Tổng quan nghiên cứu

Trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam những năm gần đây, việc đổi mới quản lý tài chính công và giảm dần sự phụ thuộc vào ngân sách trung ương đã đặt ra yêu cầu cấp thiết về huy động nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng tại địa phương. Quỹ Đầu tư phát triển địa phương (Quỹ ĐTPTĐP) được thành lập từ năm 1997, với vai trò là định chế tài chính trung gian phi ngân hàng, nhằm huy động vốn từ ngân sách địa phương và các nguồn lực xã hội để đầu tư vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ưu tiên. Tính đến năm 2018, cả nước đã có 44 Quỹ ĐTPTĐP được thành lập, trong đó Quỹ ĐTPTĐP Thành phố Hồ Chí Minh (tiền thân là Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước TP.HCM - HFIC) là đơn vị có quy mô vốn lớn nhất, với vốn điều lệ 4.136 tỷ đồng, chiếm khoảng 18% tổng vốn điều lệ của các Quỹ trên toàn quốc.

Luận văn tập trung nghiên cứu pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP, đặc biệt là thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn từ năm 2013 đến nay, nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện khuôn khổ pháp lý. Mục tiêu nghiên cứu bao gồm phân tích các quy định pháp luật hiện hành, đánh giá thực trạng hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP, và đề xuất phương hướng hoàn thiện pháp luật để nâng cao hiệu quả hoạt động của các Quỹ này. Nghiên cứu có ý nghĩa quan trọng trong việc hỗ trợ chính quyền địa phương huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính, góp phần phát triển bền vững kết cấu hạ tầng và kinh tế xã hội địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng các lý thuyết và mô hình nghiên cứu về định chế tài chính trung gian phi ngân hàng, mô hình ngân hàng chính sách, và quản lý tài chính công địa phương. Hai lý thuyết chính được áp dụng gồm:

  • Lý thuyết định chế tài chính trung gian: Giải thích vai trò của Quỹ ĐTPTĐP như một tổ chức tài chính trung gian phi ngân hàng, huy động vốn từ nhiều nguồn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đồng thời phân tán rủi ro và đa dạng hóa danh mục đầu tư.

  • Mô hình ngân hàng chính sách: Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo nguyên tắc tự chủ tài chính, không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn, chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi vốn chủ sở hữu, đồng thời thực hiện các chức năng chính sách phát triển kinh tế xã hội của địa phương.

Các khái niệm chuyên ngành trọng tâm bao gồm: vốn điều lệ, vốn chủ sở hữu, vốn huy động, đầu tư trực tiếp, cho vay đầu tư, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, và cơ chế quản lý, giám sát hoạt động Quỹ.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu khoa học kết hợp lý luận và thực tiễn, bao gồm:

  • Phân tích, tổng hợp, so sánh các quy định pháp luật hiện hành về Quỹ ĐTPTĐP, đặc biệt là Nghị định 138/2007 và Nghị định 37/2013.

  • Phân tích thực trạng hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP tại Thành phố Hồ Chí Minh dựa trên số liệu báo cáo tài chính, báo cáo hoạt động của HFIC và các Quỹ ĐTPTĐP trên toàn quốc.

  • Phương pháp thống kê được áp dụng để xử lý số liệu về vốn điều lệ, vốn huy động, dư nợ cho vay, danh mục đầu tư và các chỉ tiêu tài chính khác.

  • Phương pháp quy nạp và diễn dịch nhằm rút ra các kết luận và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật.

Cỡ mẫu nghiên cứu tập trung vào 44 Quỹ ĐTPTĐP trên toàn quốc, trong đó trọng tâm là HFIC với quy mô vốn lớn nhất. Thời gian nghiên cứu chủ yếu từ năm 2013 đến 2019, phù hợp với giai đoạn áp dụng Nghị định 37/2013.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

  1. Quy mô và hiệu quả hoạt động của HFIC chiếm tỷ trọng lớn trong hệ thống Quỹ ĐTPTĐP:

    • Vốn điều lệ của HFIC là 4.136 tỷ đồng, chiếm 18% tổng vốn điều lệ của 44 Quỹ ĐTPTĐP (22.745 tỷ đồng).
    • Vốn chủ sở hữu của HFIC là 5.069 tỷ đồng, chiếm 18,34% tổng vốn chủ sở hữu của các Quỹ (27.632 tỷ đồng).
    • Giá trị huy động vốn của HFIC đạt 2.900 tỷ đồng, tương đương 40% tổng vốn huy động của các Quỹ (7.209 tỷ đồng).
    • Tổng dư nợ cho vay của HFIC là 5.223 tỷ đồng, chiếm 37% tổng dư nợ cho vay của các Quỹ (13.961 tỷ đồng).
    • Giá trị danh mục đầu tư của HFIC là 3.250 tỷ đồng, chiếm 80% tổng giá trị đầu tư của các Quỹ.

  2. Hoạt động huy động vốn chủ yếu dựa vào nguồn vốn ODA và vay lại từ Chính phủ:

    • Giai đoạn 2010-2018, HFIC huy động được hơn 9.026 tỷ đồng từ các tổ chức tài chính trong và ngoài nước, trong đó khoảng 2.900 tỷ đồng là vốn vay lại từ nguồn ODA.
    • Tuy nhiên, theo Luật Quản lý nợ công 2017, Quỹ ĐTPTĐP không còn được vay lại nguồn vốn ODA qua Bộ Tài chính, gây khó khăn trong huy động vốn.

  3. Hoạt động cho vay tập trung vào các lĩnh vực ưu tiên phát triển kết cấu hạ tầng:

    • Từ 1997 đến 2018, HFIC cam kết cho vay 23.241 tỷ đồng cho 463 dự án, trong đó các lĩnh vực chiếm tỷ trọng cao gồm giao thông (28,8%), giáo dục (16%), cấp nước sạch (14,5%), y tế (13,7%) và nhà tái định cư (12,4%).
    • Dư nợ cho vay đến cuối năm 2018 là 5.223 tỷ đồng.

  4. Vướng mắc pháp lý ảnh hưởng đến hoạt động đầu tư trực tiếp và huy động vốn:

    • Các quy định pháp luật chưa rõ ràng về phạm vi đầu tư, mô hình tổ chức, và cơ chế huy động vốn trung và dài hạn, đặc biệt là phát hành trái phiếu Quỹ ĐTPTĐP và vay vốn nước ngoài không có bảo lãnh Chính phủ.
    • HFIC và các Quỹ ĐTPTĐP gặp khó khăn trong việc triển khai các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) do vướng mắc về quy định đấu thầu và năng lực tham gia.

Thảo luận kết quả

Kết quả nghiên cứu cho thấy Quỹ ĐTPTĐP, đặc biệt là HFIC, đã phát huy vai trò quan trọng trong huy động và sử dụng nguồn vốn phát triển kết cấu hạ tầng địa phương, góp phần giảm áp lực ngân sách nhà nước. Việc vốn điều lệ của HFIC tăng gấp hơn 20 lần so với ban đầu (từ khoảng 200 tỷ đồng lên 4.136 tỷ đồng) minh chứng cho hiệu quả hoạt động và khả năng bảo toàn, phát triển vốn.

Tuy nhiên, các vướng mắc pháp lý hiện nay làm hạn chế khả năng huy động vốn đa dạng và mở rộng hoạt động đầu tư. So với các nghiên cứu trước đây, luận văn bổ sung phân tích sâu về khía cạnh pháp luật điều chỉnh, đặc biệt là các quy định về mô hình tổ chức, nguyên tắc hoạt động, và cơ chế huy động vốn. Việc chưa có hướng dẫn cụ thể về phát hành trái phiếu Quỹ ĐTPTĐP và vay vốn nước ngoài không có bảo lãnh Chính phủ là điểm nghẽn lớn, ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi.

Ngoài ra, sự mâu thuẫn giữa nguyên tắc không vì mục tiêu lợi nhuận và yêu cầu tăng trưởng doanh thu, lợi nhuận, nộp thuế của HFIC cũng là thách thức cần giải quyết. Việc minh bạch trong quản lý, báo cáo hoạt động được thực hiện tốt tại HFIC, góp phần nâng cao uy tín và khả năng huy động vốn.

Dữ liệu có thể được trình bày qua các biểu đồ so sánh tỷ trọng vốn điều lệ, vốn huy động, dư nợ cho vay giữa HFIC và các Quỹ ĐTPTĐP khác, cũng như bảng phân tích các lĩnh vực cho vay ưu tiên và tỷ lệ nợ xấu.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện khung pháp lý về huy động vốn cho Quỹ ĐTPTĐP

    • Điều chỉnh, bổ sung quy định về phát hành trái phiếu Quỹ ĐTPTĐP và vay vốn nước ngoài không có bảo lãnh Chính phủ.
    • Mục tiêu: Tăng tỷ lệ vốn huy động trung và dài hạn lên ít nhất 3 lần vốn chủ sở hữu trong vòng 3 năm.
    • Chủ thể thực hiện: Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước.
    • Timeline: 12-18 tháng.

  2. Rà soát, điều chỉnh mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP

    • Xác định rõ địa vị pháp lý, mô hình hoạt động phù hợp với đặc thù ngân hàng chính sách, đảm bảo nguyên tắc tự chủ tài chính và không vì mục tiêu lợi nhuận.
    • Mục tiêu: Tăng tính linh hoạt, hiệu quả quản lý và giảm mâu thuẫn trong hoạt động tài chính.
    • Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân các tỉnh/thành phố, Bộ Tài chính.
    • Timeline: 12 tháng.

  3. Xây dựng hướng dẫn cụ thể về đầu tư trực tiếp và hợp tác công tư (PPP)

    • Ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết về thủ tục, điều kiện tham gia đấu thầu, quản lý dự án đầu tư của Quỹ ĐTPTĐP.
    • Mục tiêu: Tăng số lượng dự án đầu tư trực tiếp thành công, giảm thời gian triển khai dự án.
    • Chủ thể thực hiện: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, UBND các địa phương.
    • Timeline: 18 tháng.

  4. Tăng cường quản lý, giám sát và minh bạch hoạt động Quỹ ĐTPTĐP

    • Xây dựng hệ thống báo cáo tài chính, kiểm toán độc lập và công khai minh bạch thông tin hoạt động.
    • Mục tiêu: Nâng cao uy tín, thu hút nhà đầu tư và giảm rủi ro tài chính.
    • Chủ thể thực hiện: Quỹ ĐTPTĐP, Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước.
    • Timeline: Liên tục, ưu tiên trong 6 tháng đầu.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về tài chính công và đầu tư phát triển

    • Lợi ích: Cung cấp cơ sở pháp lý và thực tiễn để hoàn thiện chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý Quỹ ĐTPTĐP.
    • Use case: Xây dựng văn bản pháp luật, hướng dẫn triển khai hoạt động Quỹ.

  2. Ban lãnh đạo và quản lý Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

    • Lợi ích: Hiểu rõ các quy định pháp luật, thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động.
    • Use case: Điều chỉnh chiến lược hoạt động, quản lý rủi ro và huy động vốn.

  3. Các nhà nghiên cứu, học giả trong lĩnh vực luật kinh tế và tài chính công

    • Lợi ích: Tham khảo khung lý thuyết, phương pháp nghiên cứu và kết quả phân tích thực tiễn.
    • Use case: Phát triển nghiên cứu sâu hơn về định chế tài chính nhà nước.

  4. Nhà đầu tư và tổ chức tài chính trong và ngoài nước

    • Lợi ích: Hiểu rõ cơ chế hoạt động, tiềm năng và rủi ro khi hợp tác với Quỹ ĐTPTĐP.
    • Use case: Đánh giá cơ hội đầu tư, hợp tác tài chính và phát triển dự án.

Câu hỏi thường gặp

  1. Quỹ Đầu tư phát triển địa phương là gì và vai trò chính của nó?
    Quỹ ĐTPTĐP là tổ chức tài chính nhà nước địa phương, hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, với vai trò huy động vốn xã hội hóa để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giảm áp lực ngân sách nhà nước.

  2. Quy định pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP như thế nào?
    Hoạt động của Quỹ được điều chỉnh chủ yếu bởi Nghị định 138/2007 và Nghị định 37/2013, quy định về mục tiêu, nguyên tắc hoạt động, nguồn vốn, quản lý, giám sát và mô hình tổ chức.

  3. Những khó khăn pháp lý nào đang ảnh hưởng đến hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP?
    Các khó khăn gồm vướng mắc trong huy động vốn trung và dài hạn, chưa có hướng dẫn cụ thể về phát hành trái phiếu, vay vốn nước ngoài không có bảo lãnh, và hạn chế trong đầu tư trực tiếp theo hình thức PPP.

  4. Làm thế nào để Quỹ ĐTPTĐP bảo toàn và phát triển vốn trong khi không vì mục tiêu lợi nhuận?
    Quỹ thực hiện cho vay và đầu tư vào các dự án có khả năng thu hồi vốn, áp dụng nguyên tắc tự chủ tài chính, đồng thời được chính quyền địa phương hỗ trợ cấp bù lãi suất khi cần thiết.

  5. Ai là chủ thể quản lý và giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP?
    Chủ thể quản lý chính là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/thành phố, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân và Ngân hàng Nhà nước có vai trò giám sát, đảm bảo hoạt động Quỹ tuân thủ pháp luật và hiệu quả.

Kết luận

  • Quỹ Đầu tư phát triển địa phương là công cụ tài chính trung gian quan trọng, góp phần huy động vốn xã hội hóa và phát triển kết cấu hạ tầng địa phương.
  • HFIC là đơn vị điển hình với quy mô vốn lớn và hiệu quả hoạt động nổi bật trong hệ thống Quỹ ĐTPTĐP cả nước.
  • Pháp luật hiện hành đã tạo nền tảng cho hoạt động Quỹ nhưng còn nhiều vướng mắc, đặc biệt về huy động vốn và đầu tư trực tiếp.
  • Cần hoàn thiện khung pháp lý, mô hình tổ chức và cơ chế quản lý để nâng cao hiệu quả và tính bền vững của Quỹ.
  • Đề nghị các cơ quan chức năng sớm triển khai các giải pháp hoàn thiện pháp luật trong vòng 12-18 tháng tới nhằm phát huy tối đa vai trò của Quỹ ĐTPTĐP trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Luận văn kêu gọi các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và các bên liên quan cùng phối hợp để xây dựng môi trường pháp lý thuận lợi, thúc đẩy hoạt động Quỹ ĐTPTĐP phát triển bền vững, góp phần vào sự thịnh vượng chung của đất nước.