Tổng quan luận án

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Quản lý nhà nước về địa giới hành chính (ĐGHC) cấp huyện là một nội dung của hoạt động quản lý nhà nước đối với dân cư và lãnh thổ, gắn liền với việc thực thi chủ quyền quốc gia. Tại Việt Nam, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, trình tự, thủ tục quản lý ĐGHC bộc lộ nhiều điểm không còn phù hợp trước yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đô thị hóa và hội nhập quốc tế.

Thực tiễn quản lý ĐGHC cấp huyện giai đoạn trước đây cho thấy tình trạng chia tách, điều chỉnh diễn ra thường xuyên, làm gia tăng nhanh chóng số lượng đơn vị hành chính (ĐVHC) cấp huyện, gây áp lực lên ngân sách nhà nước và biên chế bộ máy, đồng thời tạo rào cản hành chính đối với phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 đã chuyển giao thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh ĐGHC dưới cấp tỉnh từ Chính phủ sang Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Sự thay đổi mang tính thể chế này đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện pháp luật về ĐGHC cấp huyện.

Khoảng trống nghiên cứu được xác định là: các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận vấn đề ĐGHC dưới góc độ kỹ thuật địa lý, đo đạc bản đồ hoặc tổ chức bộ máy hành chính chung, chưa đi sâu nghiên cứu ĐGHC cấp huyện dưới góc độ khoa học pháp lý; đồng thời chưa có công trình nào đánh giá toàn diện việc thực hiện thẩm quyền mới của UBTVQH theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đối với ĐVHC cấp huyện.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

  • Mục tiêu nghiên cứu: Làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện, phân tích thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam, từ đó đề xuất các phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu:
    1. Thứ nhất, thực hiện tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu; khái lược, tổng hợp những nội dung đã được nghiên cứu để khẳng định tính cần thiết của đề tài.
    2. Thứ hai, xác định những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam.
    3. Thứ ba, phân tích thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam, rút ra nhận xét, đánh giá về mặt được, hạn chế và nguyên nhân.
    4. Thứ tư, đề xuất phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay.

Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu

  • Giả thuyết nghiên cứu: Nội dung, nguyên tắc quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện đã góp phần điều chỉnh tốt các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, việc thực hiện nội dung, nguyên tắc quản lý có lúc, có nơi chưa mang tính hệ thống, còn thiếu hoặc thừa dẫn đến khó khăn trong quản lý. Việc chia tách, sáp nhập ĐVHC cấp huyện và việc nâng cấp huyện thành quận ảnh hưởng trực tiếp tới quản lý nhà nước về ĐGHC, tác động đến đời sống dân cư và tính chất nông thôn - đô thị trong quản lý nhà nước.
  • Câu hỏi nghiên cứu:
    1. Thứ nhất, quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam được hình thành từ bao giờ, lý do nào dẫn tới việc phải quản lý?
    2. Thứ hai, quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam theo những nội dung, nguyên tắc nào?
    3. Thứ ba, thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam hiện nay như thế nào?
    4. Thứ tư, cần hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam như thế nào?
    5. Thứ năm, cần có những phương hướng, giải pháp nào để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam trong thời gian tới?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện ở Việt Nam dưới góc độ khoa học pháp lý, bao gồm hình thức pháp luật, nội dung pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật. Luận án không đi sâu nghiên cứu bộ máy nhà nước ở trung ương hay cấp tỉnh, không nghiên cứu ĐVHC cấp huyện thuần túy dưới góc độ tự nhiên, địa lý, xã hội học.
  • Phạm vi nội dung: Các vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về quản lý nhà nước đối với ĐGHC cấp huyện. Luận án không nghiên cứu ĐGHC của các huyện có đường biên giới quốc gia và huyện đảo do tính chất đặc thù liên quan đến chủ quyền lãnh thổ quốc gia trên đất liền và trên biển.
  • Phạm vi thời gian: Giai đoạn đổi mới tại Việt Nam, tập trung nghiên cứu từ thời điểm ban hành Hiến pháp năm 2013 đến nay.
  • Phạm vi không gian: Một số huyện, quận ở các tỉnh và thành phố thuộc cả ba miền Bắc, Trung, Nam của Việt Nam.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các nhóm công trình nghiên cứu trong nước

Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài được tác giả phân chia và điểm luận qua các nhóm công trình chính:

Nhóm công trình Tác giả / Cơ quan chủ trì Tên công trình / Ấn phẩm tiêu biểu Nội dung tiếp cận chính
Lý luận chung về quản lý nhà nước và Luật Hành chính Mai Hữu Khuê; Phạm Hồng Thái; Đinh Văn Mậu; Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức; Học viện Hành chính quốc gia; Trường Đại học Luật Hà Nội. - Lý luận quản lý nhà nước (Mai Hữu Khuê)
- Luật Hành chính Việt Nam (Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu)
- Cải cách hành chính và cải cách kinh tế (Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức)
- Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo.		 Phân tích các yếu tố cấu thành quản lý nhà nước (chủ thể, khách thể, phương pháp, hình thức), nguyên tắc quản lý, thẩm quyền, thủ tục hành chính và cải cách hành chính địa phương.
Phân vạch, xác lập ĐVHC và quản lý ĐGHC Trần Công Tuynh (1996); Nguyễn Cửu Việt; Vũ Đình Khang (2014); Nguyễn Hữu Khiển (2002); Trần Huy Sáng (2003); Chu Tuấn Tú. - Đề tài cấp Nhà nước: Cơ sở khoa học và thực tiễn phân vạch và quản lý ĐGHC ở Việt Nam (1996)
- Tổ chức ĐVHC - lãnh thổ: Cơ sở của cải cách hành chính địa phương (Nguyễn Cửu Việt)
- Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ ĐGHC... (Vũ Đình Khang)
- Đề tài cấp Bộ: Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam (2002)
- Đề tài cấp Bộ: Cơ sở khoa học của việc tổ chức hệ thống ĐVHC và phân vạch ĐGHC (2003).		 Nghiên cứu tiêu chí, căn cứ phân vạch ĐGHC, lập hồ sơ bản đồ địa giới, cơ sở dữ liệu ĐGHC và nguyên tắc quản lý ĐGHC.
Điều tra thực trạng, giải quyết tranh chấp ĐGHC Triệu Văn Cường; Trần Hữu Thắng (2011); Vụ Chính quyền địa phương (Bộ Nội vụ) & UNDP (2013). - Dự án: Điều tra thực trạng, đề xuất giải pháp tổ chức quản lý việc phân vạch ĐGHC ở nước ta đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá (Triệu Văn Cường)
- Đề tài cấp Nhà nước: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp... (Trần Hữu Thắng, 2011)
- Báo cáo nghiên cứu tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục điều chỉnh ĐGHC cấp huyện, cấp xã (2013).		 Đánh giá thực trạng phân vạch, chia tách, sáp nhập ĐGHC giai đoạn 1986-2015; điều tra tác động kinh tế - xã hội của điều chỉnh ĐVHC; xây dựng hệ thống tiêu chuẩn, quy trình chia tách, sáp nhập.
Lịch sử biến đổi ĐVHC và văn bản pháp luật Nguyễn Quang Ân (2003); Đỗ Thị Thanh Loan; Phạm Quang Nghị; Bộ Nội vụ (2005); Dương Bạch Long, Nguyễn Xuân Anh (2004); Nxb Chính trị quốc gia (2003). - Việt Nam những thay đổi địa danh và đơn vị hành chính 1945-2002 (Nguyễn Quang Ân)
- Lịch sử Bộ Nội vụ (2005)
- Hệ thống văn bản về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1992 (2004)
- Quy định pháp luật về bộ máy chính quyền cấp cơ sở (2003).		 Khái quát lịch sử biến đổi địa danh, địa giới hành chính qua các thời kỳ; hệ thống hóa văn bản pháp luật về chính quyền địa phương và ĐGHC.

Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài

  • Tại Liên bang Nga: Công trình của Volkov S. (Xác định ĐGHC của các ĐVHC và chủ thể của Liên bang Nga) phân tích quá trình hình thành ĐVHC thời Xô viết, cấu trúc các chủ thể trong Liên bang Nga và vai trò của Nhà nước Liên bang trong phân định ĐGHC các nước cộng hòa và tỉnh tự trị.
  • Tại Nigeria: Tác giả A. Toriola Oyewo (1987) với cuốn Những nguyên tắc quản lý hành chính và pháp luật về chính quyền địa phương ở Nigeria; Fatile Femi (2011) với công trình Management of Inter and Intra States Boundary Conflicts in Nigeria: An Empirical Approach nghiên cứu phương pháp tiếp cận thực nghiệm giải quyết tranh chấp ranh giới vùng Tây Nam Nigeria.
  • Tại Indonesia: Tác giả Ehito Kimura (2013) với cuốn Thay đổi chính trị và đơn vị hành chính ở Indonesia: Sự gia tăng cấp tỉnh (Nxb Routledge) nghiên cứu sự gia tăng đột biến ĐVHC cấp tỉnh sau khi chính quyền New Order sụp đổ dưới tác động của xung đột sắc tộc, tôn giáo và phân cấp quản lý.
  • Tại Nam Phi: Jaap De Visser (2005) trong Sự phát triển của Chính quyền địa phương: Nghiên cứu trường hợp của Nam Phi làm rõ cơ chế phân quyền, tự quản địa phương.
  • Tại Châu Âu: Báo cáo của Hội đồng Châu Âu về Đô thị và Vùng miền (CEMR, 2008) Sự thay đổi về cấu trúc địa phương và vùng lãnh thổ ở Châu Âu cung cấp dữ liệu: năm 2007 toàn Châu Âu có 92.506 ĐVHC lãnh thổ (gồm 91.252 chính quyền đô thị tự trị - municipalities, 935 cấp trung gian, 319 cấp vùng/bang); trong đó 8 quốc gia tổ chức 1 cấp chính quyền địa phương (chiếm 4% dân số), 12 quốc gia tổ chức 2 cấp (chiếm 23% dân số), và 7 quốc gia lớn tổ chức 3 cấp chính quyền địa phương (chiếm gần 3/4 dân số Châu Âu).
  • Các công trình lý thuyết và lịch sử khác: Donald Cameron Rowat (1980) với International Handbook on Local Government Reorganization: Contemporary Developments; Ranabīra Samāddāra (2002) về Không gian, Lãnh thổ và Nhà nước; Zulkifli Gazali (1970) về nguyên tắc quản lý tập trung; T. Praisonta (1969) về quản lý theo lãnh thổ; Frederick Frank Blachly và Miriam Eulalie Oatman (1928) về chính quyền ở Đức; Frederick A. Larcombe (1973, 1976, 1978) về lịch sử chính quyền địa phương tại New South Wales (Úc); nghiên cứu của Trung tâm CSRDG tại Georgia về cơ chế trưng cầu dân ý khi điều chỉnh ĐGHC ở Đông Âu.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

  1. Các công trình trước đây phần lớn tiếp cận dưới góc độ tổ chức bộ máy hành chính hoặc kỹ thuật phân vạch, chưa tập trung nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lý nhằm hoàn thiện thể chế về thẩm quyền, tiêu chí, điều kiện và thủ tục điều chỉnh ĐGHC.
  2. Chưa có công trình đi sâu nghiên cứu chuyên biệt về quản lý nhà nước đối với ĐGHC cấp huyện; chưa luận giải sâu sắc cơ sở lý luận của việc phân công thẩm quyền quyết định điều chỉnh ĐGHC giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp.
  3. Thiếu các nghiên cứu đánh giá toàn diện về tổ chức và hoạt động của các ĐVHC cấp huyện sau khi điều chỉnh ĐGHC so với trước khi điều chỉnh trên các khía cạnh hiệu quả quản lý, ngân sách, nhân lực và trật tự xã hội.
  4. Chưa có công trình phân tích có hệ thống các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về thẩm quyền của UBTVQH đối với ĐVHC dưới cấp tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

  • Cơ sở phương pháp luận: Luận án dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, được thể chế hóa trong Hiến pháp và pháp luật.
  • Cách tiếp cận nghiên cứu:
    • Tiếp cận khoa học pháp lý: Coi quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện là một hoạt động mang tính pháp lý; tập trung phân tích quy phạm pháp luật, thẩm quyền, thủ tục và đề xuất hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật. Cách tiếp cận này khu biệt với tiếp cận an ninh - quốc phòng (chủ quyền lãnh thổ) hoặc tiếp cận kỹ thuật địa chính (tọa độ, mốc đo đạc).
    • Tiếp cận lô gíc - hệ thống: Đi từ lý luận đến thực tiễn và từ thực tiễn khái quát trở lại lý luận, cấu trúc các yếu tố cấu thành quản lý ĐGHC theo trật tự logic chặt chẽ.
  • Khung khái niệm và nguyên tắc:
    • Khái niệm ĐGHC: Là đường ranh giới phân chia các ĐVHC, là cơ sở pháp lý phân định phạm vi trách nhiệm của bộ máy hành chính nhà nước trong việc quản lý dân cư, đất đai, kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội ở địa phương, được xác định bằng các mốc giới có tọa độ cụ thể.
    • Hệ thống nguyên tắc quản lý: Gồm 2 nhóm:
      1. Nhóm nguyên tắc chính trị - xã hội: Đảng lãnh đạo; nhân dân tham gia quản lý; tập trung dân chủ; bình đẳng giữa các dân tộc; pháp chế xã hội chủ nghĩa.
      2. Nhóm nguyên tắc tổ chức kỹ thuật: Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ; quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng; phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án là công trình nghiên cứu định tính thuộc chuyên ngành luật học, sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  • Phương pháp phân tích quy phạm pháp luật: Phân tích cấu trúc, nội dung, tính thống nhất và hiệu lực của các quy định pháp luật về ĐGHC.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phương pháp chủ đạo được sử dụng xuyên suốt để đánh giá thực trạng thể chế và thực tiễn áp dụng pháp luật.
  • Phương pháp luật học so sánh: So sánh các quy định pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ (Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013) và so sánh kinh nghiệm quản lý ĐGHC của một số quốc gia trên thế giới.
  • Phương pháp lịch sử cụ thể: Khảo cứu sự biến đổi của ĐVHC và ĐGHC cấp huyện qua các giai đoạn lịch sử Việt Nam từ thời phong kiến, thời kỳ 1945-1975, giai đoạn đổi mới đến nay.
  • Phương pháp hệ thống: Xem xét ĐGHC cấp huyện trong mối liên hệ tổng thể với hệ thống ĐVHC 3 cấp (tỉnh - huyện - xã) và hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương.
  • Phương pháp thống kê mô tả: Thu thập, xử lý và tổng hợp các số liệu thứ cấp về số lượng ĐVHC, các đợt chia tách, sáp nhập ĐGHC cấp huyện.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Hiến pháp năm 1946, 1992, 2013; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Đất đai năm 2013; Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị; Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn ĐVHC và phân loại ĐVHC; Nghị định số 15/2007/NĐ-CP; các Nghị quyết điều chỉnh ĐGHC cụ thể của Chính phủ (như Nghị quyết số 95/NQ-CP, 123/NQ-CP, 125/NQ-CP, 134/NQ-CP).
  • Văn kiện của Đảng: Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI; Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII.
  • Báo cáo điều tra, đề tài nghiên cứu của Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, số liệu thống kê hành chính nhà nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

Chương này tập trung hệ thống hóa các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến quản lý nhà nước về ĐGHC:

  • Điểm luận các công trình lý luận quản lý nhà nước, các đề tài nghiên cứu cấp Nhà nước và cấp Bộ về phân chia lãnh thổ hành chính tại Việt Nam (Trần Công Tuynh, Nguyễn Cửu Việt, Triệu Văn Cường, Trần Hữu Thắng).
  • Khảo cứu tài liệu nước ngoài về tổ chức chính quyền địa phương, giải quyết xung đột ranh giới lãnh thổ và cơ chế tái cấu trúc ĐVHC tại Nga, Nigeria, Indonesia, Đức, Úc và các nước Châu Âu.
  • Xác định các khoảng trống khoa học mà các công trình trước chưa giải quyết, từ đó xác lập tính cấp thiết, mục tiêu, nhiệm vụ, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu, giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu của luận án.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam

Chương 2 xây dựng hệ thống khái niệm, nguyên tắc và nội dung quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện:

  • Khái niệm và vai trò: Làm rõ khái niệm ĐGHC, vị trí của cấp huyện trong cơ cấu ĐVHC 3 cấp (tỉnh - huyện - xã). Phân tích vai trò của ĐGHC cấp huyện trong việc xác lập không gian quản lý dân cư, đất đai, kinh tế, xã hội và thực thi quyền lực nhà nước.
  • Chủ thể quản lý: Xác định thẩm quyền phân cấp giữa Quốc hội (thành lập ĐVHC cấp tỉnh), UBTVQH (thành lập ĐVHC dưới cấp tỉnh), Chính phủ (trình đề án, chỉ đạo quản lý mốc giới toàn quốc), Bộ Nội vụ (giúp Chính phủ quản lý nhà nước), UBND cấp tỉnh (lập hồ sơ ĐGHC cấp huyện), UBND cấp huyện (lập hồ sơ ĐGHC cấp xã theo Điều 29 Luật Đất đai 2013) và vai trò của Nhân dân (tham gia đóng góp ý kiến với tư cách cử tri).
  • Nội dung quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện: Gồm 3 nội dung: (1) Ban hành pháp luật xác định, điều chỉnh ĐGHC; (2) Thực hiện pháp luật về ĐGHC; (3) Kiểm tra, giám sát, giải quyết tranh chấp ĐGHC.
  • Bản chất 4 hoạt động quản lý ĐGHC:
Hoạt động Bản chất pháp lý theo luận án Mục đích và trường hợp áp dụng
Thành lập mới ĐGHC Thủ tục pháp lý tạo ra vùng lãnh thổ mới có dân cư sinh sống và tổ chức bộ máy chính quyền mới. Thực hiện sau khi thành lập nhà nước mới, hoặc thành lập ĐVHC - kinh tế đặc biệt, chia tách để hình thành ĐVHC mới khi đáp ứng đủ tiêu chuẩn dân số, diện tích.
Sáp nhập ĐGHC Đưa một phần hoặc toàn bộ ĐGHC của một hoặc một số ĐVHC vào một ĐVHC khác. Nhằm mở rộng ĐGHC để nâng loại đô thị/ĐVHC, thành lập ĐVHC mới, hoặc bảo đảm sự hợp lý trong tổ chức không gian lãnh thổ.
Chia tách ĐGHC Đưa một hoặc một số phần ĐGHC trong một ĐVHC để thực hiện mục đích quản lý kế tiếp. Áp dụng khi ĐVHC có diện tích quá rộng vượt quá năng lực quản lý của bộ máy, hoặc để thành lập ĐVHC mới theo quy hoạch phát triển.
Điều chỉnh ĐGHC Thủ tục pháp lý sắp xếp lại phần ĐGHC trực thuộc theo ĐGHC mới mà không làm phát sinh hay chấm dứt ĐVHC khác (nghĩa hẹp). Sắp xếp lại nội bộ ĐVHC cho phù hợp với quy hoạch kinh tế - xã hội hoặc khắc phục sự bất hợp lý về ranh giới thực tế.
  • Đặc điểm pháp luật về ĐGHC cấp huyện: Do cơ quan trung ương ban hành; mang tính quyền lực - phục tùng; có tính thống nhất cao; đồng thời có tính ước lệ cao do phụ thuộc vào yếu tố tự nhiên, lịch sử, văn hóa, cộng đồng dân cư.
  • Yếu tố ảnh hưởng: Yếu tố lịch sử văn hóa, điều kiện tự nhiên, phân loại lãnh thổ tự nhiên (làng, xã, đô thị truyền thống) và lãnh thổ nhân tạo (khu hành chính chuyên biệt).

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam

Chương 3 phân tích quy định pháp luật hiện hành và số liệu thực tiễn quản lý ĐGHC cấp huyện:

  • Hệ thống hóa quy định pháp luật: Phân tích thẩm quyền theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015; quy trình lấy ý kiến cử tri cấp xã (phải đạt trên 50% tổng số cử tri đồng ý mới được hoàn thiện đề án trình HĐND theo Điều 131, 132); các tiêu chuẩn ĐVHC theo Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 (tiêu chuẩn quy mô dân số và diện tích tự nhiên của huyện miền núi, vùng cao và huyện đồng bằng) và nguyên tắc không hồi tố (khoản 1 Điều 31).
  • Số liệu biến động ĐVHC cấp huyện qua các giai đoạn:
Giai đoạn / Mốc thời gian Số lượng ĐVHC cấp huyện Chi tiết cơ cấu Ghi chú biến động
Năm 1832 (Vua Minh Mạng) Không phân cấp như hiện nay 30 tỉnh và 1 phủ Thừa Thiên Chia lại toàn bộ đơn vị hành chính cả nước.
Giai đoạn 1945 - 1946 Cấp huyện thuộc tỉnh 65 tỉnh (chia làm 3 Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, Nam Bộ) Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thành lập.
Năm 1976 Cấp huyện thuộc tỉnh/TP 38 ĐVHC cấp tỉnh (35 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc TW) Thống nhất đất nước sau năm 1975.
Năm 1996 574 đơn vị Các huyện, quận, thị xã Bắt đầu giai đoạn đẩy mạnh điều chỉnh ĐGHC.
Năm 2006 673 đơn vị Các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Tăng thêm 99 ĐVHC cấp huyện so với năm 1996.
Tháng 6/2011 698 đơn vị Các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Tăng thêm 25 ĐVHC cấp huyện so với năm 2006.
Tháng 6/2013 703 đơn vị 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện Tăng thêm 30 ĐVHC cấp huyện so với năm 2006; cả nước có 634 thị trấn.
  • Đánh giá hạn chế, bất cập:
    1. Hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, thiếu tính tập trung thống nhất, văn bản có giá trị pháp lý thấp, chưa chi tiết hóa quy trình giải quyết các vướng mắc đặc thù.
    2. Tần suất chia tách ĐVHC diễn ra thường xuyên, nhiều ĐVHC sau chia tách có quy mô nhỏ không đáp ứng tiêu chuẩn chung, phát sinh biểu hiện cục bộ nhằm gia tăng biên chế, trụ sở và nguồn vốn đầu tư.
    3. Chia tách và điều chỉnh ĐGHC tạo rào cản hành chính, cắt xẻ không gian kinh tế - xã hội, gây xáo trộn đời sống và sinh hoạt dân cư.
    4. Gia tăng gánh nặng chi ngân sách nhà nước cho việc xây dựng trụ sở, trang thiết bị và chia sẻ nguồn nhân lực hành chính trong bối cảnh nợ công tăng cao.
    5. Việc sáp nhập tỉnh chưa gắn liền với việc tinh giản cấp huyện (dẫn chứng trường hợp sáp nhập Hà Tây vào Hà Nội năm 2008 làm phát sinh thêm quận mới, như việc tách huyện Từ Liêm thành 2 quận Bắc Từ Liêm và Nam Từ Liêm).

Chương 4: Phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam

Chương 4 đưa ra các quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý:

  • Phương hướng: Thực hiện nghiêm túc Nghị quyết số 18-NQ/TW và Kết luận số 64-KL/TW; duy trì sự ổn định cấu trúc và số lượng ĐVHC cấp huyện; hạn chế tối đa việc chia tách cơ học; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền kết hợp kiểm tra, giám sát.
  • Hoàn thiện thể chế pháp luật:
    • Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật phân định rõ ràng các khái niệm pháp lý: "thành lập mới", "sáp nhập", "chia tách", "điều chỉnh ĐGHC theo nghĩa hẹp" và "điều chỉnh tổng thể" để thiết lập quy trình, thủ tục tương ứng với từng loại hoạt động.
    • Hoàn thiện quy chế phối hợp giữa UBTVQH, Chính phủ và chính quyền địa phương; bổ sung thẩm quyền của cơ quan dân cử trong việc xem xét quy hoạch tổng thể không gian ĐVHC.
    • Chuẩn hóa quy trình lập, thẩm định đề án và tổ chức lấy ý kiến cử tri thực chất; quy định rõ ràng giá trị pháp lý của nghị quyết UBTVQH về ĐGHC tương đương văn bản quy phạm pháp luật.
  • Giải pháp tổ chức thực hiện: Tăng cường kiểm soát việc lập hồ sơ mốc giới ĐGHC; hiện đại hóa cơ sở dữ liệu địa chính và bản đồ ĐGHC; nâng cao năng lực đội ngũ công chức tham mưu quản lý nhà nước về ĐGHC tại Bộ Nội vụ và Sở Nội vụ các địa phương.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Hệ thống hóa toàn diện hệ thống khái niệm, đặc điểm, nội dung và các nguyên tắc quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện tại Việt Nam dưới góc độ khoa học pháp lý.
  • Phân định khoa học giữa 4 hoạt động pháp lý: thành lập mới, sáp nhập, chia tách và điều chỉnh ĐGHC; chỉ rõ sự cần thiết phải phân biệt khái niệm "điều chỉnh ĐGHC theo nghĩa hẹp" (sắp xếp nội bộ không làm phát sinh/chấm dứt ĐVHC) với "điều chỉnh tổng thể" để xây dựng các cấp độ thủ tục pháp lý phù hợp.
  • Luận giải cơ sở khoa học và chính trị - pháp lý của việc chuyển giao thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện từ Chính phủ sang Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013.
  • Tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về phân định ĐGHC, cơ chế trưng cầu dân ý và quản trị lãnh thổ (Nga, Nigeria, Indonesia, các nước Châu Âu) để rút ra các bài học tham chiếu cho Việt Nam.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn và giải pháp

  • Đánh giá có hệ thống thực trạng quản lý nhà nước về ĐGHC cấp huyện trong thời kỳ đổi mới, làm rõ bức tranh gia tăng ĐVHC cấp huyện giai đoạn 1996 - 2013 và các hệ quả về ngân sách, biên chế, rào cản hành chính.
  • Chỉ ra những khoảng trống và điểm mâu thuẫn trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 và Luật Đất đai năm 2013 liên quan đến thẩm quyền lập đề án, quy trình lấy ý kiến cử tri và nguyên tắc không hồi tố đối với tiêu chuẩn ĐVHC.
  • Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quy trình pháp lý về điều chỉnh ĐGHC cấp huyện, nâng cao tính khả thi của việc sáp nhập các ĐVHC cấp huyện không đạt tiêu chuẩn, đáp ứng yêu cầu tinh gọn bộ máy của Nghị quyết số 18-NQ/TW.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của luận án:
    • Luận án không nghiên cứu ĐGHC của các huyện có đường biên giới quốc gia và các huyện đảo do các đơn vị này gắn liền với các quy chế pháp lý đặc thù về chủ quyền lãnh thổ, biên giới quốc gia và luật pháp quốc tế về biển.
    • Luận án tiếp cận chủ yếu dưới góc độ khoa học pháp lý (thể chế, thẩm quyền, thủ tục), không đi sâu giải quyết các vấn đề kỹ thuật đo vẽ bản đồ, xác định tọa độ mốc giới thực địa hoặc các khía cạnh kinh tế lượng.
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Nghiên cứu chế độ pháp lý quản lý ĐGHC đối với các ĐVHC cấp huyện có yếu tố đặc thù (huyện biên giới, huyện đảo, ĐVHC - kinh tế đặc biệt).
    • Đánh giá tác động kinh tế - xã hội và tài chính công chi tiết sau khi thực hiện việc sáp nhập các ĐVHC cấp huyện giai đoạn sau năm 2016.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho các đối tượng và hoạt động chuyên môn sau:

  • Đối với các cơ quan quản lý nhà nước và lập pháp: Cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Bộ Nội vụ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thẩm tra, xây dựng và phê duyệt các đề án sắp xếp, sáp nhập, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện.
  • Đối với công tác giảng dạy và nghiên cứu: Phục vụ nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên và giảng viên các chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Quản lý công, Xây dựng chính quyền địa phương tại các cơ sở đào tạo luật và hành chính.
  • Nội dung có giá trị tham khảo cao nhất: Phần phân tích bản chất pháp lý của 4 hoạt động ĐGHC (Chương 2), hệ thống dữ liệu biến động ĐVHC cấp huyện giai đoạn 1996 - 2013 (Chương 1 và Chương 3), và các kiến nghị sửa đổi quy trình lấy ý kiến cử tri và thẩm quyền xem xét đề án theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Chương 4).

Câu hỏi thường gặp

1. Thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh ĐGHC cấp huyện thay đổi như thế nào theo Hiến pháp năm 2013?

Theo Hiến pháp năm 2013 (khoản 8 Điều 74), thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC dưới cấp tỉnh (gồm cấp huyện và cấp xã) thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội, thay vì thuộc thẩm quyền của Chính phủ như các giai đoạn trước đây. Chính phủ giữ vai trò xây dựng và trình đề án để Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định.

2. Quy trình lấy ý kiến nhân dân khi điều chỉnh ĐGHC cấp huyện được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định như thế nào?

Theo Điều 131 và 132 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đề án phải được lấy ý kiến của cử tri ở ĐVHC cấp xã chịu ảnh hưởng trực tiếp thông qua hình thức phát phiếu lấy ý kiến. Chỉ khi có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ quan xây dựng đề án mới được hoàn thiện đề án để gửi HĐND các cấp (xã, huyện, tỉnh) thảo luận, biểu quyết trước khi trình cấp có thẩm quyền.

3. Số lượng đơn vị hành chính cấp huyện ở Việt Nam biến động như thế nào trong giai đoạn 1996 - 2013?

Số lượng ĐVHC cấp huyện tăng liên tục: từ 574 đơn vị (năm 1996) tăng lên 673 đơn vị (năm 2006, tăng 99 đơn vị); đạt 698 đơn vị vào tháng 6/2011; và đến tháng 6/2013 đạt 703 đơn vị (gồm 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện).

4. Luận án phân biệt khái niệm "điều chỉnh ĐGHC" theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng như thế nào?

Theo nghĩa rộng, điều chỉnh ĐGHC bao hàm cả các hoạt động thành lập mới, chia tách, sáp nhập. Theo nghĩa hẹp, điều chỉnh ĐGHC là thủ tục pháp lý sắp xếp lại phần ĐGHC trực thuộc ĐVHC theo ĐGHC mới mà không làm phát sinh hay chấm dứt một ĐVHC khác, áp dụng trong phạm vi nội bộ nhằm giải quyết các bất cập về ranh giới mà không làm thay đổi số lượng ĐVHC.

5. Vì sao luận án không nghiên cứu ĐGHC của các huyện đảo và huyện biên giới?

Luận án loại trừ các huyện có đường biên giới quốc gia và huyện đảo khỏi phạm vi nghiên cứu vì ĐGHC của các đơn vị này gắn liền với các hiệp định phân định biên giới quốc gia, chủ quyền và quyền chủ quyền trên đất liền và trên biển, thuộc phạm vi điều chỉnh đặc thù của luật pháp quốc tế và an ninh quốc phòng.

Kết luận

Luận án "Quản lý nhà nước về địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam hiện nay" là công trình nghiên cứu hệ thống dưới góc độ khoa học pháp lý về ĐGHC cấp huyện trong bối cảnh thực hiện Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Tác giả đã làm rõ cơ sở lý luận, hệ thống nguyên tắc, phân loại 4 hoạt động quản lý ĐGHC, đồng thời chỉ ra thực trạng gia tăng số lượng ĐVHC cấp huyện và những bất cập về thể chế, ngân sách, nhân sự giai đoạn 1996 - 2013. Trên cơ sở đó, luận án đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật, chuẩn hóa quy trình thẩm định đề án và lấy ý kiến cử tri, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và ổn định cấu trúc đơn vị hành chính lãnh thổ tại Việt Nam.