiếu linh hoạt; các quy định về quản lý thu chi còn cứng nhắc, không phù hợp với đặc thù hoạt động của VQG; và công tác kiểm tra, giám sát tài chính còn yếu, dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí. Nghị quyết 19/NQ-TW của Ban chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) đã xác định việc đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống ĐVSNCL là một mục tiêu ưu tiên.

2.3. Rào cản về định mức chi và xác định giá trị dịch vụ công

Với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái (HST); nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị …đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên. Điều này cho thấy rằng các VQG gặp nhiều khó khăn trong việc tự tạo nguồn thu và quản lý chi tiêu hiệu quả.

III. Giải pháp đột phá Đa dạng hóa nguồn thu Vườn Quốc Gia

Trong bối cảnh cần phải TCTC, giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước cần sự nghiên cứu và kiến nghị cơ chế TCTC phù hợp, trên cơ sở phân tích thực trạng nguồn tài chính, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính, và đánh giá mức độ TCTC của các VQG, nhìn ra các cơ hội để các VQG đa dạng hoá nguồn thu tận dụng được nguồn lực tài nguyên thiên nhiên sẵn có, giảm sự phụ thuộc vào nguồn NSNN, nâng cao khả năng TCTC nhưng vẫn đảm bảo được các mục tiêu quan trọng nhất là duy trì, bảo vệ đa dạng sinh học của các VQG.

3.1. Phát triển du lịch sinh thái bền vững và có trách nhiệm

Du lịch sinh thái là một trong những nguồn thu tiềm năng nhất cho các VQG. Để phát triển du lịch sinh thái bền vững, cần tập trung vào việc: xây dựng cơ sở hạ tầng du lịch thân thiện với môi trường; phát triển các sản phẩm du lịch đa dạng, hấp dẫn và mang tính giáo dục cao; nâng cao chất lượng dịch vụ du lịch và đào tạo đội ngũ cán bộ du lịch chuyên nghiệp; và tăng cường công tác quảng bá, xúc tiến du lịch. Đồng thời, cần chú trọng đến việc quản lý và giảm thiểu tác động tiêu cực của du lịch đến môi trường và cộng đồng địa phương.

3.2. Tăng cường xã hội hóa nguồn lực và hợp tác công tư

Để huy động thêm nguồn lực tài chính cho VQG, cần tăng cường xã hội hóa nguồn lực, thu hút sự tham gia của các doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân vào công tác bảo tồn và phát triển VQG. Có thể thực hiện thông qua các hình thức như: tài trợ, hiến tặng, đầu tư vào các dự án du lịch sinh thái, cung cấp dịch vụ môi trường và phát triển các sản phẩm thân thiện với môi trường. Hợp tác công tư (PPP) cũng là một giải pháp hiệu quả để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng du lịch và các dịch vụ hỗ trợ khác.

3.3. Đa dạng hóa các dịch vụ và sản phẩm từ tài nguyên thiên nhiên

Ngoài du lịch sinh thái, VQG có thể khai thác các nguồn thu từ các dịch vụ và sản phẩm khác liên quan đến tài nguyên thiên nhiên, chẳng hạn như: cho thuê môi trường rừng để phát triển các dự án nông nghiệp sinh thái, cung cấp dịch vụ nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường, sản xuất và kinh doanh các sản phẩm thủ công mỹ nghệ từ nguyên liệu tự nhiên, và phát triển các sản phẩm dược liệu từ thảo dược quý hiếm. Tuy nhiên, cần đảm bảo việc khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên phải tuân thủ các quy định về bảo tồn và phát triển bền vững.

IV. Cơ chế tài chính phù hợp Đảm bảo tự chủ và hiệu quả

Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT gồm Ba vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, YokDon và Cát Tiên, là những ĐVSNCL đi tiên phong triển khai thực hiện cơ chế TCTC của ngành Lâm nghiệp. Mặc dù vậy, với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái (HST); nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị …đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC.

4.1. Trao quyền tự chủ tối đa cho Vườn Quốc Gia

Để các VQG có thể chủ động trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính, cần trao quyền tự chủ tối đa cho họ trong việc lập kế hoạch, phân bổ và sử dụng ngân sách, cũng như trong việc quyết định các hoạt động kinh doanh và dịch vụ. Đồng thời, cần tăng cường trách nhiệm giải trình và minh bạch thông tin tài chính, đảm bảo rằng các VQG sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả và đúng mục đích. Nghị định 60/2021/NĐ-CP quy định về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập có nhiều điểm mới so với Nghị định 141/2016/NĐ-CP, tạo điều kiện cho các đơn vị chủ động hơn trong hoạt động tài chính.

4.2. Xây dựng hệ thống quản lý tài chính minh bạch và hiệu quả

Cần xây dựng một hệ thống quản lý tài chính minh bạch và hiệu quả, bao gồm các quy trình và quy định rõ ràng về lập kế hoạch, phân bổ, sử dụng và kiểm soát ngân sách. Hệ thống này cần được thiết kế phù hợp với đặc thù hoạt động của VQG và phải đảm bảo tính linh hoạt, dễ dàng thực hiện và kiểm soát. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài chính cũng là một giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu quả và minh bạch trong hoạt động tài chính của VQG.

4.3. Đảm bảo nguồn ngân sách nhà nước ổn định và vai trò chủ đạo

Mặc dù khuyến khích tự chủ tài chính, ngân sách nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính ổn định cho các VQG, đặc biệt là trong giai đoạn đầu chuyển đổi sang cơ chế tự chủ. Ngân sách nhà nước nên được sử dụng để hỗ trợ các hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học, nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường, cũng như để bù đắp các khoản chi phí không thể tự trang trải từ nguồn thu của VQG. Tuy nhiên, cần có lộ trình giảm dần sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và tăng cường khả năng tự chủ tài chính của VQG.

V. Nghiên cứu điểm Tự chủ tài chính tại các Vườn Quốc Gia

Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện 2 TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL. Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021).

5.1. So sánh hiệu quả tự chủ giữa các Vườn Quốc Gia

Việc nghiên cứu điểm tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên) sẽ cho thấy sự khác biệt về hiệu quả tự chủ tài chính giữa các đơn vị. Điều này giúp xác định các yếu tố ảnh hưởng đến khả năng tự chủ, từ đó đưa ra các giải pháp phù hợp với từng VQG. Ví dụ, các VQG có tiềm năng du lịch lớn như Cúc Phương có thể tập trung vào phát triển du lịch sinh thái, trong khi các VQG có diện tích rừng lớn có thể khai thác các dịch vụ môi trường rừng.

5.2. Bài học kinh nghiệm từ các mô hình thành công

Nghiên cứu các mô hình tự chủ tài chính thành công tại một số VQG trong nước và trên thế giới sẽ cung cấp những bài học kinh nghiệm quý báu cho các VQG khác. Ví dụ, VQG Khao Yai (Thái Lan) đã thành công trong việc phát triển du lịch sinh thái bền vững, tạo nguồn thu lớn cho công tác bảo tồn. VQG Kruger (Nam Phi) đã áp dụng mô hình hợp tác công tư hiệu quả để phát triển cơ sở hạ tầng du lịch.

VI. Tự chủ tài chính VQG Hướng tới bảo tồn bền vững

Trước những mối đe dọa ngày càng tăng đối với đa dạng sinh học (ĐDSH), những thách thức đối với công tác quản lý VQG cũng như những khó khăn mà các VQG phải đối mặt trong công tác bảo vệ và phát triển rừng (BV&PTR) thì việc bắt buộc phải thực hiện các bước để tăng cường TCTC (thông qua cắt giảm ngân sách chi thường xuyên và biên chế ngay lập tức) có thể đe dọa đến tính bền vững của VQG.

6.1. Kiến nghị chính sách hỗ trợ tự chủ tài chính VQG

Để thúc đẩy quá trình tự chủ tài chính của các VQG, cần có các chính sách hỗ trợ từ phía nhà nước, chẳng hạn như: tạo điều kiện thuận lợi cho VQG trong việc khai thác các nguồn thu, giảm thuế và phí cho các hoạt động kinh doanh liên quan đến du lịch sinh thái và bảo tồn, và hỗ trợ VQG trong việc đào tạo đội ngũ cán bộ quản lý tài chính chuyên nghiệp.

6.2. Tầm nhìn cho tương lai Vườn Quốc Gia tự chủ và phát triển

Tự chủ tài chính là một xu hướng tất yếu trong bối cảnh hiện nay, và các VQG cần chủ động thích ứng với xu hướng này để đảm bảo sự phát triển bền vững trong tương lai. Với sự hỗ trợ từ phía nhà nước và sự nỗ lực của chính mình, các VQG hoàn toàn có thể trở thành những đơn vị tự chủ về tài chính, đồng thời vẫn duy trì được vai trò quan trọng trong công tác bảo tồn đa dạng sinh học và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài "Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam", chuyên ngành Kinh tế nông nghiệp (mã số: 96 20 115), được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hồng Thanh dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Nguyễn Văn Hà và TS. Bùi Thị Minh Nguyệt tại Trường Đại học Lâm nghiệp (năm 2024).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Tự chủ tài chính (TCTC) là nội dung trọng tâm trong tiến trình đổi mới cơ chế quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII và Nghị định số 60/2021/NĐ-CP của Chính phủ. Tại Việt Nam, các Vườn quốc gia (VQG) là ĐVSNCL đặc thù, vừa thực hiện chức năng cung cấp hàng hóa/dịch vụ công thiết yếu (bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ và phát triển rừng, duy trì dịch vụ hệ sinh thái), vừa tổ chức các hoạt động dịch vụ công cộng có thu (du lịch sinh thái, giáo dục môi trường).

Mặc dù chủ trương tinh giản biên chế và giảm chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước (NSNN) được đẩy mạnh, thực tế cho thấy trên 80% VQG trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) chưa tự bảo đảm được chi thường xuyên (Tổng cục Lâm nghiệp, 2022). Hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc lớn vào NSNN trong khi nguồn ngân sách dành cho bảo tồn đa dạng sinh học còn hạn chế và phân bổ dàn trải. Việc áp dụng cơ chế tự chủ tài chính cắt giảm ngay ngân sách và biên chế mà không tính đến tính chất công cộng đặc thù của tài nguyên rừng có nguy cơ đe dọa trực tiếp đến tính bền vững của công tác bảo tồn. Do đó, luận án được thực hiện nhằm nghiên cứu thực trạng, xác định bất cập và đề xuất cơ chế tự chủ tài chính phù hợp với tính chất đặc thù của các VQG tại Việt Nam.

Câu hỏi nghiên cứu

Tác giả xác định 4 câu hỏi nghiên cứu cụ thể:

1. TCTC cần dựa trên những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn nào?
2. Thực trạng TCTC của VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý (nghiên cứu điểm tại 6 VQG: Ba Vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên) hiện nay như thế nào?
3. Các bất cập trong cơ chế TCTC của các VQG hiện nay là gì và các nguyên nhân của các bất cập đó?
4. Cơ chế TCTC nào là phù hợp với đặc thù của các VQG?

Mục tiêu nghiên cứu

• Mục tiêu tổng quát: Trên cơ sở đánh giá thực trạng TCTC của VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT, đề xuất giải pháp đa dạng hóa nguồn thu và nâng cao khả năng tự chủ nguồn tài chính bền vững cho các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT.
• Mục tiêu cụ thể:
  1. Hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn về TCTC của các VQG.
  2. Đánh giá thực trạng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý.
  3. Phân tích những bất cập trong cơ chế TCTC của các VQG hiện nay và xác định rõ nguyên nhân.
  4. Đề xuất cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù của các VQG.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

• Đối tượng nghiên cứu: Tự chủ tài chính của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT, tập trung vào 06 VQG đại diện theo các mức độ tự chủ khác nhau gồm: Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên.
• Phạm vi nội dung: Nghiên cứu các khía cạnh của TCTC gồm tự chủ về huy động và tạo nguồn tài chính, tự chủ về phân bổ nguồn lực tài chính, tự chủ trong sử dụng nguồn lực tài chính; các yếu tố thuận lợi, khó khăn, rào cản tác động đến khả năng TCTC.
• Phạm vi không gian: 06 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý (Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên).
• Phạm vi thời gian: Số liệu thứ cấp thu thập trong 5 năm (giai đoạn 2018–2022); số liệu sơ cấp điều tra, khảo sát thực hiện năm 2022.

---

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu quốc tế

1. Nghiên cứu về tự chủ tài chính trong tổ chức công:
   • Clark (1984) đặt nền móng về quyền tự chủ của tổ chức công qua hai nguyên tắc: quyền đề xuất/khởi xướng và quyền miễn trừ giám sát trực tiếp.
   • Các học giả như Fox & Barthoomae (1999), Collier (2001) phân tích quản lý tài chính và tự chủ trong khu vực công.
   • Trong lĩnh vực y tế và giáo dục, Govindaraj et al. (1996), Saltman et al. nghiên cứu tự chủ bệnh viện công; Marginson (2017), Cunningham et al. (2019), Huisman et al. (2021) nghiên cứu việc đa dạng hóa nguồn thu, lập kế hoạch ngân sách và tính minh bạch trong các trường đại học công lập.
   • Về vai trò quản trị, Brown (2017) chỉ ra TCTC nâng cao hiệu suất; Anderson (2019) và Belal et al. (2013), Sokol et al. (2022) nhấn mạnh trách nhiệm giải trình; Smithson (2017), Thompson (2016, 2019) và Smith (2018, 2020) làm rõ quyền kiểm soát nguồn thu và tính bền vững dài hạn.
2. Nghiên cứu về tài chính bền vững cho khu bảo tồn và VQG:
   • UNEP (2005) phân loại 6 nhóm cơ chế tài chính cho khu bảo tồn (KBT): nguồn tài chính công, nguồn phi lợi nhuận, nguồn tư nhân vì lợi nhuận, chi trả cho sản phẩm môi trường, chi trả cho dịch vụ môi trường (PES), và giảm nhu cầu tài chính.
   • Spergel (2001) đánh giá ưu điểm và hạn chế của các chiến lược tài chính: ngân sách chính phủ, tài trợ quốc tế, hoán đổi nợ thiên nhiên, quỹ tín thác bảo tồn, phí người sử dụng và thuế tài nguyên.
   • IUCN (2000, 2008), Athanas et al. (2001), Emerton, Bishop et al. (2006) và Flores et al. (2008) phân tích dòng tài chính từ bên ngoài và nguồn thu tự tạo dựa trên thị trường.
   • James et al. (1999, 2001) chỉ ra sự mất cân đối tài chính giữa các nước phát triển (2.058 USD/km²) và các nước đang phát triển (157 USD/km²). Wilkie et al. (2001), Bruner et al. (2004), Hockings et al. (2000) khẳng định thiếu hụt tài chính là rào cản cốt lõi trong bảo tồn.
   • Kinh nghiệm tại các quốc gia: Anda et al. chỉ ra tại Philippines nguồn tài trợ chính cho KBT (61%) vẫn là NSNN; GAO (2015) ghi nhận tại Mỹ ngân sách công đóng góp 88% nguồn vốn của Cục Vườn quốc gia (doanh thu tự tạo 12%); LeRoy et al. (2005) chỉ ra tại Canada ngân sách nhà nước chiếm trên 87% và doanh thu tự tạo chiếm 13%.

Các hướng nghiên cứu trong nước

• TCTC tại các đơn vị sự nghiệp công lập: Học viện Tài chính (2004), Trần Đức Cân (2012), Nguyễn Quân (2023) làm rõ cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐVSNCL theo các Nghị định 43/2006/NĐ-CP, Nghị định 16/2015/NĐ-CP, Nghị định 141/2016/NĐ-CP và Nghị định 60/2021/NĐ-CP.
• Tài chính bền vững cho VQG và KBT tại Việt Nam:
  • Bộ Tài nguyên và Môi trường (2014) ước tính giá trị đa dạng sinh học từ rừng người dân sử dụng trực tiếp đạt khoảng 140.000 tỷ đồng (3,9% GDP năm 2013), phục vụ sinh kế cho 20 triệu người khai thác thủy sản và 25 triệu người khai thác lâm sản ngoài gỗ. Tuy nhiên, ngân sách chi cho bảo vệ môi trường chỉ chiếm 1% tổng ngân sách từ năm 2006, trong đó chi trực tiếp cho bảo tồn đa dạng sinh học chưa tới 0,4% ngân sách sự nghiệp môi trường.
  • Nguyễn Xuân Nguyên (2014) khảo sát 81 VQG và KBTTN, chỉ ra tổng nguồn tài chính năm 2012 là 1.129 tỷ đồng (đáp ứng 50–65% nhu cầu, tương đương 0,81% giá trị ĐDSH cung cấp), trong đó NSNN chiếm 88,6%, vốn ODA chiếm 4,3%, nguồn khác chiếm 7,1% (vé tham quan và du lịch sinh thái chiếm 4,1%, chi trả dịch vụ môi trường rừng chiếm 2,6%).
  • Bộ NN&PTNT (2021) ghi nhận sau 3 năm áp dụng chính sách chi trả DVMTR (từ 10/2010), toàn quốc thu 3.320 tỷ đồng từ thủy điện, nước sạch và du lịch (bằng 2,3% giá trị sử dụng từ rừng).
  • Lê Thanh An và cs (2018), Trần Quang Bảo và cs (2019), GIZ (2021) chỉ ra các hạn chế trong cơ chế quản lý tài chính RĐD và sự phụ thuộc vào NSNN.

Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết

Hầu hết các nghiên cứu trong nước tiếp cận TCTC chung cho ĐVSNCL hoặc nghiên cứu kỹ thuật lâm sinh, chi trả DVMTR đơn lẻ. Chưa có công trình nào đánh giá toàn diện và hệ thống cơ chế tự chủ tài chính tại các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT theo chu trình khép kín: huy động – phân bổ – sử dụng nguồn lực tài chính gắn với cơ chế phân cấp quản lý ĐVSNCL và mục tiêu quản lý bảo tồn theo kết quả (RBM).

---

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

• Lý thuyết tự chủ tổ chức công (Clark, 1984): Xem xét quyền tự quyết của tổ chức cấp dưới trong mối quan hệ phân cấp quản lý với cơ quan cấp trên về quyền tự chủ tài chính, tự chịu trách nhiệm.
• Lý thuyết Quản lý dựa trên kết quả (Results-Based Management - RBM, UNDP, 2011): Ứng dụng trong việc gắn kết phân bổ ngân sách và chi tiêu tài chính của VQG với các mục tiêu đầu ra và kết quả bảo tồn đa dạng sinh học cụ thể.
• Lý thuyết Bi kịch của cái chung (Tragedy of the Commons - Hardin, 1968): Giải thích tính chất hàng hóa công cộng của tài nguyên rừng và hệ sinh thái VQG dẫn đến nguy cơ suy thoái nếu không có sự đầu tư, quản lý điều tiết của Nhà nước.
• Khung đánh giá dịch vụ hệ sinh thái (Millennium Ecosystem Assessment - MEA, 2005): Phân loại dịch vụ rừng thành 4 nhóm: dịch vụ cung cấp, dịch vụ điều tiết, dịch vụ văn hóa và dịch vụ hỗ trợ.
• Khái niệm TCTC tại VQG: Luận án tiếp thu định nghĩa của Hiệp hội các trường đại học Châu Âu (EUA, 2017), xác định TCTC tại VQG là năng lực của VQG trong việc tự chủ ra quyết định về huy động, quản lý quỹ và phân bổ ngân sách một cách độc lập nhằm thực hiện các mục tiêu bảo tồn và phát triển bền vững.

Phương pháp nghiên cứu thực tế

Luận án kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng:

• Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp:
  • Thu thập các báo cáo tài chính, dự toán, quyết toán kinh phí giao tự chủ và không tự chủ giai đoạn 2018–2022 tại 6 VQG (Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên).
  • Thu thập các văn bản quy phạm pháp luật: Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004, Luật Lâm nghiệp 2017, Luật Đa dạng sinh học 2008, Luật NSNN; các Nghị định 43/2006/NĐ-CP, 16/2015/NĐ-CP, 141/2016/NĐ-CP, 60/2021/NĐ-CP, 99/2010/NĐ-CP, 147/2016/NĐ-CP; Quyết định 24/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
• Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp:
  • Tiến hành điều tra, khảo sát năm 2022 tại 6 VQG.
  • Phỏng vấn sâu lãnh đạo và cán bộ chuyên môn tại các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ NN&PTNT, Vụ Khoa học Công nghệ và Môi trường, Cục Lâm nghiệp, cơ quan Tài chính) và Ban quản lý 6 VQG.
• Phương pháp xử lý và phân tích số liệu:
  • Thống kê mô tả, tổng hợp bảng biểu so sánh cơ cấu nguồn thu, cơ cấu chi tiêu.
  • Phân tích chỉ số tài chính: tỷ trọng kinh phí tự chủ/không tự chủ, tỷ lệ chi lương/tổng chi thường xuyên, tỷ lệ chi chuyên môn nghiệp vụ bảo tồn, tỷ lệ trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp.

Nhóm chỉ tiêu nghiên cứu	Các chỉ tiêu thành phần cụ thể
Huy động và tạo nguồn	- Tổng nguồn thu hàng năm (2018–2022) - Tỷ trọng kinh phí NSNN cấp (thường xuyên, không thường xuyên) - Doanh thu từ phí tham quan theo Luật Phí và lệ phí - Thu từ hoạt động du lịch sinh thái và cho thuê môi trường rừng - Thu từ chi trả DVMTR và các dự án tài trợ quốc tế
Phân bổ nguồn lực	- Tỷ trọng chi tiền lương, tiền công trong tổng chi thường xuyên (%) - Tỷ lệ chi hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ bảo tồn (%) - Tỷ lệ phân bổ chi đầu tư cơ sở vật chất hạ tầng
Sử dụng nguồn lực	- Mức độ hoàn thành dự toán và định mức chi tiêu nội bộ - Tình hình trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp - Tự chủ trong giao dịch tài chính (mở tài khoản ngân hàng, huy động vốn, vay vốn)

---

Nội dung chính theo từng chương

Lời mở đầu

Trình bày tính cấp thiết của vấn đề TCTC tại các VQG trong bối cảnh thực hiện Nghị quyết 19-NQ/TW và Nghị định 60/2021/NĐ-CP. Xác định 4 câu hỏi nghiên cứu, mục tiêu tổng quát, 4 mục tiêu cụ thể, đối tượng nghiên cứu (6 VQG thuộc Bộ NN&PTNT), phạm vi nội dung, thời gian (2018–2022) và không gian, cùng những đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn của đề tài.

Chương 1: Tổng quan và cơ sở lý thuyết cho việc xây dựng cơ chế tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia

Chương 1 hệ thống hóa cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của tổ chức công và VQG:

• Bản chất kinh tế của VQG: VQG là ĐVSNCL đặc thù, quản lý tài sản công lớn (rừng đặc dụng, đất rừng, tài nguyên đa dạng sinh học). VQG cung cấp dịch vụ công ích không thể tiền tệ hóa hoàn toàn và có tính chất "không loại trừ", "không cạnh tranh" (Hardin, 1968; Dudley, 2008; IUCN, 2000).
• Phân loại nguồn lực và cơ chế tài chính: Phân tích 6 nhóm cơ chế tài chính của UNEP (2005) và tổng kết ưu nhược điểm của các chiến lược tài chính theo Spergel (2001).

Chiến lược tài chính KBT	Ưu điểm chính	Nhược điểm / Thách thức
Nguồn vốn Chính phủ (NSNN)	Bền vững hơn tài trợ tư nhân; thể hiện ưu tiên bảo tồn của quốc gia.	Chịu ảnh hưởng bởi cắt giảm ngân sách khi khủng hoảng; điều chỉnh theo chương trình nghị sự chính trị.
Tài trợ quốc tế / tư nhân	Huy động mạng lưới hỗ trợ rộng lớn, tác động nhanh tại điểm dự án.	Thường mang tính ngắn hạn; ưu tiên của nhà tài trợ có thể sai lệch với mục tiêu bảo tồn dài hạn của KBT.
Hoán đổi nợ thiên nhiên	Tận dụng nợ quốc gia để tài trợ bảo tồn bằng đồng nội tệ.	Quy trình kỹ thuật phức tạp; đòn bẩy tài chính dễ bị xói mòn bởi lạm phát/mất giá tiền tệ.
Quỹ tín thác bảo tồn	Nguồn tài trợ dài hạn; cho phép chuyển viện trợ lớn thành các khoản cấp phát nhỏ; nâng cao vai trò xã hội dân sự.	Lợi nhuận đầu tư khó đoán định; chi phí quản lý hành chính cao nếu quy mô vốn nhỏ.
Phí người sử dụng, thuế, lệ phí	Áp dụng nguyên tắc "người sử dụng chi trả", tạo nguồn thu mới từ tài nguyên.	Doanh thu biến động mạnh theo lượng khách du lịch; nguy cơ chính phủ điều tiết nguồn thu cho mục đích khác.

(Nguồn: Tổng hợp từ Spergel, 2001 trong văn bản luận án)

• Tổng quan các công trình nghiên cứu: Điểm lại các nghiên cứu của Barhill (1999), Sutherland (1985), Munasinghe (1992), Pearce (2001) về định giá rừng; các nghiên cứu của James (1999), Emerton et al. (2006), Flores et al. (2008), Nguyễn Xuân Nguyên (2014), GIZ (2021).
• Bài học kinh nghiệm quốc tế và trong nước:
  1. NSNN giữ vai trò chủ đạo, nguồn thu ngoài ngân sách chỉ mang tính chất bổ sung, không thể thay thế hoàn toàn NSNN.
  2. Cần thúc đẩy xây dựng phương án TCTC gắn với đa dạng hóa nguồn thu (du lịch sinh thái, chi trả DVMTR, cho thuê môi trường rừng).
  3. Cơ quan quản lý phải hoàn thiện hệ thống định mức kinh tế – kỹ thuật và đơn giá dịch vụ sự nghiệp công tính đủ chi phí.
  4. Đổi mới phân bổ kinh phí theo kết quả đầu ra (RBM), tăng quyền tự chủ chi tiêu nội bộ.
  5. Nâng cao năng lực quản trị tài chính và xử lý chồng chéo quản lý giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT.

Chương 2: Đặc điểm các Vườn quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và phương pháp nghiên cứu

Chương 2 mô tả đối tượng và phương pháp nghiên cứu:

• Đặc điểm địa bàn nghiên cứu: Phân tích hệ thống rừng đặc dụng Việt Nam và cấu trúc 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT gồm Ba Vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên. Phân tích chức năng, nhiệm vụ bảo tồn sinh thái theo Luật Lâm nghiệp 2017, Luật Đa dạng sinh học 2008; tổ chức bộ máy, biên chế, chất lượng đội ngũ cán bộ và điều kiện tài nguyên thiên nhiên, nhân văn tại từng VQG.
• Khung phân tích nghiên cứu: Thiết kế khung đánh giá TCTC qua 3 trụ cột: (1) Khả năng huy động và tạo nguồn thu; (2) Mức độ tự chủ trong phân bổ nguồn lực; (3) Mức độ tự chủ trong sử dụng nguồn lực và giao dịch tài chính.
• Phương pháp thu thập và xử lý số liệu: Quy trình thiết kế mẫu khảo sát, phỏng vấn sâu cán bộ quản lý, tổng hợp dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2018–2022 và dữ liệu sơ cấp năm 2022; thiết lập hệ thống chỉ tiêu phản ánh thực trạng TCTC.

Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Chương 3 trình bày các kết quả phân tích thực chứng tại 6 VQG:

• Thực trạng huy động và tạo nguồn tài chính:
  • Nguồn thu của các VQG gồm: NSNN cấp (chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển), thu từ phí tham quan (theo Luật Phí và lệ phí), thu dịch vụ du lịch sinh thái, thu từ cho thuê môi trường rừng và tiền chi trả DVMTR.
  • Phân loại mức độ tự chủ theo Nghị định 141/2016/NĐ-CP và Nghị định 60/2021/NĐ-CP cho thấy đa số các VQG thuộc nhóm đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm một phần chi thường xuyên (nhóm 3) hoặc do NSNN bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên (nhóm 4).
• Thực trạng phân bổ nguồn lực tài chính:
  • Tỷ trọng chi tiền lương, tiền công và các khoản phụ cấp theo lương chiếm tỷ lệ áp đảo trong tổng chi thường xuyên (nhiều đơn vị chiếm trên 70–80%).
  • Tỷ lệ kinh phí dành cho hoạt động chuyên môn nghiệp vụ bảo tồn (nghiên cứu khoa học, điều tra, giám sát ĐDSH, cứu hộ động thực vật) chiếm tỷ trọng thấp, thường dưới 10% tổng chi thường xuyên.
• Thực trạng sử dụng nguồn lực và giao dịch tài chính: Việc trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp và Quỹ bổ sung thu nhập tại các VQG còn rất hạn chế do chênh lệch thu lớn hơn chi thấp; quyền tự chủ vay vốn, liên doanh liên kết và mở tài khoản tiền gửi còn gặp nhiều rào cản pháp lý.
• Các yếu tố ảnh hưởng đến TCTC:
  • Yếu tố khách quan: Khung chính sách pháp luật chưa đồng bộ; thiếu định mức kinh tế – kỹ thuật cho dịch vụ sự nghiệp công lâm nghiệp; sự chồng chéo trong quản lý tài chính bảo tồn giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT; chính sách đầu tư phát triển rừng đặc dụng theo Quyết định 24/2012/QĐ-TTg còn khó tiếp cận.
  • Yếu tố chủ quan: Năng lực quản trị kinh doanh du lịch sinh thái của Ban quản lý VQG còn yếu; cơ sở hạ tầng xuống cấp; vị trí địa lý và mức độ hấp dẫn tài nguyên không đồng đều.
• Định hướng và giải pháp thúc đẩy TCTC:
  1. Bảo đảm nguồn thu ổn định, giữ vững vai trò chủ đạo của NSNN đối với các nhiệm vụ dịch vụ công thiết yếu.
  2. Hoàn thiện cơ chế giao quyền tự chủ tài chính đồng bộ với tự chủ tổ chức bộ máy và biên chế.
  3. Gia tăng các nguồn thu ngoài NSNN: phát triển các sản phẩm du lịch sinh thái, thực hiện cơ chế cho thuê môi trường rừng minh bạch, mở rộng các loại hình chi trả dịch vụ môi trường rừng (hấp thụ carbon, bảo vệ nguồn nước).

Kết luận và kiến nghị

Tóm tắt các phát hiện nghiên cứu chính và đưa ra hệ thống kiến nghị cụ thể đối với Chính phủ (hoàn thiện thể chế, nghị định hướng dẫn TCTC đặc thù cho RĐD) và Bộ NN&PTNT (xây dựng định mức kinh tế - kỹ thuật, phân cấp quản lý tài chính).

---

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

• Hệ thống hóa và hoàn thiện cơ sở lý luận về tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia – một loại hình ĐVSNCL có tính chất đặc thù trong ngành lâm nghiệp.
• Xác định rõ nội dung TCTC của VQG phù hợp với thông lệ quốc tế và cơ chế quản lý ĐVSNCL tại Việt Nam, khẳng định TCTC là phương thức quản trị để nâng cao hiệu quả hoạt động dựa trên kết quả (RBM), không đồng nhất với việc cắt giảm trách nhiệm tài trợ của Nhà nước.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

• Cung cấp bức tranh thực chứng toàn diện về thực trạng tài chính của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT giai đoạn 2018–2022, minh chứng rõ nét sự mất cân đối giữa chi trả cho bộ máy/lương và chi cho hoạt động chuyên môn nghiệp vụ bảo tồn.
• Chỉ ra các rào cản thể chế trong việc triển khai Nghị định 60/2021/NĐ-CP đối với lĩnh vực bảo tồn thiên nhiên: thiếu định mức kinh tế – kỹ thuật, giá dịch vụ công chưa tính đủ chi phí thường xuyên, chồng chéo thẩm quyền quản lý giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT.
• Đề xuất các giải pháp khả thi nhằm đa dạng hóa nguồn thu ngoài ngân sách (du lịch sinh thái, cho thuê môi trường rừng, chi trả DVMTR) gắn với việc giữ vững vai trò bảo trợ chủ đạo của NSNN.

Kiến nghị, giải pháp đề xuất

• Đối với Chính phủ:
  • Ban hành cơ chế TCTC đặc thù cho hệ thống rừng đặc dụng, không áp dụng cơ học việc cắt giảm chi thường xuyên và biên chế như các ĐVSNCL thương mại.
  • Sửa đổi, bổ sung các quy định về liên doanh, liên kết, cho thuê môi trường rừng và cơ chế tài chính dịch vụ môi trường rừng riêng cho RĐD.
• Đối với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn:
  • Khẩn trương ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN và xây dựng hệ thống định mức kinh tế – kỹ thuật, đơn giá dịch vụ công trong lĩnh vực lâm nghiệp làm căn cứ giao dự toán kinh phí tự chủ tính đủ chi phí.
  • Tăng cường phân cấp quản lý, hướng dẫn các VQG xây dựng phương án tự chủ tài chính và quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch.

---

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án

• Địa bàn khảo sát thực chứng tập trung vào 06 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý (Ba Vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên), chưa mở rộng khảo sát toàn diện đối với hệ thống hơn 20 VQG và hàng chục khu bảo tồn thiên nhiên do UBND các tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương quản lý.
• Dữ liệu thứ cấp phân tích trong khung thời gian 5 năm (2018–2022), trùng với giai đoạn chịu tác động của dịch bệnh Covid-19, gây biến động bất thường đến nguồn thu du lịch sinh thái và phí tham quan.

Hướng nghiên cứu tiếp

• Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang hệ thống VQG do địa phương quản lý để so sánh tác động của phân cấp quản lý hành chính đến khả năng TCTC.
• Nghiên cứu sâu về phương pháp xác định định mức kinh tế – kỹ thuật và đơn giá đặt hàng dịch vụ công ích bảo tồn đa dạng sinh học.
• Nghiên cứu xây dựng cơ chế chi trả DVMTR thế hệ mới (dịch vụ hấp thụ và lưu giữ carbon rừng, giảm phát thải khí nhà kính) áp dụng riêng cho hệ thống rừng đặc dụng.

---

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo chuyên khảo có giá trị đối với các nhóm đối tượng:

• Cơ quan quản lý nhà nước (Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chính, Bộ TN&MT, Cục Lâm nghiệp): Tham khảo căn cứ thực tiễn và cơ sở khoa học để xây dựng chính sách tài chính, quy định định mức kinh tế – kỹ thuật và hướng dẫn phân loại tự chủ ĐVSNCL ngành lâm nghiệp theo Nghị định 60/2021/NĐ-CP.
• Ban quản lý các Vườn quốc gia và Khu bảo tồn thiên nhiên: Sử dụng khung phân tích và các bài học kinh nghiệm để xây dựng Đề án tự chủ tài chính, Đề án du lịch sinh thái, phương án cho thuê môi trường rừng và hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ.
• Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học: Nguồn tư liệu học thuật giá trị trong nghiên cứu và giảng dạy các chuyên ngành Kinh tế nông nghiệp, Kinh tế tài nguyên và môi trường, Quản lý lâm nghiệp và Quản lý tài chính công.

---

Câu hỏi thường gặp

1. Tại sao luận án khẳng định không thể áp dụng cơ chế tự chủ tài chính triệt để (tự bù đắp 100% chi phí) cho các Vườn quốc gia?

Do VQG quản lý tài sản công đặc thù (rừng đặc dụng, hệ sinh thái tự nhiên) và cung cấp các dịch vụ công ích thiết yếu mang tính chất hàng hóa công cộng thuần túy (bảo vệ nguồn nước, điều hòa khí hậu, bảo tồn nguồn gen, đa dạng sinh học). Đây là các dịch vụ có tính chất "không loại trừ" và "không thể tiền tệ hóa hay định giá theo nguyên tắc thị trường", nên Nhà nước bắt buộc phải giữ vai trò tài trợ chính từ NSNN để bảo đảm an ninh sinh thái quốc gia.

2. Tỷ trọng nguồn thu từ ngân sách nhà nước tại các Vườn quốc gia và khu bảo tồn ở Việt Nam hiện nay chiếm bao nhiêu?

Theo các số liệu tổng kết được trích dẫn trong luận án, nguồn thu từ NSNN luôn giữ vai trò chủ đạo:

• Khảo sát của Nguyễn Xuân Nguyên (2014) trên 81 VQG và KBTTN cho thấy NSNN chiếm tới 88,6% tổng nguồn tài chính.
• Báo cáo của Tổng cục Lâm nghiệp (2022) chỉ ra có trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa tự bảo đảm được chi thường xuyên và phụ thuộc vào ngân sách cấp.

3. Cơ cấu chi thường xuyên tại các Vườn quốc gia nghiên cứu đang gặp bất cập lớn nào?

Bất cập lớn nhất là sự mất cân đối nghiêm trọng giữa chi cho con người và chi cho nghiệp vụ chuyên môn: tỷ trọng chi tiền lương, tiền công và các khoản phụ cấp chiếm đại bộ phận tổng chi thường xuyên (70–80%), trong khi nguồn kinh phí dành cho các hoạt động chuyên môn trực tiếp phục vụ bảo tồn (điều tra, giám sát đa dạng sinh học, nghiên cứu khoa học, cứu hộ loài) chỉ chiếm dưới 10%.

4. Luận án đã nghiên cứu điển cứu tại những Vườn quốc gia nào và trong giai đoạn nào?

Luận án tiến hành nghiên cứu điển cứu tại 06 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý bao gồm: Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon và Cát Tiên. Dữ liệu thứ cấp được thu thập trong giai đoạn 5 năm từ 2018 đến 2022, và dữ liệu điều tra sơ cấp được thực hiện vào năm 2022.

---

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Hồng Thanh là công trình nghiên cứu hệ thống về cơ chế tự chủ tài chính tại 06 Vườn quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý. Luận án đã làm rõ tính chất đặc thù của hàng hóa, dịch vụ công cộng mà Vườn quốc gia cung cấp, chứng minh thực trạng phụ thuộc lớn vào ngân sách nhà nước và sự mất cân đối trong cơ cấu chi tiêu cho công tác bảo tồn đa dạng sinh học. Từ đó, tác giả khẳng định tự chủ tài chính là công cụ nâng cao hiệu quả quản trị chứ không phải cắt giảm trách nhiệm tài trợ của Nhà nước, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện định mức kinh tế – kỹ thuật và đa dạng hóa nguồn thu bền vững từ rừng.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CHO VIỆC XÂY DỰNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA 1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia 1. Một số khái niệm có liên quan 1. Khái niệm tự chủ tài chính Tự chủ (autonomy) Tự chủ (autonomy), theo Từ điển tiếng Anh Oxford 2004 là nói đến trạng thái chất lượng của một đối tượng hoặc một đơn vị như là nhà nước, chính quyền địa phương, một tổ chức, một cơ quan (Oxford 2004).

Ở Việt Nam, khái niệm Tự chủ được biên soạn theo từ điển Tiếng Việt năm 2010, giải nghĩa “tự chủ” là việc tự điều hành, quản lý mọi công việc của cá nhân hoặc của tổ chức, không bị cá nhân, tổ chức khác chi phối (Trần Đức Cân 2012). TCTC: TCTC đề cập đến khả năng của một tổ chức trong việc kiểm soát các quyết định tài chính và nguồn lực mà không có sự can thiệp đáng kể từ bên ngoài. Nó liên quan đến quyền tạo thu nhập, phân bổ ngân sách theo nhu cầu và mục tiêu riêng của tổ chức. Thompson (2019), mở rộng hơn nữa khái niệm TCTC là “sức mạnh của một tổ chức trong việc tạo ra và duy trì doanh thu của chính mình, đưa ra các quyết định tài chính và phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên riêng của tổ chức đó”.

Định nghĩa này nhấn mạnh khả năng của tổ chức trong việc tạo ra doanh thu và đưa ra quyết định mà không có sự can thiệp từ bên ngoài, nhấn mạnh việc kiểm soát các nguồn tài chính. Xét trên góc độ quản lý tài chính, TCTC là việc cơ quan quản lý cấp trên (chủ thể quản lý) cho phép đơn vị cấp dưới (chủ thể bị quản lý) được phép chủ động điều hành, tự quyết các hoạt động tài chính trong khuôn khố pháp luật về quản lý tài chính với mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị. TCTC 8 cho phép các tổ chức đa dạng hóa nguồn thu, đầu tư một cách chiến lược, phát triển thể chế và đảm bảo tính ổn định lâu dài. Quyền TCTC: Smith (2020) định nghĩa quyền TCTC là “quyền tự do của một tổ chức trong việc kiểm soát và quản lý các nguồn tài chính của mình một cách độc lập mà không bị ảnh hưởng hoặc ràng buộc quá mức từ bên ngoài”.

Định nghĩa này nhấn mạnh sự độc lập và quyền hạn của các tổ chức trong việc quản lý tài chính của họ. Tự chủ tài chính trong các tổ chức công Khái niệm tự chủ của tổ chức công được đưa ra lần đầu bởi Clark (1984), đặt quyền lực của tổ chức công cấp dưới (chính quyền địa phương) trong mối quan hệ với cấp chính quyền cao hơn, trong đó, quyền tự chủ của tổ chức công cấp dưới xác định theo hai nguyên tắc cụ thể: một là quyền đề xuất, khởi xướng (quyền của chính quyền cấp dưới trong việc tự điều chỉnh và lập pháp phục vụ lợi ích và mục tiêu riêng của họ hoặc quyền hành động để thực hiện các nghĩa vụ chính đáng); hai là quyền miễn trừ (quyền của chính quyền cấp dưới hành động mà không bị giám sát bởi cấp cao hơn). TCTC được đặc trưng bởi sự kiểm soát của tổ chức đối với các quyết định và nguồn lực tài chính, cho phép tổ chức tạo thu nhập, phân bổ vốn và thiết lập các ưu tiên ngân sách dựa trên đặc thù riêng của họ. Cơ chế TCTC của tổ chức công: Cơ chế TCTC của tổ chức công là các quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện quy định về danh mục sự nghiệp công; giá, phí và lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công; phân loại mức độ TCTC; tự chủ sử dụng nguồn tài chính; tự chủ trong hoạt động liên doanh, liên kết; quản lý, sử dụng tài sản công và các quy định khác có liên quan (Chính phủ 2021).

Ý nghĩa của tự chủ tài chính trong tổ chức công Tầm quan trọng của TCTC có thể được hiểu qua lăng kính của nhiều nghiên cứu khác nhau. Adams (2021), lập luận rằng quyền TCTC đóng một vai 9 trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng của tổ chức. Các tổ chức có quyền TCTC có quyền tự do đầu tư vào các chương trình, công nghệ và sáng kiến nghiên cứu mới nhằm thúc đẩy sự đổi mới và nâng cao khả năng cạnh tranh của tổ chức. Brown (2017) nhấn mạnh tầm quan trọng của quyền TCTC trong việc nâng cao hiệu suất và hiệu quả của tổ chức.

Nghiên cứu cho thấy rằng các tổ chức có quyền TCTC lớn hơn sẽ linh hoạt điều chỉnh nguồn tài chính phù hợp với các ưu tiên chiến lược của họ, từ đó cải thiện kết quả hoạt động. Hơn nữa, Anderson (2019), nhấn mạnh tác động của quyền TCTC đối với trách nhiệm giải trình của tổ chức. Họ cho rằng các tổ chức có quyền TCTC có nhiều khả năng thiết lập các biện pháp quản lý tài chính hiệu quả hơn, đảm bảo tính minh bạch trong phân bổ và báo cáo nguồn lực. Điều này nâng cao trách nhiệm giải trình của tổ chức đối với các bên liên quan và với cơ quan quản lý.

Cụ thể: - Đa dạng hóa nguồn lực: Smith (2018) nhấn mạnh rằng quyền TCTC cho phép các tổ chức phản ứng nhanh chóng với các xu hướng thị trường và các thay đổi trong bối cảnh thực tế. Trong đó, với quyền TCTC, các tổ chức có thể khám phá các nguồn tài chính đa dạng ngoài các kênh truyền thống. Bằng cách đa dạng hóa nguồn thu, các tổ chức giảm sự phụ thuộc vào nguồn ngân sách duy nhất (từ Chính phủ) và tăng cường sự ổn định tài chính của chính họ. Phù hợp với điều này, Johnson (2019), nhấn mạnh rằng quyền TCTC cho phép các tổ chức tìm kiếm các nguồn tài trợ thay thế như từ các khu vực tư nhân, cộng đồng, các quan hệ đối tác công tư.

- Thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng Quyền TCTC cũng tạo cơ hội cho các tổ chức đầu tư vào cơ sở vật chất hạ tầng, nguồn nhân lực từ đó phục vụ cho các mục tiêu của tổ chức. - Trách nhiệm giải trình và minh bạch: 10 Quyền TCTC đi kèm với đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài chính. Các tổ chức phải thiết lập các quy chế quản lý tài chính, tuân thủ các quy định. Điều này thúc đẩy niềm tin giữa các bên liên quan, nâng cao uy tín của tổ chức và tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý giám sát hiệu quả (Belal, Cooper et al.

2013, Sokol, Santos-Rodriguez et al. 2022) Smithson (2017) lập luận rằng quyền TCTC khuyến khích các tổ chức triển khai các hệ thống và thông lệ quản lý tài chính mạnh mẽ. Điều này bao gồm việc tiến hành kiểm toán thường xuyên, đảm bảo tuân thủ các quy định tài cính và cung cấp báo cáo tài chính minh bạch. - Tính bền vững lâu dài: Quyền TCTC cho phép các tổ chức lập kế hoạch và quản lý nguồn tài chính của mình với tầm nhìn dài hạn.

Họ có thể áp dụng các chiến lược để đảm bảo sự bền vững tài chính, như trích lập các quỹ, tham gia vào các hoạt động đầu tư thận trọng và lập kế hoạch cho các trường hợp dự phòng trong tương lai. Điều này cho phép các tổ chức vượt qua các thách thức tài chính, duy trì sự ổn định và tiếp tục thực hiện sứ mệnh và dịch vụ của mình trong thời gian dài (Thompson 2016). Tóm lại, quyền TCTC mang lại cho tổ chức sự độc lập và quyền hạn để đưa ra các quyết định tài chính phù hợp với mục tiêu và ưu tiên của họ. Quyền TCTC cho phép tổ chức đa dạng hóa các nguồn tài trợ, đầu tư một cách chiến lược, thúc đẩy phát triển và đảm bảo tính bền vững.

Bằng cách nắm lấy quyền TCTC, các tổ chức có thể nâng cao hiệu quả, khả năng thích ứng và đạt những thành công. Mục tiêu của tự chủ tài chính đối với các tổ chức công Mục tiêu của TCTC đối với các tổ chức công được thể hiện ở các khía cạnh sau: - Thứ nhất, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các tổ chức công trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực 11 tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao; phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ với chất lượng cao cho xã hội; tăng nguồn thu, nhằm từng bước giải quyết thu nhập cho người lao động; phát huy tính sáng tạo, năng động, xây dựng “thương hiệu riêng” cho đơn vị mình. - Thứ hai, thực hiện chủ trương xã hội hóa trong việc cung cấp dịch vụ cho xã hội, huy động sự đóng góp của cộng đồng xã hội để phát triển các hoạt động sự nghiệp, từng bước giảm dần bao cấp từ NSNN. - Thứ ba, thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với ĐVSNCL, Nhà nước vẫn quan tâm đầu tư để hoạt động sự nghiệp ngày càng phát triển; bảo đảm cho các đối tượng chính sách - xã hội, đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn được cung cấp dịch vụ theo quy định ngày càng tốt hơn.

Tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia 1. Khái niệm và đặc điểm của Vườn quốc gia Khái niệm VQG VQG là khu vực được thành lập để bảo vệ đa dạng sinh học cấu trúc sinh thái cơ bản, hỗ trợ các quá trình môi trường và thúc đẩy giáo dục và giải trí. VQG được xác định rõ ràng về không gian, được công nhận, quản lý thông qua luật pháp và các phương tiện hiệu quả khác, để đạt được mục tiêu lâu dài bảo tồn thiên nhiên với các dịch vụ HST liên quan và giá trị văn hóa (Dudley 2008). Theo phân hạng hệ thống KBT của Tổ chức bảo tồn thiên nhiên thế giới (IUCN), Vườn quốc gia phân hạng II là khu vực được quản lý chủ yếu để bảo vệ hệ sinh thái và du lịch giải trí.

VQG là vùng đất liền và/hoặc biển tự nhiên được hoạch định để (a) bảo vệ tính toàn vẹn của một hay nhiều HST cho các thế hệ hôm nay và mai sau, (b) không được khai thác hay chiếm đoạt làm tổn hại đến mục tiêu đã hoạch định và (c) để làm cơ sở cho các hoạt động vui chơi, giải trí, khoa học, giáo dục, tinh thần của các du khách, tất cả các hoạt động này phải hài hòa giữa văn hóa và môi trường.