Tự Chủ Tài Chính Vườn Quốc Gia Tại Việt Nam

Nghiên cứu về tự chủ tài chính cho vườn quốc gia tại Việt Nam. Phân tích thực trạng, giải pháp tăng cường hiệu quả quản lý tài chính, bảo tồn đa dạng sinh học.

• Tác giả: Nguyễn Thị Hồng Thanh
• Người hướng dẫn: TS. Nguyễn Văn Hà
• Trường học: Trường Đại học Lâm nghiệp
• Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
• Đề tài: Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2024
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• LỜI CẢM ƠN
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CHO VIỆC XÂY DỰNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA
• 1.1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia
• 1.1.1. Một số khái niệm có liên quan
• 1.1.1.1. Khái niệm tự chủ tài chính
• 2. ĐẶC ĐIỂM CÁC VƯỜN QUỐC GIA TRỰC THUỘC BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
• 2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu
• 2.2. Hệ thống các Vườn Quốc gia ở Việt Nam
• 2.3. Chức năng, nhiệm vụ của Vườn quốc gia
• 2.4. Phân cấp quản lý
• 2.5. Đặc điểm cơ bản của các VQG trực thuộc Bộ NN & PTNT quản lý
• 2.6. Số lượng Vườn quốc gia trực thuộc Bộ NN&PTNT
• 2.7. Tổ chức bộ máy và nhân lực VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT
• 2.8. Tài nguyên và ĐDSH các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT
• 2.9. Phương pháp nghiên cứu
• 2.9.1. Phương pháp tiếp cận
• 2.9.2. Khung phân tích nghiên cứu
• 2.9.3. Phương pháp chọn điểm khảo sát
• 2.9.4. Phương pháp thu thập thông tin
• 2.9.4.1. Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp
• 2.9.4.2. Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp
• 2.9.5. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu
• 2.10. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu
• 2.10.1. Các chỉ tiêu phản ánh thực trạng TCTC của VQG
• 2.10.2. Các chỉ tiêu nghiên cứu khác
• 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
• 3.1. Thực trạng tự chủ tài chính của các Vườn quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
• 3.1.1. Tự chủ trong huy động và tạo nguồn tài chính
• 3.1.2. Tự chủ trong phân bổ nguồn lực tài chính
• 3.1.3. Tự chủ sử dụng nguồn lực tài chính
• 3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến TCTC tại VQG
• 3.2.1. Các yếu tố khách quan
• 3.2.1.1. Chủ trương và cơ chế chính sách
• 3.2.1.2. Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước
• 3.2.1.3. Đặc điểm hoạt động của các ĐVSNCL
• 3.2.1.4. Mối quan hệ và phân cấp quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan quản lý
• 3.2.1.5. Năng lực quản lý của các cơ quan chủ quản
• 3.2.2. Các yếu tố chủ quan
• 3.2.2.1. Năng lực của các VQG
• 3.3. Đánh giá tổng quát
• 3.3.1. Đánh giá tổng quát về mức độ tự chủ
• 3.3.2. Tồn tại và nguyên nhân
• 3.4. Định hướng và giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia
• 3.4.1. Định hướng chung về tự chủ tài chính cho các Vườn quốc gia ở Việt Nam
• 3.4.2. Giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia
• 3.4.2.1. Bảo đảm nguồn thu ổn định, giữ vai trò chủ đạo của ngân sách nhà nước
• 3.4.2.2. Đảm bảo việc thực hiện tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia
• 3.4.2.3. Gia tăng các nguồn thu ngoài ngân sách nhà nước
• 4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
• 4.1. Đối với Chính phủ
• 4.2. Đối với Bộ Nông nghiệp và PTNT
• DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
• TÀI LIỆU THAM KHẢO
• PHỤ LỤC

Tóm tắt

I. Tự chủ tài chính Vườn Quốc Gia Tổng quan và tầm quan trọng

Tự chủ tài chính (TCTC) cho Vườn Quốc Gia (VQG) là khả năng kiểm soát quyết định tài chính và nguồn lực mà không phụ thuộc lớn vào bên ngoài (Smith, 2020). Tại Việt Nam, cơ chế này được áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp công, quy định quyền tự chủ, trách nhiệm giải trình trong việc thực hiện danh mục sự nghiệp công, phân loại mức độ TCTC, sử dụng nguồn tài chính và các quy định liên quan (Chính phủ, 2021). TCTC giúp VQG kiểm soát chi tiêu, tạo nguồn thu qua nhiều phương thức để đáp ứng nhu cầu. Đây là yếu tố then chốt, ngoài tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế (Nguyễn Quân, 2023). Các VQG là ĐVSNCL, được phân cấp quản lý trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT) hoặc trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh/thành phố. Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL.

1.1. Khái niệm và đặc điểm của tự chủ tài chính VQG

TCTC cho VQG là khả năng huy động, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính một cách độc lập và hiệu quả, nhằm thực hiện các mục tiêu bảo tồn, nghiên cứu khoa học, giáo dục môi trường và phát triển du lịch sinh thái. TCTC giúp VQG chủ động trong việc lập kế hoạch tài chính, phân bổ ngân sách và đầu tư vào các hoạt động ưu tiên. Quan trọng hơn hết, TCTC giúp giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và tăng cường tính bền vững tài chính cho VQG trong dài hạn. Bên cạnh đó, chủ trương này cũng tạo điều kiện để huy động các nguồn lực xã hội hóa để bảo tồn và phát huy các giá trị tài nguyên thiên nhiên.

1.2. Vai trò của tự chủ tài chính trong bảo tồn đa dạng sinh học

TCTC đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính ổn định và bền vững cho công tác bảo tồn đa dạng sinh học tại các VQG. Khi có nguồn lực tài chính đầy đủ và chủ động, VQG có thể đầu tư vào các hoạt động như: tuần tra, kiểm soát, phòng chống cháy rừng, phục hồi hệ sinh thái, nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường. Các hoạt động này góp phần bảo vệ và phát triển các loài động thực vật quý hiếm, duy trì các hệ sinh thái tự nhiên và bảo tồn các giá trị đa dạng sinh học của đất nước. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên.

II. Thách thức tự chủ tài chính Nguồn thu và cơ chế quản lý

Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021). Trong khi tình trạng bất ổn và thiếu nguồn lực tài chính đang trở thành rào cản cốt lõi đối với quản lý hiệu quả các khu bảo tồn, nhất là trong việc theo đuổi các chiến lược quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên (Wilkie & cộng sự, 2001; Emerton, 2006; Martin & cộng sự, 2018). Vì vậy, việc đa dạng hóa và tự chủ các nguồn tài chính không chỉ đóng góp vào sự bền vững tài chính mà còn nâng cao hiệu quả quản lý cũng như khả năng thực thi các mục tiêu dài hạn của các VQG (Hockings & cộng sự, 2000; Emerton, 2006).

2.1. Thực trạng nguồn thu hạn chế của Vườn Quốc Gia

Nguồn thu của các VQG hiện nay chủ yếu đến từ ngân sách nhà nước, phí tham quan, dịch vụ du lịch và một số hoạt động kinh doanh nhỏ lẻ. Tuy nhiên, nguồn thu từ các hoạt động này còn hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu chi tiêu cho công tác bảo tồn và phát triển VQG. Nguyên nhân chủ yếu là do: chính sách giá vé tham quan còn thấp, chưa phù hợp với giá trị thực tế của VQG; cơ sở hạ tầng du lịch còn thiếu và chưa đồng bộ; các sản phẩm du lịch còn đơn điệu, chưa hấp dẫn du khách; và công tác quảng bá, xúc tiến du lịch còn yếu. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên.

2.2. Cơ chế quản lý tài chính hiện tại Bất cập và rào cản

Cơ chế quản lý tài chính hiện tại của các VQG còn nhiều bất cập, gây khó khăn cho việc thực hiện tự chủ tài chính. Cụ thể, quy trình lập kế hoạch, phân bổ và sử dụng ngân sách còn phức tạp và thiếu linh hoạt; các quy định về quản lý thu chi còn cứng nhắc, không phù hợp với đặc thù hoạt động của VQG; và công tác kiểm tra, giám sát tài chính còn yếu, dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí. Nghị quyết 19/NQ-TW của Ban chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) đã xác định việc đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống ĐVSNCL là một mục tiêu ưu tiên.

2.3. Rào cản về định mức chi và xác định giá trị dịch vụ công

Với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái (HST); nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị …đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên. Điều này cho thấy rằng các VQG gặp nhiều khó khăn trong việc tự tạo nguồn thu và quản lý chi tiêu hiệu quả.

III. Giải pháp đột phá Đa dạng hóa nguồn thu Vườn Quốc Gia

Trong bối cảnh cần phải TCTC, giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước cần sự nghiên cứu và kiến nghị cơ chế TCTC phù hợp, trên cơ sở phân tích thực trạng nguồn tài chính, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính, và đánh giá mức độ TCTC của các VQG, nhìn ra các cơ hội để các VQG đa dạng hoá nguồn thu tận dụng được nguồn lực tài nguyên thiên nhiên sẵn có, giảm sự phụ thuộc vào nguồn NSNN, nâng cao khả năng TCTC nhưng vẫn đảm bảo được các mục tiêu quan trọng nhất là duy trì, bảo vệ đa dạng sinh học của các VQG.

3.1. Phát triển du lịch sinh thái bền vững và có trách nhiệm

Du lịch sinh thái là một trong những nguồn thu tiềm năng nhất cho các VQG. Để phát triển du lịch sinh thái bền vững, cần tập trung vào việc: xây dựng cơ sở hạ tầng du lịch thân thiện với môi trường; phát triển các sản phẩm du lịch đa dạng, hấp dẫn và mang tính giáo dục cao; nâng cao chất lượng dịch vụ du lịch và đào tạo đội ngũ cán bộ du lịch chuyên nghiệp; và tăng cường công tác quảng bá, xúc tiến du lịch. Đồng thời, cần chú trọng đến việc quản lý và giảm thiểu tác động tiêu cực của du lịch đến môi trường và cộng đồng địa phương.

3.2. Tăng cường xã hội hóa nguồn lực và hợp tác công tư

Để huy động thêm nguồn lực tài chính cho VQG, cần tăng cường xã hội hóa nguồn lực, thu hút sự tham gia của các doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân vào công tác bảo tồn và phát triển VQG. Có thể thực hiện thông qua các hình thức như: tài trợ, hiến tặng, đầu tư vào các dự án du lịch sinh thái, cung cấp dịch vụ môi trường và phát triển các sản phẩm thân thiện với môi trường. Hợp tác công tư (PPP) cũng là một giải pháp hiệu quả để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng du lịch và các dịch vụ hỗ trợ khác.

3.3. Đa dạng hóa các dịch vụ và sản phẩm từ tài nguyên thiên nhiên

Ngoài du lịch sinh thái, VQG có thể khai thác các nguồn thu từ các dịch vụ và sản phẩm khác liên quan đến tài nguyên thiên nhiên, chẳng hạn như: cho thuê môi trường rừng để phát triển các dự án nông nghiệp sinh thái, cung cấp dịch vụ nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường, sản xuất và kinh doanh các sản phẩm thủ công mỹ nghệ từ nguyên liệu tự nhiên, và phát triển các sản phẩm dược liệu từ thảo dược quý hiếm. Tuy nhiên, cần đảm bảo việc khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên phải tuân thủ các quy định về bảo tồn và phát triển bền vững.

IV. Cơ chế tài chính phù hợp Đảm bảo tự chủ và hiệu quả

Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT gồm Ba vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, YokDon và Cát Tiên, là những ĐVSNCL đi tiên phong triển khai thực hiện cơ chế TCTC của ngành Lâm nghiệp. Mặc dù vậy, với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái (HST); nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị …đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC.

4.1. Trao quyền tự chủ tối đa cho Vườn Quốc Gia

Để các VQG có thể chủ động trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính, cần trao quyền tự chủ tối đa cho họ trong việc lập kế hoạch, phân bổ và sử dụng ngân sách, cũng như trong việc quyết định các hoạt động kinh doanh và dịch vụ. Đồng thời, cần tăng cường trách nhiệm giải trình và minh bạch thông tin tài chính, đảm bảo rằng các VQG sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả và đúng mục đích. Nghị định 60/2021/NĐ-CP quy định về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập có nhiều điểm mới so với Nghị định 141/2016/NĐ-CP, tạo điều kiện cho các đơn vị chủ động hơn trong hoạt động tài chính.

4.2. Xây dựng hệ thống quản lý tài chính minh bạch và hiệu quả

Cần xây dựng một hệ thống quản lý tài chính minh bạch và hiệu quả, bao gồm các quy trình và quy định rõ ràng về lập kế hoạch, phân bổ, sử dụng và kiểm soát ngân sách. Hệ thống này cần được thiết kế phù hợp với đặc thù hoạt động của VQG và phải đảm bảo tính linh hoạt, dễ dàng thực hiện và kiểm soát. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài chính cũng là một giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu quả và minh bạch trong hoạt động tài chính của VQG.

4.3. Đảm bảo nguồn ngân sách nhà nước ổn định và vai trò chủ đạo

Mặc dù khuyến khích tự chủ tài chính, ngân sách nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính ổn định cho các VQG, đặc biệt là trong giai đoạn đầu chuyển đổi sang cơ chế tự chủ. Ngân sách nhà nước nên được sử dụng để hỗ trợ các hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học, nghiên cứu khoa học và giáo dục môi trường, cũng như để bù đắp các khoản chi phí không thể tự trang trải từ nguồn thu của VQG. Tuy nhiên, cần có lộ trình giảm dần sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và tăng cường khả năng tự chủ tài chính của VQG.

V. Nghiên cứu điểm Tự chủ tài chính tại các Vườn Quốc Gia

Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện 2 TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL. Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021).

5.1. So sánh hiệu quả tự chủ giữa các Vườn Quốc Gia

Việc nghiên cứu điểm tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên) sẽ cho thấy sự khác biệt về hiệu quả tự chủ tài chính giữa các đơn vị. Điều này giúp xác định các yếu tố ảnh hưởng đến khả năng tự chủ, từ đó đưa ra các giải pháp phù hợp với từng VQG. Ví dụ, các VQG có tiềm năng du lịch lớn như Cúc Phương có thể tập trung vào phát triển du lịch sinh thái, trong khi các VQG có diện tích rừng lớn có thể khai thác các dịch vụ môi trường rừng.

5.2. Bài học kinh nghiệm từ các mô hình thành công

Nghiên cứu các mô hình tự chủ tài chính thành công tại một số VQG trong nước và trên thế giới sẽ cung cấp những bài học kinh nghiệm quý báu cho các VQG khác. Ví dụ, VQG Khao Yai (Thái Lan) đã thành công trong việc phát triển du lịch sinh thái bền vững, tạo nguồn thu lớn cho công tác bảo tồn. VQG Kruger (Nam Phi) đã áp dụng mô hình hợp tác công tư hiệu quả để phát triển cơ sở hạ tầng du lịch.

VI. Tự chủ tài chính VQG Hướng tới bảo tồn bền vững

Trước những mối đe dọa ngày càng tăng đối với đa dạng sinh học (ĐDSH), những thách thức đối với công tác quản lý VQG cũng như những khó khăn mà các VQG phải đối mặt trong công tác bảo vệ và phát triển rừng (BV&PTR) thì việc bắt buộc phải thực hiện các bước để tăng cường TCTC (thông qua cắt giảm ngân sách chi thường xuyên và biên chế ngay lập tức) có thể đe dọa đến tính bền vững của VQG.

6.1. Kiến nghị chính sách hỗ trợ tự chủ tài chính VQG

Để thúc đẩy quá trình tự chủ tài chính của các VQG, cần có các chính sách hỗ trợ từ phía nhà nước, chẳng hạn như: tạo điều kiện thuận lợi cho VQG trong việc khai thác các nguồn thu, giảm thuế và phí cho các hoạt động kinh doanh liên quan đến du lịch sinh thái và bảo tồn, và hỗ trợ VQG trong việc đào tạo đội ngũ cán bộ quản lý tài chính chuyên nghiệp.

6.2. Tầm nhìn cho tương lai Vườn Quốc Gia tự chủ và phát triển

Tự chủ tài chính là một xu hướng tất yếu trong bối cảnh hiện nay, và các VQG cần chủ động thích ứng với xu hướng này để đảm bảo sự phát triển bền vững trong tương lai. Với sự hỗ trợ từ phía nhà nước và sự nỗ lực của chính mình, các VQG hoàn toàn có thể trở thành những đơn vị tự chủ về tài chính, đồng thời vẫn duy trì được vai trò quan trọng trong công tác bảo tồn đa dạng sinh học và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Nội dung chính

Tổng quan về luận án

Bảo tồn đa dạng sinh học và duy trì tính toàn vẹn của hệ sinh thái rừng đặc dụng là nền tảng cốt lõi nhằm bảo đảm an ninh sinh thái và phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Tại Việt Nam, hệ thống Vườn quốc gia (VQG) giữ vai trò xương sống trong chiến lược bảo tồn thiên nhiên quốc gia. Tuy nhiên, bối cảnh đổi mới khu vực công theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã đặt ra yêu cầu cấp thiết về việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính, đẩy mạnh giao quyền tự chủ và tinh giản gánh nặng bao cấp từ ngân sách nhà nước (NSNN) đối với các Đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL).

Khoảng trống nghiên cứu (research gap) cốt lõi xuất phát từ thực trạng: cơ chế tự chủ tài chính (TCTC) được thiết kế đồng nhất cho khu vực hành chính sự nghiệp nhưng lại thiếu tính tương thích khi áp dụng vào các VQG – nơi quản lý tài sản công đặc thù (rừng tự nhiên, đất rừng, dịch vụ sinh thái không thể phân chia) và cung ứng hàng hóa công thuần túy mang tính liên vùng, toàn cầu (Emerton & cộng sự, 2006; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021). Các nghiên cứu trước đây chủ yếu dừng lại ở việc đánh giá chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) đơn lẻ hoặc lượng giá kinh tế tổng quát mà chưa làm rõ mối quan hệ tương hỗ giữa ba trụ cột tự chủ: huy động nguồn lực, phân bổ kinh phí và hiệu quả sử dụng tài chính gắn với đặc thù bảo tồn sinh thái.

Luận án tiến sĩ kinh tế của nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hồng Thanh với đề tài "Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam" (Mã số: 96 20 115, Ngành Kinh tế nông nghiệp, Trường Đại học Lâm nghiệp, 2024, do TS. Nguyễn Văn Hà và TS. Bùi Thị Minh Nguyệt hướng dẫn) tập trung giải quyết 04 câu hỏi nghiên cứu trọng tâm:

1. Cơ chế TCTC tại các VQG cần được xây dựng dựa trên những nền tảng lý luận và cơ sở thực tiễn chuẩn mực nào?
2. Thực trạng thực thi TCTC tại 06 VQG trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yok Don, Cát Tiên) trong giai đoạn 2018–2022 diễn ra như thế nào?
3. Những rào cản, bất cập cốt lõi trong cơ chế TCTC hiện hành đối với VQG là gì và nguyên nhân gốc rễ bắt nguồn từ đâu?
4. Đâu là khung cơ chế và giải pháp TCTC bền vững, thích ứng với tính chất đặc thù của hệ thống VQG tại Việt Nam?

Khung lý thuyết của công trình được kiến tạo dựa trên sự giao thoa giữa Lý thuyết Hàng hóa công cộng (Public Goods Theory), Lý thuyết Bi kịch của cái chung (Tragedy of the Commons - Hardin, 1968), Lý thuyết Tự chủ tổ chức công (Clark, 1984; Thompson, 2019; Smith, 2020) và Quản lý dựa trên kết quả (Results-Based Management - RBM, UNDP, 2011).

Đóng góp đột phá của luận án thể hiện ở việc định lượng và chứng minh tính bất khả thi nếu áp dụng cơ chế tự chủ toàn diện (cắt giảm hoàn toàn chi thường xuyên) đối với ĐVSNCL lâm nghiệp đặc thù. Luận án chỉ ra rằng "trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên" (Tổng cục Lâm nghiệp, 2022), từ đó tái định vị TCTC không phải là mục tiêu tách rời NSNN mà là phương thức nâng cao hiệu quả quản trị, trong đó NSNN giữ vai trò chủ đạo và nguồn thu tự tạo đóng vai trò bổ trợ chiến lược.

Phạm vi nghiên cứu bao quát dữ liệu thứ cấp giai đoạn 5 năm (2018–2022) và dữ liệu sơ cấp khảo sát chuyên sâu năm 2022 tại 06 VQG đại diện cho các vùng sinh thái trọng điểm, quy mô diện tích và mức độ tự chủ đa dạng trên toàn quốc.

Literature Review và Positioning

Tổng quan y văn quốc tế và trong nước về tài chính khu bảo tồn phản ánh sự phát triển của ba trường phái học thuật chính:

Trường phái Quản trị công và Tự chủ tổ chức: Khởi xướng từ Clark (1984) với hai nguyên tắc nền tảng về "quyền khởi xướng" (initiative) và "quyền miễn trừ" (immunity), TCTC trong tổ chức công được mở rộng bởi Thompson (2016, 2019) và Smith (2018, 2020) như quyền hạn độc lập trong việc tạo lập và phân bổ ngân sách theo thứ tự ưu tiên của tổ chức mà không chịu sự can thiệp hành chính bất hợp lý. Trong giáo dục và y tế, Marginson (2017), Saltman & cộng sự (2011) chỉ ra rằng tự chủ giúp tối ưu hóa chi phí nhưng tiềm ẩn nguy cơ thương mại hóa dịch vụ công thiết yếu.

Trường phái Kinh tế học Sinh thái và Cơ chế Tài chính Bảo tồn: Sutherland (1985), Munasinghe (1992), Pearce (2001) và Millennium Ecosystem Assessment (MEA/UNEP, 2005) đã hệ thống hóa Tổng giá trị kinh tế (TEV) của hệ sinh thái rừng, phân định rõ giá trị sử dụng trực tiếp, gián tiếp, giá trị lựa chọn, giá trị để lại và giá trị tồn tại. Spergel (2001) và Emerton & cộng sự (2006) phân tích sâu các cơ chế tài chính như quỹ tín thác môi trường, hoán đổi nợ thiên nhiên (debt-for-nature swaps), chi trả dịch vụ hệ sinh thái (PES) và phí người sử dụng.

Các cuộc tranh luận học thuật đối nghịch: Tồn tại sự bất đồng sâu sắc giữa quan điểm "Thị trường hóa bảo tồn" (Market-based conservation) – coi VQG như một doanh nghiệp sinh thái có thể tự thu hồi 100% chi phí qua du lịch sinh thái và thương mại hóa dịch vụ môi trường (Leroy & cộng sự, 2005) và quan điểm "Bảo trợ công cộng thiết yếu" – khẳng định các dịch vụ công ích như cô lập carbon, điều tiết thủy văn và bảo tồn nguồn gen là hàng hóa công thuần túy, không có tính loại trừ và không cạnh tranh, bắt buộc Nhà nước phải bao cấp vận hành cốt lõi (Hardin, 1968; GIZ, 2021).

So sánh quốc tế chuẩn mực:

• Tại Hoa Kỳ, Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ (GAO, 2015) ghi nhận ngân sách liên bang tài trợ trực tiếp đến 88% tổng kinh phí hoạt động của Cục Công viên Quốc gia (National Park Service - NPS), trong khi các nguồn thu từ vé tham quan, nhượng quyền thương mại và tài trợ tư nhân chỉ chiếm 12%.
• Tại Canada, nghiên cứu của LeRoy & cộng sự (2005) chỉ ra rằng trên 87% ngân sách của Parks Canada bắt nguồn từ chính phủ, doanh thu tự tạo chỉ đóng góp khiêm tốn 13%.
• Tại Philippines, phân tích của Anda & cộng sự (2006) trong khuôn khổ Đạo luật NIPAS cho thấy dù áp dụng nhiều cơ chế thu ngoài ngân sách, 61% nguồn tài trợ của hệ thống khu bảo tồn vẫn phụ thuộc hoàn toàn vào ngân sách quốc gia; chỉ khoảng 50% số khu bảo tồn có khả năng tạo nguồn thu tự thân.
• James (1999) đã lượng hóa sự chênh lệch mang tính cấu trúc: chi phí quản lý khu bảo tồn tại các quốc gia phát triển đạt mức 2.058 USD/km², trong khi các quốc gia đang phát triển chỉ nhận được trung bình 157 USD/km² – chưa đáp ứng nổi 1/3 nhu cầu tài chính tối thiểu để đạt mục tiêu bảo tồn.

Tại Việt Nam, các công trình của Nguyễn Xuân Nguyên (2014) và Báo cáo Bộ Tài nguyên và Môi trường (2014) ghi nhận tổng nguồn tài chính cho 81 VQG và khu bảo tồn năm 2012 đạt 1.129 tỷ đồng, trong đó "NSNN chiếm 88,6%, nguồn dự án nước ngoài chiếm 4,3% và các nguồn khác chiếm 7,1%". Đáng chú ý, nguồn thu tự huy động qua bán vé và dịch vụ du lịch sinh thái chỉ đạt 4,1%, chi trả DVMTR đạt 2,6%. Mức đầu tư này chỉ bù đắp 50-65% nhu cầu thực tế và vỏn vẹn tương đương 0,81% giá trị đa dạng sinh học mà hệ thống này cung cấp cho xã hội.

Luận án định vị vị trí học thuật tiên phong bằng cách thu hẹp khoảng trống giữa lý thuyết quản trị ĐVSNCL theo Nghị định 60/2021/NĐ-CP và thực tiễn quản lý tài sản công sinh thái đặc thù tại Việt Nam, thiết lập luận cứ khoa học phản biện lộ trình thương mại hóa máy móc hệ thống rừng đặc dụng.

Đóng góp lý thuyết và khung phân tích

Đóng góp cho lý thuyết

Luận án mở rộng Lý thuyết Quản trị Đơn vị sự nghiệp công lập và Lý thuyết Tài chính công thông qua 04 mệnh đề lý thuyết cốt lõi:

Mệnh đề 1 (Extended Public Goods Theory): Các giá trị sinh thái cốt lõi của VQG (bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ nguồn nước đầu nguồn, hấp thụ carbon) là hàng hóa công thuần túy mang tính chất ngoại ứng tích cực (positive externalities) quy mô toàn cầu. Do đó, việc chuyển đổi cơ chế quản lý sang TCTC không đồng nghĩa với tư nhân hóa hay triệt tiêu trách nhiệm tài trợ của Nhà nước.

Mệnh đề 2 (Dual-Role Institution Model): VQG là một thiết chế lưỡng tính (Dual-entity) đặc thù: vừa thực hiện chức năng công ích bắt buộc không sinh lợi do Nhà nước ủy thác, vừa có tiềm năng cung ứng các dịch vụ công cộng có khả năng thu hồi chi phí (du lịch sinh thái, cho thuê môi trường rừng, nhượng quyền). Mức độ tự chủ phải được thiết kế linh hoạt dựa trên cấu trúc phân bổ giá trị sử dụng và giá trị không sử dụng của từng VQG.

Mệnh đề 3 (Results-Based Financial Autonomy): TCTC chỉ phát huy hiệu quả khi chuyển đổi phương thức cấp phát ngân sách từ "cào bằng theo đầu vào và biên chế" sang "giao khoán dựa trên chỉ số kết quả đầu ra" (Outcomes-based budgeting), gắn kết chặt chẽ quyền tự chủ sử dụng ngân sách với trách nhiệm giải trình về chất lượng bảo tồn sinh thái.

Mệnh đề 4 (Benefit-Sharing Mechanism): Tính bền vững tài chính của VQG không thể tách rời sự dung hòa lợi ích với cộng đồng vùng đệm; cơ chế tự chủ thu - chi bắt buộc phải tích hợp quỹ chia sẻ lợi ích sinh kế nhằm giảm thiểu áp lực xâm hại tài nguyên rừng.

Khung phân tích độc đáo

Khung phân tích của luận án tích hợp đa chiều ba lý thuyết nền tảng: Lý thuyết Hàng hóa công (Hardin, 1968), Lý thuyết Tự chủ tổ chức (Clark, 1984; Thompson, 2019) và Lý thuyết Quản lý dựa trên kết quả (UNDP, 2011).

+-----------------------------------------------------------------------------+
|                      KHUNG PHÂN TÍCH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH VQG                    |
+-----------------------------------------------------------------------------+
                                       |
    +----------------------------------+----------------------------------+
    |                                  |                                  |
[CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG]        [NỘI DUNG TCTC TẠI VQG]             [MỤC TIÊU CỐT LÕI]
* Khách quan:                1. Tự chủ Huy động Nguồn thu:       * Bảo tồn nguyên
  - Thể chế, chính sách        - NSNN giao tự chủ/nhiệm vụ         vẹn ĐDSH & HST
    (NĐ 60/2021/NĐ-CP)         - Thu sự nghiệp (Vé, DVDLST)        rừng đặc dụng.
  - Định mức kinh tế -         - Chi trả DVMTR & Cho thuê MTR    * Nâng cao chất
    kỹ thuật nhà nước          - Viện trợ ODA, Quỹ tín thác        lượng dịch vụ công.
  - Phân cấp quản lý         2. Tự chủ Phân bổ Nguồn lực:        * Đảm bảo tính bền
* Chủ quan:                    - Tỷ lệ chi bộ máy / Lương          vững tài chính.
  - Năng lực cán bộ &          - Tỷ lệ chi chuyên môn bảo tồn    * Cải thiện thu nhập
    bộ máy quản trị            - Trích lập Quỹ sự nghiệp           cho người lao động
  - Tài nguyên ĐDSH &        3. Tự chủ Sử dụng & Quyết toán:       & cộng đồng.
    cảnh quan du lịch          - Quy chế chi tiêu nội bộ
  - Vị trí địa lý              - Đòn bẩy tài chính, liên kết
                                       |
                                       v
         [KẾT QUẢ ĐẦU RA: BẢO TỒN HIỆU QUẢ - TÀI CHÍNH BỀN VỮNG (RBM)]

Khung phân tích xác lập rõ các điều kiện biên (boundary conditions): Áp dụng đối với các VQG thuộc hệ thống rừng đặc dụng có phân khu bảo vệ nghiêm ngặt chiếm tỷ trọng lớn; không áp dụng cho các khu bảo tồn tư nhân hoặc doanh nghiệp lâm nghiệp thuần túy hoạt động vì mục tiêu thương mại.

Phương pháp nghiên cứu tiên tiến

Thiết kế nghiên cứu

Nghiên cứu vận dụng thế giới quan thực chứng kết hợp hậu thực chứng (Post-positivism) và chủ nghĩa hiện thực phản biện (Critical Realism) nhằm giải mã cả các chỉ số tài chính định lượng lẫn các rào cản thể chế định tính. Luận án triển khai thiết kế nghiên cứu hỗn hợp đa mức độ (Multi-level Mixed Methods Design):

• Cấp độ vĩ mô (Macro-level): Phân tích khung khổ thể chế quốc gia (Luật Lâm nghiệp 2017, Luật Đa dạng sinh học 2008, Nghị định 43/2006/NĐ-CP, Nghị định 16/2015/NĐ-CP, Nghị định 141/2016/NĐ-CP, Nghị định 60/2021/NĐ-CP).
• Cấp độ trung mô (Meso-level): Phân tích tổ chức bộ máy và mối quan hệ quản lý ngành dọc giữa Bộ NN&PTNT, Cục Lâm nghiệp với các Ban quản lý VQG.
• Cấp độ vi mô (Micro-level): Khảo sát vi mô hành vi tài chính, cơ cấu thu - chi và ý kiến chuyên gia tại 06 VQG điểm.

Mẫu khảo sát được lựa chọn có chủ đích (Purposive Sampling) gồm toàn bộ 06 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý đại diện cho ba miền:

1. VQG Ba Vì (Hà Nội): Điển hình về vị trí sát đô thị, phát triển mạnh dịch vụ du lịch sinh thái và cho thuê môi trường rừng.
2. VQG Cúc Phương (Ninh Bình - Hòa Bình - Thanh Hóa): VQG đầu tiên của Việt Nam, thế mạnh về cứu hộ linh trưởng, giáo dục môi trường.
3. VQG Tam Đảo (Vĩnh Phúc - Thái Nguyên - Tuyên Quang): Địa hình núi cao, áp lực quản lý đất đai và bảo tồn vùng ven đô lớn.
4. VQG Bạch Mã (Thừa Thiên Huế): Đa dạng sinh học cao, lượng mưa lớn, phát triển du lịch sinh thái cao cấp.
5. VQG Yok Don (Đắk Lắk): Diện tích lớn nhất, hệ sinh thái rừng khộp đặc trưng, áp lực sinh kế đồng bào dân tộc thiểu số.
6. VQG Cát Tiên (Đồng Nai - Lâm Đồng - Bình Phước): Khu dự trữ sinh quyển thế giới, đa dạng nguồn thu từ du lịch và DVMTR.

Quy trình nghiên cứu rigorous

Quy trình thu thập và kiểm định thông tin tuân thủ nghiêm ngặt kỹ thuật tam giác giác hóa (Triangulation):

Tam giác hóa dữ liệu (Data Triangulation):

• Dữ liệu thứ cấp: Báo cáo tài chính đã kiểm toán, báo cáo quyết toán ngân sách, đề án du lịch sinh thái, phương án quản lý rừng bền vững giai đoạn 2018–2022 của 06 VQG và cơ sở dữ liệu từ Tổng cục Lâm nghiệp, Bộ NN&PTNT.
• Dữ liệu sơ cấp: Thu thập năm 2022 thông qua phỏng vấn sâu (In-depth interviews) và bảng hỏi bán cấu trúc đối với lãnh đạo Vụ Tài chính, Cục Lâm nghiệp, Giám đốc/Phó Giám đốc BQL VQG, Trưởng phòng Kế hoạch - Tài chính, cán bộ kiểm lâm và đại diện doanh nghiệp thuê môi trường rừng.

Tam giác hóa phương pháp (Methodological Triangulation): Kết hợp giữa thống kê mô tả, phân tích chuỗi thời gian (Time-series analysis), so sánh cơ cấu chi phí, phân tích SWOT và đối chiếu khung chính sách thể chế.

Độ tin cậy và giá trị khoa học: Các công cụ điều tra được chuẩn hóa qua bước nghiên cứu thử nghiệm (pilot study); bảng hỏi đạt tính giá trị nội dung (content validity) cao thông qua tham vấn ý kiến chuyên gia lâm nghiệp và tài chính công hàng đầu.

Data và phân tích

Phần mềm xử lý: Dữ liệu định lượng được tổng hợp, xử lý và trực quan hóa bằng phần mềm Microsoft Excel và IBM SPSS Statistics 26.0; dữ liệu định tính được phân loại theo chủ đề (Thematic Analysis).

Đặc điểm mẫu và hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu:

• Nhóm chỉ tiêu quy mô và nguồn lực: Diện tích rừng đặc dụng, số lượng cán bộ công chức/viên chức/lao động hợp đồng, trình độ học vấn.
• Nhóm chỉ tiêu tự chủ huy động: Tổng nguồn thu, cơ cấu tỷ trọng thu (NSNN giao tự chủ, NSNN không tự chủ, phí tham quan theo Luật Phí và Lệ phí, dịch vụ du lịch sinh thái, tiền dịch vụ môi trường rừng, tiền cho thuê môi trường rừng, nguồn tài trợ ODA/phi chính phủ).
• Nhóm chỉ tiêu tự chủ phân bổ và sử dụng: Kinh phí thường xuyên giao tự chủ, tỷ lệ chi tiền lương/tiền công trong tổng chi thường xuyên, tỷ lệ chi hoạt động nghiệp vụ chuyên môn bảo tồn, quy mô và tỷ lệ trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, Quỹ bổ sung thu nhập, Quỹ khen thưởng - phúc lợi.
• Kiểm định độ bền vững (Robustness checks): Đánh giá độ co giãn của nguồn thu trước cú sốc đại dịch COVID-19 (giai đoạn 2020–2021) nhằm đo lường khả năng chống chịu tài chính thực tế của các đơn vị.

Phát hiện đột phá và implications

Những phát hiện then chốt

Phát hiện 1: Cơ cấu nguồn thu bị chi phối tuyệt đối bởi Ngân sách Nhà nước và tính dễ tổn thương của các nguồn thu sự nghiệp. Mặc dù thực hiện cơ chế tự chủ, nguồn tài trợ từ NSNN vẫn đóng vai trò huyết mạch sống còn tại 06 VQG. Ngoại trừ một số ít VQG có lợi thế vị trí như Ba Vì hay Cát Tiên, hầu hết các VQG còn lại có nguồn thu tự tạo rất thấp. Đại dịch COVID-19 trong giai đoạn 2020–2021 đã làm bộc lộ tính mong manh nghiêm trọng: nguồn thu phí tham quan và du lịch sinh thái sụt giảm tới 60–85%, khiến các VQG rơi vào tình trạng mất cân đối thu - chi nếu không có sự can thiệp ứng cứu từ ngân sách trung ương.

Phát hiện 2: Nghịch lý cơ cấu chi thường xuyên – "Bẫy tiền lương" lấn át chi nghiệp vụ chuyên môn bảo tồn. Dữ liệu phân tích thực nghiệm chỉ ra rằng tỷ trọng chi tiền lương, tiền công và các khoản phụ cấp theo lương chiếm từ 70% đến trên 85% tổng chi thường xuyên tại các VQG. Ngược lại, tỷ lệ kinh phí dành trực tiếp cho các hoạt động chuyên môn cốt lõi (điều tra đa dạng sinh học, quan trắc tài nguyên, giám sát sinh thái, cứu hộ động thực vật hoang dã) chỉ chiếm dưới 10% đến 15% tổng chi. Điều này phản ánh thực trạng: nguồn lực tài chính hiện chỉ đủ để duy trì bộ máy hành chính chứ chưa đủ sức tài trợ cho các giải pháp bảo tồn chuyên sâu.

Phát hiện 3: Vướng mắc thể chế trong việc giải ngân nguồn thu từ Cho thuê Môi trường rừng và Liên kết Du lịch. Tại VQG Ba Vì và Cúc Phương, tiềm năng cho thuê môi trường rừng để kinh doanh du lịch sinh thái nghỉ dưỡng là rất lớn. Tuy nhiên, việc phê duyệt Đề án Du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí và xác định giá sàn cho thuê môi trường rừng gặp bế tắc kéo dài do sự xung đột giữa Luật Lâm nghiệp 2017, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 và Luật Đất đai. Nguồn thu bị phong tỏa hoặc không thể triển khai ký hợp đồng, làm thất thu hàng chục tỷ đồng mỗi năm cho các VQG.

Phát hiện 4: Sự bất bình đẳng trong phân bổ tài chính giữa cơ chế trực thuộc Bộ và cơ chế trực thuộc Tỉnh. Luận án chứng minh sự phân cấp quản lý tạo ra khoảng cách lớn về nguồn lực. 06 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT nhận được mức đầu tư kỹ thuật và kinh phí sự nghiệp lâm nghiệp ổn định hơn nhờ nguồn điều tiết trung ương. Ngược lại, các VQG do UBND tỉnh quản lý tại các địa phương nghèo (Tây Bắc, Bắc Trung Bộ) bị cắt giảm ngân sách nghiêm ngặt, dẫn đến tình trạng suy giảm nghiêm trọng chất lượng tuần tra bảo vệ rừng.

Phát hiện 5: Kết quả trái ngược về hiệu quả trích lập Quỹ Phát triển Hoạt động Sự nghiệp. Theo quy định tại Nghị định 141/2016/NĐ-CP và Nghị định 60/2021/NĐ-CP, việc trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp là thước đo năng lực tự chủ. Tuy nhiên, ngoại trừ Ba Vì và Cát Tiên có mức trích lập khả quan, các VQG như Yok Don, Bạch Mã gần như không có thặng dư tài chính để trích lập quỹ, khiến cơ sở vật chất phục vụ bảo tồn ngày càng xuống cấp, tạo ra một vòng luẩn quẩn: thiếu vốn đầu tư $\rightarrow$ dịch vụ nghèo nàn $\rightarrow$ không có nguồn thu $\rightarrow$ kiệt quệ tài chính.

Implications đa chiều

Hàm ý lý thuyết (Theoretical Advances):

• Làm phong phú lý thuyết kinh tế tài chính công thông qua việc chứng minh quy luật: Đối với các tổ chức quản lý tài nguyên thiên nhiên công cộng, TCTC không tỷ lệ thuận với việc tư nhân hóa hay giảm chi NSNN, mà phải được định nghĩa là quyền chủ động tối ưu hóa cấu trúc vốn hỗn hợp (Hybrid Capital Structure) gồm: Ngân sách công cốt lõi + Cơ chế thị trường sinh thái (PES, Carbon, Ecotourism) + Tài trợ phi lợi nhuận.
• Bổ sung vào mô hình Quản trị dựa trên kết quả (RBM) bộ chỉ số tài chính sinh thái đặc thù cho ngành lâm nghiệp nhiệt đới.

Hàm ý phương pháp luận (Methodological Innovations):

• Cung cấp khung đánh giá mức độ TCTC toàn diện gồm 3 trục (Huy động – Phân bổ – Sử dụng) kết hợp các chỉ tiêu đặc thù ngành, có khả năng nhân rộng áp dụng cho toàn bộ hệ thống 34 Vườn quốc gia và 134 Khu bảo tồn thiên nhiên trên toàn lãnh thổ Việt Nam.

Hàm ý thực tiễn và chính sách (Policy & Practical Pathways):

1. Định hình lại vai trò NSNN: Chính phủ và Bộ Tài chính cần tiếp tục khẳng định NSNN đảm bảo 100% kinh phí hoạt động bảo vệ, bảo tồn rừng đặc dụng theo diện tích và nhiệm vụ được giao; không ép buộc các VQG chuyển sang đơn vị tự chủ nhóm 1 hoặc nhóm 2 (tự đảm bảo toàn bộ chi thường xuyên và chi đầu tư).
2. Xây dựng định mức kinh tế - kỹ thuật đặc thù: Khẩn cấp ban hành định mức chi cho công tác tuần tra rừng, điều tra đa dạng sinh học, cứu hộ động vật làm cơ sở để Nhà nước đặt hàng dịch vụ công ích tính đủ 100% chi phí vào giá dịch vụ sự nghiệp công.
3. Tháo gỡ điểm nghẽn thể chế cho thuê môi trường rừng: Ban hành hướng dẫn liên bộ thống nhất giữa Bộ NN&PTNT, Bộ TN&MT và Bộ Tài chính về trình tự lập, thẩm định, phê duyệt Đề án du lịch sinh thái và phương án quản lý tài sản công liên doanh, liên kết.
4. Mở rộng thị trường tài chính các-bon và chi trả DVMTR thế hệ mới: Thí điểm thương mại hóa tín chỉ carbon rừng (Forest Carbon Offsets) và chi trả dịch vụ hấp thụ, lưu giữ carbon theo cam kết Net Zero 2050 của Việt Nam tại COP26, tạo nguồn thu ổn định hàng trăm tỷ đồng cho hệ thống VQG.

Limitations và Future Research

Mặc dù đạt được những phát hiện đột phá, luận án thẳng thắn ghi nhận một số giới hạn nghiên cứu:

1. Phạm vi mẫu nghiên cứu: Khảo sát tập trung tại 06 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý. Do đó, các đặc tính phân cấp ngân sách địa phương của các VQG trực thuộc UBND cấp tỉnh chưa được phản ánh sâu sắc trong mẫu số liệu sơ cấp.
2. Dữ liệu định lượng trong giai đoạn biến động: Chuỗi số liệu 2018–2022 chịu sự tác động ngoại cảnh bất thường của đại dịch COVID-19, dẫn đến nguồn thu du lịch sinh thái giai đoạn 2020–2021 có biến động dị biệt (outliers).
3. Công cụ đo lường tài chính carbon: Tại thời điểm nghiên cứu (2022–2024), thị trường carbon rừng tại Việt Nam mới ở giai đoạn hoàn thiện khung pháp lý thí điểm, nên các dòng tiền dự báo từ tín chỉ carbon chủ yếu dừng lại ở mức ước lượng tiềm năng lý thuyết.

Chương trình nghiên cứu tiếp nối (Future Research Agenda):

• Mở rộng phân tích so sánh đối ngẫu giữa nhóm VQG trực thuộc Trung ương quản lý và nhóm VQG trực thuộc cấp Tỉnh quản lý tại 6 vùng kinh tế - xã hội.
• Ứng dụng mô hình cân bằng tổng thể (CGE) hoặc mô hình phương trình cấu trúc (SEM) để lượng hóa tác động của cơ chế TCTC đến chỉ số toàn vẹn hệ sinh thái rừng (Forest Ecological Integrity Index).
• Nghiên cứu cơ chế tài chính chuyển đổi số: Đánh giá khả năng huy động vốn qua các quỹ môi trường số, công nghệ chuỗi khối (Blockchain) trong quản lý tín chỉ carbon và chi trả DVMTR trực tiếp cho cộng đồng.

Tác động và ảnh hưởng

Công trình luận án tạo ra chuỗi giá trị tác động sâu rộng:

Ảnh hưởng học thuật (Academic Impact): Cung cấp nguồn tài liệu tham khảo chuẩn mực, toàn diện bậc nhất về kinh tế quản lý rừng đặc dụng tại Việt Nam; mở ra hướng nghiên cứu liên ngành giữa Kinh tế học Nông nghiệp, Tài chính công và Khoa học Môi trường; dự báo thu hút lượng trích dẫn cao trong các nghiên cứu chính sách tài nguyên lâm nghiệp.

Đột phá chính sách nhà nước (Policy Influence): Các luận cứ của luận án trực tiếp cung cấp bằng chứng thực tiễn cho Bộ NN&PTNT và Bộ Tài chính trong việc rà soát, sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật thi hành Nghị định 60/2021/NĐ-CP trong lĩnh vực lâm nghiệp, ngăn chặn nguy cơ tư nhân hóa sai lệch đất rừng đặc dụng dưới vỏ bọc du lịch sinh thái.

Lợi ích kinh tế - xã hội và Môi trường (Societal & Environmental Benefits): Đề xuất cơ chế tài chính bền vững giúp đảm bảo sinh kế cho hơn 20 triệu người dân sống tại các vùng đệm VQG thông qua hợp đồng nhận khoán bảo vệ rừng và chia sẻ doanh thu du lịch; bảo vệ an ninh nguồn nước và hệ thống đa dạng sinh học vô giá của quốc gia.

Ý nghĩa quốc tế (Global Relevance): Đóng góp kinh nghiệm thực tiễn từ một quốc gia đang phát triển có độ che phủ rừng cao vào diễn đàn toàn cầu về Khung Đa dạng sinh học Toàn cầu Côn Minh - Montreal (GBF) và sáng kiến 30x30 của Liên Hợp Quốc.

Đối tượng hưởng lợi

Nghiên cứu sinh và Giới học thuật (Doctoral Researchers & Academics): Tiếp cận khung lý thuyết tích hợp và bộ dữ liệu thực chứng 5 năm chi tiết về kinh tế rừng đặc dụng, mở rộng các khoảng trống nghiên cứu chuyên sâu về tài chính bảo tồn.

Cơ quan Hoạch định Chính sách (Policy Makers): Ban Kinh tế Trung ương, Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chính, Ủy ban Khoa học Công nghệ và Môi trường của Quốc hội có luận cứ vững chắc để hoàn thiện hệ thống luật pháp và định mức phân bổ NSNN hợp lý.

Ban Quản lý các Vườn quốc gia và Khu bảo tồn (Park Directors & Managers): Sở hữu cẩm nang thực tiễn để xây dựng Đề án tự chủ tài chính, hoàn thiện Quy chế chi tiêu nội bộ và thiết kế chiến lược đa dạng hóa nguồn thu bền vững.

Khu vực Doanh nghiệp Du lịch & Dịch vụ Môi trường (Private Sector & Ecotourism Operators): Hiểu rõ khung khổ pháp lý liên doanh, liên kết và thuê môi trường rừng, tạo nền tảng hợp tác công tư (PPP) minh bạch, an toàn và đôi bên cùng có lợi.

Cộng đồng dân cư vùng đệm (Local Communities): Hưởng lợi gián tiếp từ các cơ chế chia sẻ quyền lợi tài chính, hỗ trợ phát triển sinh kế gắn liền với cam kết giữ rừng bền vững.

Câu hỏi chuyên sâu

1. Đóng góp lý thuyết độc đáo nhất của luận án là gì? Trả lời: Luận án đã phản biện thành công việc áp dụng rập khuôn cơ chế tự chủ tài chính ĐVSNCL thuần túy vào các VQG. Bằng việc mở rộng Lý thuyết Hàng hóa công và Mô hình Quản trị theo kết quả (RBM), luận án chứng minh rằng TCTC tại VQG không đồng nghĩa với tự chủ về nguồn thu (độc lập tài chính khỏi NSNN), mà là quyền tự chủ quản trị trong phân bổ và sử dụng ngân sách kết hợp đa dạng hóa các nguồn tài chính bổ trợ. Luận án tái khẳng định vai trò bảo trợ chủ đạo, bắt buộc của NSNN đối với các giá trị sinh thái không sử dụng của rừng đặc dụng.

2. Điểm mới về phương pháp nghiên cứu so với các công trình trước đây? Trả lời: Khác với các nghiên cứu trước (như của Nguyễn Xuân Nguyên, 2014 - chủ yếu khảo sát thống kê mô tả; hoặc GIZ, 2021 - phân tích chính sách thuần túy), luận án của NCS. Nguyễn Thị Hồng Thanh sử dụng phương pháp nghiên cứu hỗn hợp đa mức độ (Multi-level Mixed Methods) với kỹ thuật tam giác hóa dữ liệu 3 chiều (Institutional - Quantitative - Qualitative). Đặc biệt, hệ thống chỉ tiêu phân tích đánh giá đồng thời cả 3 trụ cột tài chính: Tạo nguồn – Phân bổ nội bộ – Hiệu quả sử dụng/Trích lập quỹ trên tập mẫu toàn diện 06 VQG đại diện trực thuộc Bộ NN&PTNT trong chuỗi thời gian 5 năm (2018–2022).

3. Phát hiện thực nghiệm nào gây bất ngờ và có giá trị phản biện chính sách cao nhất? Trả lời: Phát hiện về "Bẫy tiền lương" trong cơ cấu chi thường xuyên tại các VQG. Dữ liệu thực tế chứng minh chi trả lương và phụ cấp chiếm tới 70–85% tổng kinh phí tự chủ, khiến nguồn lực dành cho nghiệp vụ bảo tồn chuyên môn bị teo tóp (dưới 10–15%). Điều này lật ngược giả định cho rằng giao quyền tự chủ sẽ tự động kích thích đầu tư chuyên môn, chỉ ra rằng nếu không có định mức chi nghiệp vụ tối thiểu bắt buộc của Nhà nước, mục tiêu bảo tồn ĐDSH sẽ bị đe dọa nghiêm trọng.

4. Quy trình nghiên cứu có cung cấp giao thức tái lặp (Replication Protocol) không? Trả lời: Có. Luận án cung cấp bộ công cụ điều tra hoàn chỉnh tại phụ lục, bao gồm: khung câu hỏi phỏng vấn sâu bán cấu trúc cho 3 nhóm đối tượng (cơ quan quản lý, lãnh đạo VQG, doanh nghiệp hợp tác), biểu mẫu thu thập dữ liệu tài chính chuẩn hóa theo Mục lục ngân sách và Nghị định 60/2021/NĐ-CP, cùng quy trình tính toán các tỷ số tài chính sự nghiệp công lập lâm nghiệp.

5. Luận án phác thảo chương trình nghiên cứu 10 năm (10-year research agenda) như thế nào? Trả lời: Chương trình nghiên cứu 10 năm tới được xác định theo 3 giai đoạn:

• Giai đoạn 1 (2024–2026): Nghiên cứu xây dựng bộ định mức kinh tế - kỹ thuật dịch vụ sự nghiệp công quản lý bảo tồn rừng đặc dụng.
• Giai đoạn 2 (2026–2030): Thiết kế và đánh giá thể chế thí điểm thị trường carbon rừng tự nguyện và bắt buộc tại hệ thống VQG gắn với cam kết NDC.
• Giai đoạn 3 (2030–2035): Mô hình hóa tác động của cơ chế tài chính hỗn hợp xanh (Blended Finance) đến tính đàn hồi sinh thái và phát triển kinh tế tuần hoàn vùng đệm.

Kết luận

1. Luận án đã hệ thống hóa và bổ sung toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về TCTC trong hệ thống Vườn quốc gia – một loại hình ĐVSNCL lâm nghiệp có chức năng bảo tồn tài sản công sinh thái đặc thù.
2. Chứng minh bằng dữ liệu thực nghiệm tính chất phụ thuộc sống còn của VQG vào NSNN (chiếm trên 80% tổng nguồn thu) và sự mong manh, rủi ro cao của các nguồn thu sự nghiệp tự tạo từ du lịch trong bối cảnh các cú sốc ngoại sinh.
3. Nhận diện chính xác các điểm nghẽn thể chế cốt lõi: sự thiếu đồng bộ giữa các luật (Lâm nghiệp, Đất đai, Quản lý tài sản công), sự thiếu vắng định mức kinh tế - kỹ thuật làm căn cứ tính giá dịch vụ sự nghiệp công và sự bất cập trong tỷ trọng phân bổ chi cho chuyên môn bảo tồn.
4. Xác lập khung giải pháp khả thi với trụ cột: Duy trì vai trò chủ đạo của NSNN qua phương thức đặt hàng theo kết quả đầu ra; tháo gỡ cơ chế cho thuê môi trường rừng và liên kết du lịch sinh thái; mở rộng cơ chế chi trả DVMTR thế hệ mới và thương mại hóa tín chỉ carbon.
5. Mở ra các hướng nghiên cứu học thuật mới mẻ về tài chính xanh, kinh tế bảo tồn và quản trị tài sản sinh thái công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CHO VIỆC XÂY DỰNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA 1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia 1. Một số khái niệm có liên quan 1. Khái niệm tự chủ tài chính Tự chủ (autonomy) Tự chủ (autonomy), theo Từ điển tiếng Anh Oxford 2004 là nói đến trạng thái chất lượng của một đối tượng hoặc một đơn vị như là nhà nước, chính quyền địa phương, một tổ chức, một cơ quan (Oxford 2004).

Ở Việt Nam, khái niệm Tự chủ được biên soạn theo từ điển Tiếng Việt năm 2010, giải nghĩa “tự chủ” là việc tự điều hành, quản lý mọi công việc của cá nhân hoặc của tổ chức, không bị cá nhân, tổ chức khác chi phối (Trần Đức Cân 2012). TCTC: TCTC đề cập đến khả năng của một tổ chức trong việc kiểm soát các quyết định tài chính và nguồn lực mà không có sự can thiệp đáng kể từ bên ngoài. Nó liên quan đến quyền tạo thu nhập, phân bổ ngân sách theo nhu cầu và mục tiêu riêng của tổ chức. Thompson (2019), mở rộng hơn nữa khái niệm TCTC là “sức mạnh của một tổ chức trong việc tạo ra và duy trì doanh thu của chính mình, đưa ra các quyết định tài chính và phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên riêng của tổ chức đó”.

Định nghĩa này nhấn mạnh khả năng của tổ chức trong việc tạo ra doanh thu và đưa ra quyết định mà không có sự can thiệp từ bên ngoài, nhấn mạnh việc kiểm soát các nguồn tài chính. Xét trên góc độ quản lý tài chính, TCTC là việc cơ quan quản lý cấp trên (chủ thể quản lý) cho phép đơn vị cấp dưới (chủ thể bị quản lý) được phép chủ động điều hành, tự quyết các hoạt động tài chính trong khuôn khố pháp luật về quản lý tài chính với mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị. TCTC 8 cho phép các tổ chức đa dạng hóa nguồn thu, đầu tư một cách chiến lược, phát triển thể chế và đảm bảo tính ổn định lâu dài. Quyền TCTC: Smith (2020) định nghĩa quyền TCTC là “quyền tự do của một tổ chức trong việc kiểm soát và quản lý các nguồn tài chính của mình một cách độc lập mà không bị ảnh hưởng hoặc ràng buộc quá mức từ bên ngoài”.

Định nghĩa này nhấn mạnh sự độc lập và quyền hạn của các tổ chức trong việc quản lý tài chính của họ. Tự chủ tài chính trong các tổ chức công Khái niệm tự chủ của tổ chức công được đưa ra lần đầu bởi Clark (1984), đặt quyền lực của tổ chức công cấp dưới (chính quyền địa phương) trong mối quan hệ với cấp chính quyền cao hơn, trong đó, quyền tự chủ của tổ chức công cấp dưới xác định theo hai nguyên tắc cụ thể: một là quyền đề xuất, khởi xướng (quyền của chính quyền cấp dưới trong việc tự điều chỉnh và lập pháp phục vụ lợi ích và mục tiêu riêng của họ hoặc quyền hành động để thực hiện các nghĩa vụ chính đáng); hai là quyền miễn trừ (quyền của chính quyền cấp dưới hành động mà không bị giám sát bởi cấp cao hơn). TCTC được đặc trưng bởi sự kiểm soát của tổ chức đối với các quyết định và nguồn lực tài chính, cho phép tổ chức tạo thu nhập, phân bổ vốn và thiết lập các ưu tiên ngân sách dựa trên đặc thù riêng của họ. Cơ chế TCTC của tổ chức công: Cơ chế TCTC của tổ chức công là các quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện quy định về danh mục sự nghiệp công; giá, phí và lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công; phân loại mức độ TCTC; tự chủ sử dụng nguồn tài chính; tự chủ trong hoạt động liên doanh, liên kết; quản lý, sử dụng tài sản công và các quy định khác có liên quan (Chính phủ 2021).

Ý nghĩa của tự chủ tài chính trong tổ chức công Tầm quan trọng của TCTC có thể được hiểu qua lăng kính của nhiều nghiên cứu khác nhau. Adams (2021), lập luận rằng quyền TCTC đóng một vai 9 trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng của tổ chức. Các tổ chức có quyền TCTC có quyền tự do đầu tư vào các chương trình, công nghệ và sáng kiến nghiên cứu mới nhằm thúc đẩy sự đổi mới và nâng cao khả năng cạnh tranh của tổ chức. Brown (2017) nhấn mạnh tầm quan trọng của quyền TCTC trong việc nâng cao hiệu suất và hiệu quả của tổ chức.

Nghiên cứu cho thấy rằng các tổ chức có quyền TCTC lớn hơn sẽ linh hoạt điều chỉnh nguồn tài chính phù hợp với các ưu tiên chiến lược của họ, từ đó cải thiện kết quả hoạt động. Hơn nữa, Anderson (2019), nhấn mạnh tác động của quyền TCTC đối với trách nhiệm giải trình của tổ chức. Họ cho rằng các tổ chức có quyền TCTC có nhiều khả năng thiết lập các biện pháp quản lý tài chính hiệu quả hơn, đảm bảo tính minh bạch trong phân bổ và báo cáo nguồn lực. Điều này nâng cao trách nhiệm giải trình của tổ chức đối với các bên liên quan và với cơ quan quản lý.

Cụ thể: - Đa dạng hóa nguồn lực: Smith (2018) nhấn mạnh rằng quyền TCTC cho phép các tổ chức phản ứng nhanh chóng với các xu hướng thị trường và các thay đổi trong bối cảnh thực tế. Trong đó, với quyền TCTC, các tổ chức có thể khám phá các nguồn tài chính đa dạng ngoài các kênh truyền thống. Bằng cách đa dạng hóa nguồn thu, các tổ chức giảm sự phụ thuộc vào nguồn ngân sách duy nhất (từ Chính phủ) và tăng cường sự ổn định tài chính của chính họ. Phù hợp với điều này, Johnson (2019), nhấn mạnh rằng quyền TCTC cho phép các tổ chức tìm kiếm các nguồn tài trợ thay thế như từ các khu vực tư nhân, cộng đồng, các quan hệ đối tác công tư.

- Thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng Quyền TCTC cũng tạo cơ hội cho các tổ chức đầu tư vào cơ sở vật chất hạ tầng, nguồn nhân lực từ đó phục vụ cho các mục tiêu của tổ chức. - Trách nhiệm giải trình và minh bạch: 10 Quyền TCTC đi kèm với đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài chính. Các tổ chức phải thiết lập các quy chế quản lý tài chính, tuân thủ các quy định. Điều này thúc đẩy niềm tin giữa các bên liên quan, nâng cao uy tín của tổ chức và tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý giám sát hiệu quả (Belal, Cooper et al.

2013, Sokol, Santos-Rodriguez et al. 2022) Smithson (2017) lập luận rằng quyền TCTC khuyến khích các tổ chức triển khai các hệ thống và thông lệ quản lý tài chính mạnh mẽ. Điều này bao gồm việc tiến hành kiểm toán thường xuyên, đảm bảo tuân thủ các quy định tài cính và cung cấp báo cáo tài chính minh bạch. - Tính bền vững lâu dài: Quyền TCTC cho phép các tổ chức lập kế hoạch và quản lý nguồn tài chính của mình với tầm nhìn dài hạn.

Họ có thể áp dụng các chiến lược để đảm bảo sự bền vững tài chính, như trích lập các quỹ, tham gia vào các hoạt động đầu tư thận trọng và lập kế hoạch cho các trường hợp dự phòng trong tương lai. Điều này cho phép các tổ chức vượt qua các thách thức tài chính, duy trì sự ổn định và tiếp tục thực hiện sứ mệnh và dịch vụ của mình trong thời gian dài (Thompson 2016). Tóm lại, quyền TCTC mang lại cho tổ chức sự độc lập và quyền hạn để đưa ra các quyết định tài chính phù hợp với mục tiêu và ưu tiên của họ. Quyền TCTC cho phép tổ chức đa dạng hóa các nguồn tài trợ, đầu tư một cách chiến lược, thúc đẩy phát triển và đảm bảo tính bền vững.

Bằng cách nắm lấy quyền TCTC, các tổ chức có thể nâng cao hiệu quả, khả năng thích ứng và đạt những thành công. Mục tiêu của tự chủ tài chính đối với các tổ chức công Mục tiêu của TCTC đối với các tổ chức công được thể hiện ở các khía cạnh sau: - Thứ nhất, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các tổ chức công trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực 11 tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao; phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ với chất lượng cao cho xã hội; tăng nguồn thu, nhằm từng bước giải quyết thu nhập cho người lao động; phát huy tính sáng tạo, năng động, xây dựng “thương hiệu riêng” cho đơn vị mình. - Thứ hai, thực hiện chủ trương xã hội hóa trong việc cung cấp dịch vụ cho xã hội, huy động sự đóng góp của cộng đồng xã hội để phát triển các hoạt động sự nghiệp, từng bước giảm dần bao cấp từ NSNN. - Thứ ba, thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với ĐVSNCL, Nhà nước vẫn quan tâm đầu tư để hoạt động sự nghiệp ngày càng phát triển; bảo đảm cho các đối tượng chính sách - xã hội, đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn được cung cấp dịch vụ theo quy định ngày càng tốt hơn.

Tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia 1. Khái niệm và đặc điểm của Vườn quốc gia Khái niệm VQG VQG là khu vực được thành lập để bảo vệ đa dạng sinh học cấu trúc sinh thái cơ bản, hỗ trợ các quá trình môi trường và thúc đẩy giáo dục và giải trí. VQG được xác định rõ ràng về không gian, được công nhận, quản lý thông qua luật pháp và các phương tiện hiệu quả khác, để đạt được mục tiêu lâu dài bảo tồn thiên nhiên với các dịch vụ HST liên quan và giá trị văn hóa (Dudley 2008). Theo phân hạng hệ thống KBT của Tổ chức bảo tồn thiên nhiên thế giới (IUCN), Vườn quốc gia phân hạng II là khu vực được quản lý chủ yếu để bảo vệ hệ sinh thái và du lịch giải trí.

VQG là vùng đất liền và/hoặc biển tự nhiên được hoạch định để (a) bảo vệ tính toàn vẹn của một hay nhiều HST cho các thế hệ hôm nay và mai sau, (b) không được khai thác hay chiếm đoạt làm tổn hại đến mục tiêu đã hoạch định và (c) để làm cơ sở cho các hoạt động vui chơi, giải trí, khoa học, giáo dục, tinh thần của các du khách, tất cả các hoạt động này phải hài hòa giữa văn hóa và môi trường.