Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Trong quản lý kinh tế vĩ mô tại các quốc gia đang phát triển, việc theo đuổi các mục tiêu tăng trưởng kinh tế - xã hội trong điều kiện nguồn lực tài chính công có hạn thường dẫn đến tình trạng gia tăng chi tiêu ngân sách, kéo theo quy mô nợ công tăng cao và thu hẹp không gian điều hành chính sách tài khóa.

Tại Việt Nam, mặc dù nhiều nỗ lực cải cách ngân sách nhà nước (NSNN) đã được triển khai—như phân cấp ngân sách, cải cách thuế, cơ cấu lại thu - chi và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý với Luật Ngân sách Nhà nước—tình trạng thâm hụt ngân sách vẫn kéo dài qua nhiều năm. Giai đoạn hậu khủng hoảng tài chính toàn cầu, mức thâm hụt NSNN của Việt Nam liên tục phá vỡ ngưỡng 5% GDP, đồng thời quy mô nợ quốc gia tiến sát ngưỡng an toàn 65% GDP do các tổ chức tài chính quốc tế khuyến nghị. Mặc dù các tổ chức quốc tế đánh giá nợ công của Việt Nam vẫn ở ngưỡng bền vững, áp lực trả nợ trong ngắn và trung hạn đang gia tăng do sự mất cân đối trong cơ cấu chi tiêu và kỳ hạn vay.

Nhằm làm rõ mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và mức độ an toàn nợ công, khóa luận tốt nghiệp của tác giả Hoàng Tùng (chuyên ngành Ngân hàng, Học viện Ngân hàng, năm 2016) tập trung giải quyết các mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu sau:

  1. Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về NSNN, thâm hụt NSNN, khả năng trả nợ quốc gia và cơ chế tác động của thâm hụt ngân sách đến nghĩa vụ nợ;
  2. Khảo sát kinh nghiệm thực tiễn về kiểm soát thâm hụt ngân sách và an toàn nợ công tại một số quốc gia có nét tương đồng (Philippines, Thái Lan, Ấn Độ);
  3. Phân tích thực trạng thu, chi, thâm hụt NSNN và các chỉ tiêu an toàn nợ công của Việt Nam giai đoạn 2005–2015;
  4. Ứng dụng mô hình kinh tế lượng để kiểm tra thực nghiệm tác động của thâm hụt ngân sách đến khả năng trả nợ của Việt Nam, từ đó đề xuất các khuyến nghị chính sách tài khóa.
  • Đối tượng nghiên cứu: Tác động của thâm hụt NSNN đến khả năng trả nợ của Việt Nam.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Phạm vi nội dung: Cơ cấu thu - chi NSNN, mức độ thâm hụt, cấu trúc nợ công, các chỉ số thanh toán và thanh khoản nợ.
    • Phạm vi thời gian: Đánh giá thực trạng và số liệu thứ cấp tập trung trong giai đoạn 2005–2015 (kèm chuỗi số liệu so sánh quốc tế giai đoạn 2000–2015).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận xây dựng nền tảng nghiên cứu dựa trên các khái niệm, quy định pháp lý và khung phân tích định lượng tiêu chuẩn quốc tế về tài chính công:

  • Khái niệm và căn cứ pháp lý: Tác giả sử dụng định nghĩa NSNN theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 (được Quốc hội thông qua ngày 25/06/2015), xác định NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định. Thâm hụt NSNN được xác định là trạng thái tổng chi tiêu vượt quá các khoản thu không mang tính hoàn trả.

  • Hệ thống chỉ số đánh giá khả năng trả nợ:

    • Nhóm chỉ số gánh nặng nợ (khả năng thanh toán dài hạn):
      • Tỷ lệ Nợ công/GDP: $\frac{\text{NPV nợ công}}{\text{GDP}} \times 100$ (tham chiếu ngưỡng khuyến nghị an toàn của IMF/WB cho các nước đang phát triển là dưới 50% GDP và hiệp ước Maastricht cho các nước phát triển là dưới 60% GDP);
      • Tỷ lệ Nợ công/Xuất khẩu: $\frac{\text{NPV nợ công}}{\text{XGS}} \times 100$;
      • Tỷ lệ Nợ công/Thu ngân sách: $\frac{\text{NPV nợ công}}{\text{GR}} \times 100$.
    • Nhóm chỉ số thanh khoản (khả năng trả nợ ngắn hạn):
      • Tỷ lệ Trả nợ/Xuất khẩu: $\frac{\text{PDS}}{\text{XGS}} \times 100$ (với PDS là tổng số hoàn trả gốc và lãi hàng năm);
      • Tỷ lệ Trả nợ/Thu ngân sách: $\frac{\text{PDS}}{\text{GR}} \times 100$;
      • Tỷ lệ Chi trả lãi/Xuất khẩu: $\frac{\text{INT}}{\text{XGS}} \times 100$ (với INT là tổng số tiền lãi phải trả hàng năm).
    • Các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô bổ trợ: Tốc độ tăng trưởng GDP, lạm phát, cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối và hệ số tín nhiệm quốc gia theo chuẩn của Moody's và Standard & Poor's (S&P).

  • Phương pháp nghiên cứu:

    • Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử trong phân tích bản chất kinh tế của quỹ tiền tệ nhà nước;
    • Phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và so sánh chỉ số để đánh giá diễn biến thu, chi, thâm hụt và các chỉ tiêu nợ qua chuỗi thời gian;
    • Phương pháp hồi quy kinh tế lượng để kiểm tra định lượng tác động của thâm hụt ngân sách tới biến đại diện cho khả năng trả nợ.

  • Nguồn dữ liệu: Số liệu quyết toán và dự toán công khai của Bộ Tài chính Việt Nam (2005–2015), số liệu thống kê của Ngân hàng Nhà nước, Tổng cục Thống kê, các báo cáo giám sát quốc gia của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF Country Report), Ngân hàng Thế giới (WB) và báo cáo xếp hạng tín nhiệm của Moody's, S&P.

Nội dung chính theo từng chương

CHƯƠNG I. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Chương I trình bày cơ sở lý luận về vai trò của NSNN (kích thích tăng trưởng, thực hiện công bằng xã hội, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát), nguyên nhân dẫn đến thâm hụt ngân sách (khách quan do suy thoái, thiên tai; chủ quan do quản lý kém hoặc chủ động kích cầu) và 4 kênh tài trợ thâm hụt/trả nợ: (1) Thu ngân sách hàng năm từ thuế; (2) Thu từ các dự án đầu tư công; (3) Vay nợ trong và ngoài nước qua phát hành giấy tờ có giá; (4) Phát hành tiền (đã bị bãi bỏ tại Việt Nam từ năm 1992 để ngăn ngừa lạm phát).

Tác giả phân tích kinh nghiệm quản lý nợ công và kiểm soát thâm hụt của ba nền kinh tế có điều kiện tương đồng:

  • Philippines (2001–2015): Nhờ cải cách thuế tiêu thụ đặc biệt (rượu, thuốc lá), thúc đẩy dịch vụ và thu hút FDI, Philippines đã hạ tỷ lệ nợ công/GDP từ 93,05% (năm 2001) và mức đỉnh 100,8% (năm 2003) xuống còn 39,1% vào năm 2013. Thâm hụt NSNN giảm từ 5,1% GDP xuống còn 0,9% GDP năm 2015. Dự trữ ngoại hối tăng mạnh lên 83,5 tỷ USD, giúp ổn định tỷ giá đồng Peso và nâng hạng tín nhiệm từ mức Ba1/BB+ lên Baa1 (Moody's) và BBB (S&P).
  • Thái Lan (2001–2015): Kiểm soát thâm hụt NSNN ổn định dưới mức 3% GDP thông qua quy định mức trần vay tài trợ thâm hụt tối đa 20% ngân sách hàng năm. Năm 2005, Thái Lan ban hành Luật Quản lý nợ công và lập Ủy ban chính sách và quản lý nợ công, duy trì lãi suất trái phiếu chính phủ ở mức thấp (3–6%), giữ tỷ lệ nợ công/GDP quanh mức 40–57,3%.
  • Ấn Độ (2001–2015): Nợ công duy trì ở mức cao (66% – 86,4% GDP) do thâm hụt ngân sách có giai đoạn lên đến 10,1% GDP. Để tái lập kỷ luật tài khóa, Ấn Độ đã ban hành Đạo luật về trách nhiệm tài khóa và quản lý ngân sách (FRBMA 2003) và Luật về nghĩa vụ tài khóa (FRLs), buộc Bộ Tài chính giải trình định kỳ trước Quốc hội và phân định rõ nghĩa vụ tài khóa của chính quyền trung ương lẫn các tiểu bang.

CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ KHẢ NĂNG TRẢ NỢ CỦA VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2005 - 2015

Chương II tập trung phân tích thực trạng tài khóa và nghĩa vụ nợ công của Việt Nam với các phát hiện cụ thể:

  • Thực trạng thu NSNN (2006–2015): Quy mô thu NSNN tăng gấp hơn 3 lần, từ 289.170 tỷ đồng (2006) lên 927.500 tỷ đồng (2015), đạt tốc độ tăng bình quân 15,28%/năm. Tỷ lệ thu/GDP bình quân đạt 26,91%, nhưng có xu hướng suy giảm rõ rệt ở giai đoạn sau (từ mức bình quân 28,52% GDP giai đoạn 2005–2011 xuống 23,06% GDP giai đoạn 2012–2015; năm 2015 chỉ còn 20,68% GDP). Cơ cấu thu chuyển dịch tích cực: Tỷ trọng thu nội địa tăng từ 52,49% (2005) lên 70,09% (2014); thu từ dầu thô giảm từ 29,16% (2005) xuống còn 10,21% (2015) do chuyển một phần dầu thô vào chế biến nội địa tại Nhà máy Lọc dầu Dung Quất; thu hải quan chiếm 15–23% và viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 1,6%.
Chỉ tiêu thu NSNN 2006 2008 2010 2012 2014 2015
Thu cân đối NSNN (tỷ đồng) 289.170 434.761 588.428 735.183 863.520 927.500
Thu/GDP (%) 27,20 27,62 28,95 25,19 21,49 20,68
Tốc độ tăng thu (%) 22,42 31,30 29,39 1,81 7,16 7,40
  • Thực trạng chi NSNN (2006–2015): Quy mô chi tăng nhanh từ 308.059 tỷ đồng (2006) lên 1.093.740 tỷ đồng (2015), tỷ lệ chi/GDP bình quân đạt 31,52%. Cơ cấu chi bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng: Chi thường xuyên tăng liên tục từ 50,37% tổng chi (2005) lên 61,67% (2012) và dự toán chiếm 69,97% (2014) (bình quân toàn giai đoạn là 58,28%). Ngược lại, tỷ trọng chi đầu tư phát triển (ĐTPT) sụt giảm mạnh từ 30,15% (2005) xuống 27,47% (2012) và dự toán năm 2014–2015 chỉ còn 16,19% và 17,82%. Chi trả nợ và viện trợ chiếm từ 10% đến 15% tổng chi NSNN.
Chỉ tiêu chi NSNN 2006 2008 2010 2012 2014 2015
Tổng chi cân đối (tỷ đồng) 308.059 452.766 648.833 978.463 1.006.700 1.093.740
Chi thường xuyên (tỷ đồng) 161.852 252.375 376.620 603.372 704.400 725.270
Chi trả nợ & viện trợ (tỷ đồng) 48.192 58.390 88.772 105.838 120.000 148.470
Chi NSNN/GDP (%) 31,30 34,92 31,88 30,70 27,65 24,39
  • Thâm hụt NSNN và áp lực trả nợ: Thâm hụt ngân sách bình quân giai đoạn 2005–2015 thường xuyên vượt chỉ tiêu 5% GDP do Quốc hội đặt ra. Giai đoạn 2010–2015, tỷ lệ trả nợ trực tiếp so với thu NSNN luôn ở mức cao (13,8% – 17,6%). Đặc biệt, tỷ lệ chi trả lãi/tổng thu NSNN tăng từ 4,3% (2010) lên 9,2% (2015), tỷ lệ chi trả lãi/tổng chi NSNN tăng từ 3,2% lên 7,7% (năm 2015 số tiền trả lãi tuyệt đối tăng 3,3 lần so với năm 2010). Tình trạng phát hành trái phiếu chính phủ kỳ hạn ngắn (1–3 năm) trong giai đoạn sau 2009 dẫn đến áp lực đáo hạn dồn dập, buộc khối lượng đảo nợ gốc tăng từ 77 nghìn tỷ đồng (2014) lên 115 nghìn tỷ đồng (2015).
Chỉ tiêu trả nợ từ NSNN 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Tỷ lệ trả nợ trực tiếp/Thu NSNN 17,6% 15,6% 14,6% 15,2% 13,8% 16,1%
Tỷ lệ trả lãi/Thu NSNN 4,3% 4,1% 5,4% 6,5% 8,0% 9,2%
Tỷ lệ trả lãi/Tổng chi NSNN 3,2% 4,2% 5,1% 5,2% 6,7% 7,7%

CHƯƠNG III. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA THỰC TRẠNG THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẾN KHẢ NĂNG TRẢ NỢ CỦA VIỆT NAM

Chương III sử dụng mô hình kinh tế lượng để lượng hóa mối quan hệ giữa biến thâm hụt ngân sách và các chỉ số đo lường khả năng trả nợ của Việt Nam. Dựa trên kết quả thực nghiệm và đối chiếu với các phát hiện ở Chương II, tác giả đưa ra các nhận định:

  • Thâm hụt ngân sách kéo dài buộc Chính phủ phải gia tăng vay nợ nội tệ ngắn hạn và nợ nước ngoài, từ đó trực tiếp làm tăng quy mô dịch vụ nợ (cả gốc lẫn lãi), bào mòn tỷ lệ tích lũy ngân sách dành cho đầu tư sinh lời.
  • Việc chi tiêu thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo làm giảm hiệu quả lan tỏa của các khoản vốn vay công, tạo nguy cơ mất thanh khoản và phụ thuộc vào cơ chế đảo nợ.

Tác giả đề xuất hệ thống giải pháp tài khóa cho Việt Nam:

  1. Kiểm soát thâm hụt và kỷ luật tài khóa: Học hỏi mô hình đạo luật trách nhiệm tài khóa (như FRBMA của Ấn Độ) để quy định ngưỡng trần nợ, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của Bộ Tài chính trước Quốc hội;
  2. Cơ cấu lại chi tiêu công: Triệt để cắt giảm và khống chế tỷ trọng chi thường xuyên (vốn đã chạm ngưỡng gần 70%), ưu tiên nguồn vốn NSNN cho chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng;
  3. Tái cơ cấu công cụ nợ: Kéo dài kỳ hạn phát hành trái phiếu chính phủ (giảm tỷ trọng trái phiếu kỳ hạn 1–3 năm, tăng kỳ hạn 5–10 năm) nhằm giảm áp lực đảo nợ ngắn hạn;
  4. Mở rộng cơ sở thu thuế: Đẩy mạnh cải cách quản lý thu, mở rộng diện thu thuế gián thu và trực thu nhằm bảo đảm nguồn thu bền vững, hạn chế sự phụ thuộc vào các nguồn thu tài nguyên hữu hạn.

Kết quả và đóng góp

  • Hệ thống hóa dữ liệu tài khóa và nợ công giai đoạn 2005–2015: Khóa luận đã tập hợp chuỗi số liệu 10 năm về cơ cấu thu, cơ cấu chi, thâm hụt NSNN và các chỉ tiêu nghĩa vụ nợ, chỉ ra sự chuyển biến từ thu dầu thô sang thu nội địa (chiếm 70,09% năm 2014), sự phình to của chi thường xuyên (chiếm gần 70% tổng chi) và xu hướng gia tăng của chi trả nợ lãi (chiếm 9,2% tổng thu NSNN năm 2015).
  • Phát hiện về rủi ro thanh khoản và cơ chế đảo nợ: Khóa luận làm rõ bức tranh thực tế về kỳ hạn trái phiếu chính phủ, xác định nguyên nhân quy mô đảo nợ tăng mạnh lên 115 nghìn tỷ đồng vào năm 2015 là do hệ quả của việc phát hành tập trung trái phiếu kỳ hạn ngắn (1–3 năm) và tín phiếu ngắn hạn trong các năm trước đó.
  • Đối chiếu thực tiễn quốc tế có giá trị áp dụng: Cung cấp bức tranh phân tích toàn diện về các giải pháp chính sách của Philippines (cải cách thuế tiêu thụ, tăng dự trữ ngoại tệ để giảm nợ/GDP), Thái Lan (khống chế trần vay bù thâm hụt 20% và lập Ủy ban quản lý nợ) và Ấn Độ (ban hành luật FRBMA).
  • Đóng góp học thuật tự nêu: Khóa luận đã tiếp cận nghiên cứu thâm hụt ngân sách gắn liền với khả năng trả nợ một cách có hệ thống, khắc phục hạn chế của các công trình trước đây vốn chỉ xem xét thâm hụt ngân sách hoặc nợ công một cách riêng rẽ mà chưa đánh giá tác động tương hỗ giữa chúng thông qua mô hình thực nghiệm.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế được văn bản đề cập:
    • Mô hình kinh tế lượng chưa đưa vào kiểm tra được tác động của yếu tố chất lượng và hiệu quả phân bổ, sử dụng các khoản vay nợ công đến thực trạng nợ quốc gia, do đó mức độ phản ánh tác động của thâm hụt ngân sách đến khả năng trả nợ chưa bao quát toàn diện khía cạnh hiệu quả kinh tế - xã hội của vốn vay;
    • Số liệu phân tích của các năm 2014–2015 ở thời điểm thực hiện khóa luận chủ yếu là số liệu ước tính và số liệu dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, chưa có số quyết toán chính thức đầy đủ.
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Mở rộng phân tích định lượng có kết hợp các biến đại diện cho hiệu quả đầu tư công (như hệ số ICOR, tỷ suất sinh lời xã hội của các dự án hạ tầng);
    • Cập nhật chuỗi dữ liệu quyết toán NSNN hoàn chỉnh các năm sau 2015 để kiểm chứng độ ổn định của các dự báo và khuyến nghị chính sách.

Giá trị tham khảo

  • Đối tượng tham khảo:
    • Sinh viên, học viên cao học chuyên ngành Tài chính công, Kinh tế học, Ngân hàng, Quản lý kinh tế;
    • Các nhà nghiên cứu và cán bộ phân tích hoạch định chính sách tài khóa, quản lý nợ công tại các cơ quan quản lý nhà nước và viện nghiên cứu.
  • Nội dung có giá trị tham khảo nổi bật:
    • Khung lý thuyết và công thức tính toán chi tiết của hệ thống chỉ tiêu đo lường gánh nặng nợ (Debt Burden) và thanh khoản nợ (Liquidity) theo chuẩn của IMF và WB;
    • Chuỗi số liệu thống kê chi tiết về thu - chi ngân sách và cơ cấu nghĩa vụ trả nợ gốc/lãi của Việt Nam giai đoạn 2005–2015;
    • Kinh nghiệm thực thi thể chế tài khóa (luật FRBMA, trần vay thâm hụt ngân sách) từ Philippines, Thái Lan và Ấn Độ.

Câu hỏi thường gặp

1. Tỷ lệ chi thường xuyên trong tổng chi NSNN của Việt Nam đã thay đổi như thế nào trong giai đoạn 2005–2014?
Chi thường xuyên có xu hướng tăng liên tục qua các năm: Năm 2005 chiếm 50,37% tổng chi NSNN, năm 2006 là 52,54%, năm 2008 là 55,74%, năm 2012 lên tới 61,67% và đến năm 2014 dự toán chiếm 69,97% tổng chi. Tính bình quân cả giai đoạn 2005–2014, chi thường xuyên chiếm 58,28% tổng chi NSNN.

2. Quy mô đảo nợ gốc của Việt Nam trong các năm 2014 và 2015 là bao nhiêu và nguyên nhân từ đâu?
Theo số liệu trong khóa luận, khối lượng nợ gốc phải đảo nợ của Việt Nam là 77 nghìn tỷ đồng vào năm 2014 và tăng lên mức 115 nghìn tỷ đồng vào năm 2015. Nguyên nhân chính là do phần lớn trái phiếu phát hành từ năm 2009 có kỳ hạn rất ngắn (1–3 năm) cùng sự xuất hiện của các tín phiếu kỳ hạn 3–6 tháng, dẫn tới thời điểm đáo hạn dồn dập từ năm 2011 trở đi.

3. Gánh nặng chi trả tiền lãi vay tác động như thế nào đến NSNN giai đoạn 2010–2015?
Xét về số tuyệt đối, chi trả nợ lãi năm 2015 tăng gấp 3,3 lần so với năm 2010. Tỷ lệ trả lãi so với tổng thu NSNN tăng từ 4,3% (năm 2010) lên 9,2% (ước tính năm 2015); tỷ lệ trả lãi so với tổng chi NSNN tăng từ 3,2% (năm 2010) lên 7,7% (năm 2015).

4. Khuyến nghị chuẩn quốc tế của IMF và WB về tỷ lệ an toàn Nợ công/GDP là bao nhiêu?
Theo khuyến cáo của IMF và WB được nêu trong khóa luận, tỷ lệ Nợ công/GDP an toàn đối với các quốc gia đang phát triển là dưới 50% GDP, và đối với các quốc gia phát triển (theo tiêu chuẩn hiệp ước Maastricht) là dưới 60% GDP.

5. Philippines và Thái Lan đã áp dụng những giải pháp cụ thể nào để kiểm soát nợ công và thâm hụt ngân sách?
Philippines áp dụng chính sách cải cách thuế mới lên rượu và thuốc lá, cơ cấu lại kinh tế theo hướng dịch vụ và tăng dự trữ ngoại hối (đạt 83,5 tỷ USD), giúp hạ tỷ lệ nợ công/GDP từ 93,05% xuống 39,1% (năm 2013). Thái Lan ban hành Luật Quản lý nợ công (năm 2005), lập Ủy ban chính sách và quản lý nợ công, đồng thời quy định mức trần vay nợ để tài trợ thâm hụt không vượt quá 20% ngân sách hàng năm.

Kết luận

Khóa luận của tác giả Hoàng Tùng đã phản ánh toàn diện thực trạng thâm hụt ngân sách nhà nước và các áp lực đối với khả năng trả nợ của Việt Nam trong giai đoạn 2005–2015. Công trình chỉ rõ những bất cập nội tại của chính sách tài khóa, đặc biệt là sự gia tăng của tỷ trọng chi thường xuyên (gần 70%) lấn át chi đầu tư phát triển và áp lực đảo nợ ngắn hạn gia tăng (115 nghìn tỷ đồng năm 2015). Dựa trên phân tích thực nghiệm và bài học quản trị tài khóa từ các quốc gia trong khu vực, khóa luận đã đề xuất hệ thống giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm tái cơ cấu chi tiêu công, kéo dài kỳ hạn nợ và thiết lập kỷ luật tài khóa bền vững cho Việt Nam.