CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA TỔNG CỤC 1. Lý luận chung về thanh tra 1. Khái niệm thanh tra Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học xuất bản năm 2002 thì “thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [38, tr.838]; thanh tra thường đi với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định” [6].
Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta còn được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau [6]. Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng có các chức quan làm công việc giống như thanh tra, đó là: thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi là "Ngự sử đài" với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra Nhà nước hiện nay và có chức "Quan ngự sử" đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp Vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan Ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián Vua.
Thời nhà Lê có hàm "Gián nghị đại phu" phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua những việc nên làm và những việc không nên làm. 7 Ngày 23/11/1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: "Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ", từ đây, thuật ngữ "thanh tra" xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ "thanh tra", hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào, mà quyền "kiểm soát" đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ Nghị viện: "khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền Kiểm soát, phê bình Chính phủ".
Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến nội dung kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: "các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư và chỉ thị ấy" và "Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các quyết định, chỉ thị ấy". Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ "thanh tra" với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15, Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: "tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước", Điều 110 quy định: "Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng".
Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: "Uỷ ban nhân dân các cấp 8 chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7, Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ "tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy Nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân". Điều 115 quy định: "…Chính phủ ra Nghị quyết, Nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…".
Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ "ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…" (Điều 116). Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124, Hiến pháp năm 1992 cũng quy định: "Uỷ ban nhân dân…ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó". Trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước. Điều 8 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra nhà nước là: " thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra, truy tố, xét xử của các cơ quan Điều tra, Kiểm sát, Toà án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của cơ quan trọng tài kinh tế".
Theo giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra được hiểu: “Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành chính nhà 9 nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nước” [4; tr. Đây là một khái niệm tương đối đầy đủ khi tiếp cận thanh tra ở khía cạnh là một hoạt động. Từ những cách hiểu trên, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Bên cạnh đó, quan niệm về thanh tra còn được xác định ở khía cạnh là một hoạt động.
Theo quan điểm của tác giả, để làm sáng tỏ khái niệm về thanh tra cần tiếp cận thuật ngữ này ở cả 2 khía cạnh: tổ chức và hoạt động. Đặc điểm của thanh tra Thanh tra có những đặc điểm cơ bản sau đây [6]: Thứ nhất, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”. Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với vai trò của Nhà nước trong kiểm soát nhà nước, kiểm soát xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tất yếu phải có sự quản lý của Nhà nước để điều hoà những hoạt động đơn lẻ và thực hiện những chức năng chung.
Như vậy, việc xem xét, định hướng đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nước ở đó có thanh tra. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, quy định về tổ chức, quyết định và kết luận thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra). Mặt khác, hoạt 10 động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền.
Quản lý nhà nước và thanh tra, có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là chức năng, là công cụ, phương tiện để quản lý nhà nước. Thứ hai, thanh tra luôn mang tính quyền lực nhà nước Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý.
Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Khi nhấn mạnh tính quyền lực của các tổ chức thanh tra, Lênin nói: “Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”. Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước.
Chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh tra (ở đây được dùng với tính chất là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi Nhà nước ra đời trong lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước. Theo Mác, đến một giai đoạn nào đó, Nhà nước sẽ tự tiêu vong và khi đó, chức năng thanh tra sẽ cùng với Nhà nước được “xếp bên cạnh chiếc sa kéo sợi và chiếc rìu đồng cổ”.