Tự chủ tài chính Vườn Quốc Gia tại Việt Nam: Nghiên cứu và giải pháp

LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CHO VIỆC XÂY DỰNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA

1.1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia

1.1.1. Một số khái niệm có liên quan

1.1.1.1. Khái niệm tự chủ tài chính

2. ĐẶC ĐIỂM CÁC VƯỜN QUỐC GIA TRỰC THUỘC BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu

2.2. Hệ thống các Vườn Quốc gia ở Việt Nam

2.3. Chức năng, nhiệm vụ của Vườn quốc gia

2.4. Phân cấp quản lý

2.5. Đặc điểm cơ bản của các VQG trực thuộc Bộ NN & PTNT quản lý

2.6. Số lượng Vườn quốc gia trực thuộc Bộ NN&PTNT

2.7. Tổ chức bộ máy và nhân lực VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT

2.8. Tài nguyên và ĐDSH các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT

2.9. Phương pháp nghiên cứu

2.9.1. Phương pháp tiếp cận

2.9.2. Khung phân tích nghiên cứu

2.9.3. Phương pháp chọn điểm khảo sát

2.9.4. Phương pháp thu thập thông tin

2.9.4.1. Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp

2.9.4.2. Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp

2.9.5. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu

2.10. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu

2.10.1. Các chỉ tiêu phản ánh thực trạng TCTC của VQG

2.10.2. Các chỉ tiêu nghiên cứu khác

3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

3.1. Thực trạng tự chủ tài chính của các Vườn quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

3.1.1. Tự chủ trong huy động và tạo nguồn tài chính

3.1.2. Tự chủ trong phân bổ nguồn lực tài chính

3.1.3. Tự chủ sử dụng nguồn lực tài chính

3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến TCTC tại VQG

3.2.1. Các yếu tố khách quan

3.2.1.1. Chủ trương và cơ chế chính sách

3.2.1.2. Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước

3.2.1.3. Đặc điểm hoạt động của các ĐVSNCL

3.2.1.4. Mối quan hệ và phân cấp quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan quản lý

3.2.1.5. Năng lực quản lý của các cơ quan chủ quản

3.2.2. Các yếu tố chủ quan

3.2.2.1. Năng lực của các VQG

3.3. Đánh giá tổng quát

3.3.1. Đánh giá tổng quát về mức độ tự chủ

3.3.2. Tồn tại và nguyên nhân

3.4. Định hướng và giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia

3.4.1. Định hướng chung về tự chủ tài chính cho các Vườn quốc gia ở Việt Nam

3.4.2. Giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia

3.4.2.1. Bảo đảm nguồn thu ổn định, giữ vai trò chủ đạo của ngân sách nhà nước

3.4.2.2. Đảm bảo việc thực hiện tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia

3.4.2.3. Gia tăng các nguồn thu ngoài ngân sách nhà nước

4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

4.1. Đối với Chính phủ

4.2. Đối với Bộ Nông nghiệp và PTNT

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

I. Tự chủ tài chính Vườn Quốc Gia Tổng quan và tầm quan trọng

Tự chủ tài chính (TCTC) cho Vườn Quốc Gia (VQG) là khả năng kiểm soát quyết định tài chính và nguồn lực mà không phụ thuộc lớn vào bên ngoài (Smith, 2020). Tại Việt Nam, cơ chế này được áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp công, quy định quyền tự chủ, trách nhiệm giải trình trong việc thực hiện danh mục sự nghiệp công, phân loại mức độ TCTC, sử dụng nguồn tài chính và các quy định liên quan (Chính phủ, 2021). TCTC giúp VQG kiểm soát chi tiêu, tạo nguồn thu qua nhiều phương thức để đáp ứng nhu cầu. Đây là yếu tố then chốt, ngoài tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế (Nguyễn Quân, 2023). Các VQG là ĐVSNCL, được phân cấp quản lý trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT) hoặc trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh/thành phố. Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL.

1.1. Khái niệm và đặc điểm của tự chủ tài chính VQG

TCTC cho VQG là khả năng huy động, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính một cách độc lập và hiệu quả, nhằm thực hiện các mục tiêu bảo tồn, nghiên cứu khoa học, giáo dục môi trường và phát triển du lịch sinh thái. TCTC giúp VQG chủ động trong việc lập kế hoạch tài chính, phân bổ ngân sách và đầu tư vào các hoạt động ưu tiên. Quan trọng hơn hết, TCTC giúp giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và tăng cường tính bền vững tài chính cho VQG trong dài hạn. Bên cạnh đó, chủ trương này cũng tạo điều kiện để huy động các nguồn lực xã hội hóa để bảo tồn và phát huy các giá trị tài nguyên thiên nhiên.

1.2. Vai trò của tự chủ tài chính trong bảo tồn đa dạng sinh học

TCTC đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính ổn định và bền vững cho công tác bảo tồn đa dạng sinh học tại các VQG. Khi có nguồn lực tài chính đầy đủ và chủ động, VQG có thể đầu tư vào các hoạt động như: tuần tra, kiểm soát, phòng chống cháy rừng, phục hồi hệ sinh thái, nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường. Các hoạt động này góp phần bảo vệ và phát triển các loài động thực vật quý hiếm, duy trì các hệ sinh thái tự nhiên và bảo tồn các giá trị đa dạng sinh học của đất nước. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên.

II. Thách thức tự chủ tài chính Nguồn thu và cơ chế quản lý

Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021). Trong khi tình trạng bất ổn và thiếu nguồn lực tài chính đang trở thành rào cản cốt lõi đối với quản lý hiệu quả các khu bảo tồn, nhất là trong việc theo đuổi các chiến lược quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên (Wilkie & cộng sự, 2001; Emerton, 2006; Martin & cộng sự, 2018). Vì vậy, việc đa dạng hóa và tự chủ các nguồn tài chính không chỉ đóng góp vào sự bền vững tài chính mà còn nâng cao hiệu quả quản lý cũng như khả năng thực thi các mục tiêu dài hạn của các VQG (Hockings & cộng sự, 2000; Emerton, 2006).

2.1. Thực trạng nguồn thu hạn chế của Vườn Quốc Gia

Nguồn thu của các VQG hiện nay chủ yếu đến từ ngân sách nhà nước, phí tham quan, dịch vụ du lịch và một số hoạt động kinh doanh nhỏ lẻ. Tuy nhiên, nguồn thu từ các hoạt động này còn hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu chi tiêu cho công tác bảo tồn và phát triển VQG. Nguyên nhân chủ yếu là do: chính sách giá vé tham quan còn thấp, chưa phù hợp với giá trị thực tế của VQG; cơ sở hạ tầng du lịch còn thiếu và chưa đồng bộ; các sản phẩm du lịch còn đơn điệu, chưa hấp dẫn du khách; và công tác quảng bá, xúc tiến du lịch còn yếu. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên.

2.2. Cơ chế quản lý tài chính hiện tại Bất cập và rào cản

Cơ chế quản lý tài chính hiện tại của các VQG còn nhiều bất cập, gây khó khăn cho việc thực hiện tự chủ tài chính. Cụ thể, quy trình lập kế hoạch, phân bổ và sử dụng ngân sách còn phức tạp và thiếu linh hoạt; các quy định về quản lý thu chi còn cứng nhắc, không phù hợp với đặc thù hoạt động của VQG; và công tác kiểm tra, giám sát tài chính còn yếu, dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí. Nghị quyết 19/NQ-TW của Ban chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) đã xác định việc đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống ĐVSNCL là một mục tiêu ưu tiên.

2.3. Rào cản về định mức chi và xác định giá trị dịch vụ công

Với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái (HST); nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị …đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên. Điều này cho thấy rằng các VQG gặp nhiều khó khăn trong việc tự tạo nguồn thu và quản lý chi tiêu hiệu quả.

III. Giải pháp đột phá Đa dạng hóa nguồn thu Vườn Quốc Gia

Trong bối cảnh cần phải TCTC, giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước cần sự nghiên cứu và kiến nghị cơ chế TCTC phù hợp, trên cơ sở phân tích thực trạng nguồn tài chính, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính, và đánh giá mức độ TCTC của các VQG, nhìn ra các cơ hội để các VQG đa dạng hoá nguồn thu tận dụng được nguồn lực tài nguyên thiên nhiên sẵn có, giảm sự phụ thuộc vào nguồn NSNN, nâng cao khả năng TCTC nhưng vẫn đảm bảo được các mục tiêu quan trọng nhất là duy trì, bảo vệ đa dạng sinh học của các VQG.

3.1. Phát triển du lịch sinh thái bền vững và có trách nhiệm

Du lịch sinh thái là một trong những nguồn thu tiềm năng nhất cho các VQG. Để phát triển du lịch sinh thái bền vững, cần tập trung vào việc: xây dựng cơ sở hạ tầng du lịch thân thiện với môi trường; phát triển các sản phẩm du lịch đa dạng, hấp dẫn và mang tính giáo dục cao; nâng cao chất lượng dịch vụ du lịch và đào tạo đội ngũ cán bộ du lịch chuyên nghiệp; và tăng cường công tác quảng bá, xúc tiến du lịch. Đồng thời, cần chú trọng đến việc quản lý và giảm thiểu tác động tiêu cực của du lịch đến môi trường và cộng đồng địa phương.

3.2. Tăng cường xã hội hóa nguồn lực và hợp tác công tư

Để huy động thêm nguồn lực tài chính cho VQG, cần tăng cường xã hội hóa nguồn lực, thu hút sự tham gia của các doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân vào công tác bảo tồn và phát triển VQG. Có thể thực hiện thông qua các hình thức như: tài trợ, hiến tặng, đầu tư vào các dự án du lịch sinh thái, cung cấp dịch vụ môi trường và phát triển các sản phẩm thân thiện với môi trường. Hợp tác công tư (PPP) cũng là một giải pháp hiệu quả để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng du lịch và các dịch vụ hỗ trợ khác.

3.3. Đa dạng hóa các dịch vụ và sản phẩm từ tài nguyên thiên nhiên

Ngoài du lịch sinh thái, VQG có thể khai thác các nguồn thu từ các dịch vụ và sản phẩm khác liên quan đến tài nguyên thiên nhiên, chẳng hạn như: cho thuê môi trường rừng để phát triển các dự án nông nghiệp sinh thái, cung cấp dịch vụ nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường, sản xuất và kinh doanh các sản phẩm thủ công mỹ nghệ từ nguyên liệu tự nhiên, và phát triển các sản phẩm dược liệu từ thảo dược quý hiếm. Tuy nhiên, cần đảm bảo việc khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên phải tuân thủ các quy định về bảo tồn và phát triển bền vững.

IV. Cơ chế tài chính phù hợp Đảm bảo tự chủ và hiệu quả

Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT gồm Ba vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, YokDon và Cát Tiên, là những ĐVSNCL đi tiên phong triển khai thực hiện cơ chế TCTC của ngành Lâm nghiệp. Mặc dù vậy, với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái (HST); nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị …đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC.

4.1. Trao quyền tự chủ tối đa cho Vườn Quốc Gia

Để các VQG có thể chủ động trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính, cần trao quyền tự chủ tối đa cho họ trong việc lập kế hoạch, phân bổ và sử dụng ngân sách, cũng như trong việc quyết định các hoạt động kinh doanh và dịch vụ. Đồng thời, cần tăng cường trách nhiệm giải trình và minh bạch thông tin tài chính, đảm bảo rằng các VQG sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả và đúng mục đích. Nghị định 60/2021/NĐ-CP quy định về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập có nhiều điểm mới so với Nghị định 141/2016/NĐ-CP, tạo điều kiện cho các đơn vị chủ động hơn trong hoạt động tài chính.

4.2. Xây dựng hệ thống quản lý tài chính minh bạch và hiệu quả

Cần xây dựng một hệ thống quản lý tài chính minh bạch và hiệu quả, bao gồm các quy trình và quy định rõ ràng về lập kế hoạch, phân bổ, sử dụng và kiểm soát ngân sách. Hệ thống này cần được thiết kế phù hợp với đặc thù hoạt động của VQG và phải đảm bảo tính linh hoạt, dễ dàng thực hiện và kiểm soát. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài chính cũng là một giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu quả và minh bạch trong hoạt động tài chính của VQG.

4.3. Đảm bảo nguồn ngân sách nhà nước ổn định và vai trò chủ đạo

Mặc dù khuyến khích tự chủ tài chính, ngân sách nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính ổn định cho các VQG, đặc biệt là trong giai đoạn đầu chuyển đổi sang cơ chế tự chủ. Ngân sách nhà nước nên được sử dụng để hỗ trợ các hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học, nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường, cũng như để bù đắp các khoản chi phí không thể tự trang trải từ nguồn thu của VQG. Tuy nhiên, cần có lộ trình giảm dần sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và tăng cường khả năng tự chủ tài chính của VQG.

V. Nghiên cứu điểm Tự chủ tài chính tại các Vườn Quốc Gia

Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện 2 TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL. Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021).

5.1. So sánh hiệu quả tự chủ giữa các Vườn Quốc Gia

Việc nghiên cứu điểm tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên) sẽ cho thấy sự khác biệt về hiệu quả tự chủ tài chính giữa các đơn vị. Điều này giúp xác định các yếu tố ảnh hưởng đến khả năng tự chủ, từ đó đưa ra các giải pháp phù hợp với từng VQG. Ví dụ, các VQG có tiềm năng du lịch lớn như Cúc Phương có thể tập trung vào phát triển du lịch sinh thái, trong khi các VQG có diện tích rừng lớn có thể khai thác các dịch vụ môi trường rừng.

5.2. Bài học kinh nghiệm từ các mô hình thành công

Nghiên cứu các mô hình tự chủ tài chính thành công tại một số VQG trong nước và trên thế giới sẽ cung cấp những bài học kinh nghiệm quý báu cho các VQG khác. Ví dụ, VQG Khao Yai (Thái Lan) đã thành công trong việc phát triển du lịch sinh thái bền vững, tạo nguồn thu lớn cho công tác bảo tồn. VQG Kruger (Nam Phi) đã áp dụng mô hình hợp tác công tư hiệu quả để phát triển cơ sở hạ tầng du lịch.

VI. Tự chủ tài chính VQG Hướng tới bảo tồn bền vững

Trước những mối đe dọa ngày càng tăng đối với đa dạng sinh học (ĐDSH), những thách thức đối với công tác quản lý VQG cũng như những khó khăn mà các VQG phải đối mặt trong công tác bảo vệ và phát triển rừng (BV&PTR) thì việc bắt buộc phải thực hiện các bước để tăng cường TCTC (thông qua cắt giảm ngân sách chi thường xuyên và biên chế ngay lập tức) có thể đe dọa đến tính bền vững của VQG.

6.1. Kiến nghị chính sách hỗ trợ tự chủ tài chính VQG

Để thúc đẩy quá trình tự chủ tài chính của các VQG, cần có các chính sách hỗ trợ từ phía nhà nước, chẳng hạn như: tạo điều kiện thuận lợi cho VQG trong việc khai thác các nguồn thu, giảm thuế và phí cho các hoạt động kinh doanh liên quan đến du lịch sinh thái và bảo tồn, và hỗ trợ VQG trong việc đào tạo đội ngũ cán bộ quản lý tài chính chuyên nghiệp.

6.2. Tầm nhìn cho tương lai Vườn Quốc Gia tự chủ và phát triển

Tự chủ tài chính là một xu hướng tất yếu trong bối cảnh hiện nay, và các VQG cần chủ động thích ứng với xu hướng này để đảm bảo sự phát triển bền vững trong tương lai. Với sự hỗ trợ từ phía nhà nước và sự nỗ lực của chính mình, các VQG hoàn toàn có thể trở thành những đơn vị tự chủ về tài chính, đồng thời vẫn duy trì được vai trò quan trọng trong công tác bảo tồn đa dạng sinh học và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Tự Chủ Tài Chính Vườn Quốc Gia Tại Việt Nam