Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI THU HỒI ĐẤT 1. Cơ sở lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm giải phóng mặt bằng Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Thông tư số14/2012/TT-BTNMT về “Quy định kỹ thuật điều tra thoái hóa đất” do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành, đất đai được hiểu như sau: “Đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính chu kỳ, có thể dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tố tự nhiên, Kinh tế - Xã hội như: thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất thuỷ văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người”.
Trong Luật Đất đai trước đây cũng như Luật Đất đai năm 2013 hiện hành đều không đưa ra định nghĩa trực tiếp thế nào là giải phóng mặt bằng mặc dù có sử dụng thuật ngữ này (Điều 29, 39, 40, 41, 122 Luật Đất đai năm 2003; Điều 68, 69, 70, 71 Luật Đất đai năm 2013). Có thể nói, giải phóng mặt bằng là một quá trình “làm sạch” mặt bằng thông qua việc thực hiện di dời các công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu và một bộ phận dân cư trên một diện tích đất nhất định nhằm thực hiện quy hoạch, cải tạo hoặc xây dựng công trình mới. Trên thực tế, khái niệm “giải phóng mặt bằng” được dùng phổ biến hiện nay là khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Chúng ta có thể hiểu giải phóng mặt bằng như sau: Giải phóng mặt bằng là quá trình “làm sạch” mặt bằng thông qua việc áp dụng các cơ chế, chính sách, pháp luật của Nhà nước về thu hồi đất, bồi 5 thường, hỗ trợ, tái định cư để thực hiện các hoạt động liên quan đến di dời nhà ở, cây cối, hoa màu, các công trình, vật kiến trúc và một bộ phận dân cư trên một diện tích đất nhất định đi nơi khác; tạo ra quỹ đất sạch cho việc cải tạo, mở rộng, xây dựng mới các công trình phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh hoặc phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Khái niệm bồi thường khi thu hồi đất Khái niệm “bồi thường” được Nhà nước ta sử dụng trong Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013. Theo khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”. Khái niệm nêu trên “chỉ xác định bồi thường về đất, trong khi đó việc thu hồi đất không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những thiệt hại liên quan đến quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi trên đất, thậm chí là thiệt hại về sức khỏe do áp lực căng thẳng, lo âu của người sử dụng đất”. Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 đưa ra định nghĩa: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”.
Về bản chất, khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003 không khác so với khoản 12, Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 và chưa xác định được hết những thiệt hại khác mà quá trình thu hồi đất, giải phóng mặt bằng có thể gây ra cho các chủ thể sử dụng đất. Từ thực tế đó, để bảo đảm tính công bằng, bình đẳng giữa thiệt hại và bồi thường thiệt hại trong quá trình giải phóng mặt bằng (Nhà nước nước thu hồi đất) cần lưu ý tới các điểm sau: Thứ nhất, phải xác định rõ ràng, cụ thể thiệt hại: Trên thực tế, ngoài thiệt hại về đất thì không phải thiệt hại nào cũng là “tài sản gắn liền với đất”. Chẳng hạn, các loại vật nuôi dưới nước chưa đến kỳ thu hoạch nhưng bị chịu thiệt hại do phải thu hoạch sớm thì chưa hẳn là “tài sản gắn liền với đất”. Trong quá trình giải phóng mặt bằng, ngoài những thiệt hại về quyền sử dụng đất, nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất thì còn có những thiệt hại khác 6 mà người sử dụng đất cần phải được bồi thường.
Như thiệt hại về nguồn nước sinh hoạt, tưới tiêu, thiệt hại về cây trồng, vật nuôi do bị ảnh hưởng trực tiếp từ việc thực hiện dự án (do lấp sông làm cạn kiệt mạch nước ngầm.), thiệt hại do chi phí đã đầu tư vào việc san lấp mặt bằng, thiệt hại do mất địa thế kinh doanh. Đó là chưa kể đến các thiệt hại về tinh thần, như lo âu, căng thẳng và các thiệt hại về sức khỏe gây ra trong quá trình thực hiện giải phóng mặt bằng, như khói bụi, tiếng ồn gây ô nhiễm môi trường sống. Theo lẽ công bằng thì tất cả những thiệt hại này đều phải được bồi thường tương xứng. Thứ hai, xác định đầy đủ các chủ thể liên đới chịu thiệt hại: Trong quá trình giải phóng mặt bằng, thiệt hại có thể xảy ra với một trong các chủ thể như sau: (i) chủ thể có đất bị thu hồi; (ii) chủ thể đang trực tiếp sử dụng đất, như đang thuê đất; (iii) các chủ thể lân cận do ảnh hưởng về cơ sở hạ tầng - kỹ thuật, như chủ thể có thửa đất tiếp giáp với thửa đất bị thu hồi, việc sử dụng lối đi chung; cơ sở hạ tầng xã hội, như di dời trường học, bệnh viện hoặc vấn đề môi trường, như ngăn dòng chảy một con sông mà từ trước đến nay cộng đồng vẫn sử dụng nguồn nước chung.
Nếu theo khái niệm nêu tại khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì chỉ có chủ thể có đất bị thu hồi mới được Nhà nước bồi thường khi giải phóng mặt bằng. Như vậy là chưa đầy đủ, chưa bảo đảm được quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của các nhóm chủ thể khác có khả năng phải gánh chịu thiệt hại trong quá trình giải phóng mặt bằng. Từ những phân tích trên, có thể định nghĩa khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại cho người có đất bị thu hồi, giải phóng mặt bằng và các chủ thể khác bị liên đới thiệt hại trong quá trình giải phóng mặt bằng những thiệt hại về quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu, sử dụng đối với công trình, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác do việc giải phóng mặt bằng gây ra. Khái niệm hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất Trong Tiếng Việt, thuật ngữ “hỗ trợ” là một động từ, thường được dùng với ý nghĩa góp thêm vào, giúp đỡ ai đó làm một việc, khắc phục một hậu quả, hệ lụy hay thiệt hại nào đó.
Trong hoạt động hỗ trợ, chủ thể hỗ trợ thường ở tâm thế chủ động, sẵn sàng đóng góp tiền của, giúp đỡ một cách tự nguyện; còn đối tượng tiếp nhận hỗ trợ thường là những người nhất thời lâm vào điều kiện, hoàn cảnh khó khăn, cần sự giúp đỡ từ phía người khác (Nhà nước, cộng đồng, cá nhân) để khắc phục, giải quyết khó khăn trước mắt. Theo ý nghĩa nêu trên, đối với việc Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất, thực hiện việc giải phóng mặt bằng để tạo quỹ đất sạch phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh hoặc phát triển Kinh tế - Xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì Nhà nước là bên chủ động trợ giúp, giúp đỡ; còn người có đất bị thu hồi là bên tiếp nhận sự trợ giúp. “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” Pháp luật về đất đai không đưa ra khái niệm tái định cư mặc dù có nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về tái định cư. Có thể khái quát rằng, tái định cư là việc bố trí chỗ ở mới cho người bị thu hồi đất, giải phóng mặt bằng mà không còn chỗ ở nào khác trong phạm vi cấp xã nơi có đất bị thu hồi và phải di chuyển chỗ ở.
Hình thức tái định cư bao gồm: bằng nhà ở, bằng đất ở hoặc bằng tiền… Từ phương diện pháp lý, tái định cư là khái niệm dùng để chỉ các cơ chế, chính sách, quy định pháp luật của Nhà nước cũng như việc hiện thực hóa chúng trên thực tế nhằm tạo dựng nơi ở mới, ổn định cuộc sống cho người dân bị thu hồi đất, mất tài sản và nguồn thu nhập từ nhà đất bị thu hồi, giải phóng mặt bằng… Theo quy định tại khoản 2 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013, các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng bao gồm: “a) Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; b) Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm 8 việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; c) Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; d) Hỗ trợ khác”. Như vậy, vấn đề hỗ trợ, tái định cư xuất hiện khi đất ở của hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi, giải phóng mặt bằng và bắt buộc phải chuyển đi nơi khác. Qúa trình Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, người mất đất ở chưa ổn định về nơi ở, việc làm, đời sống và sinh hoạt nên Nhà nước sẽ hỗ trợ, tái định cư để ổn định nơi ở, việc làm và đời sống, sinh hoạt cho người dân. Hỗ trợ, tái định cư khi giải phóng mặt bằng là một hình thức hỗ trợ, giúp đỡ một phần cho giai đoạn đầu khi người bị thu hồi đất ở, giải phóng mặt bằng phải di chuyển nơi ở, chuyển đổi công việc đang có hoặc đang bị biến động quá trình sinh sống và làm việc của gia đình do bị Nhà nước thu hồi đất ở, giải phóng mặt bằng.