Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG, NỘI DUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG VÀ MỘT SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG SAU KHỦNG HOẢNG 1. Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng 1. Khái niệm giám sát ngân hàng Theo từ điển Luật học, thuật ngữ “giám sát” được hiểu là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh [30]. Theo thông lệ quốc tế, giám sát ngân hàng hiểu theo nghĩa rộng là tất cả các hoạt động nhằm đảm bảo cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống ngân hàng và các định chế tài chính có cung cấp dịch vụ ngân hàng, bao gồm: định chế, cấp phép, giám sát từ xa, kiểm tra tại chỗ và cưỡng chế thực thi các hành động chỉnh sửa kịp thời.
Trong một số trường hợp, thuật ngữ này bao hàm cả các hành động như: thu thập, xử lý thông tin tín dụng, đánh giá và xếp hạng tổ chức tín dụng, bảo vệ người sử dụng dịch vụ tài chính ngân hàng, chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố [11], [31]. Ở Việt Nam, quan niệm về giám sát ngân hàng được hiểu theo nghĩa hẹp hơn, tức là hoạt động giám sát từ xa đối với các tổ chức tín dụng. Hoạt động giám sát từ xa là việc chủ thể giám sát thực hiện giám sát ngân hàng dựa trên các loại báo cáo (báo cáo cân đối tài khoản kế toán, các chỉ tiêu thống kê ngoài cân đối, các loại báo cáo khác theo chế độ thông tin báo cáo hiện hành của NHNN) do chính các ngân hàng cung cấp theo chế độ báo cáo thống kê để phân tích, đánh giá tình hình hoạt động đối với từng tổ chức tín dụng và toàn hệ 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thống ngân hàng. Trên cơ sở đó, đưa ra những nhận xét, cảnh báo cho TCTD những vấn đề cần thiết và có các biện pháp kịp thời để phòng ngừa rủi ro trong hoạt động kinh doanh ngân hàng.
Trên thế giới, hoạt động này được ra đời vào giữa thập kỷ 70 ở Hòa Kỳ và được áp dụng rộng rãi nhằm hỗ trợ, khắc phục hạn chế trong hoạt động hoạt động thanh tra tại chỗ đối với các TCTD (lý do là các cuộc thanh tra tại chỗ thường không được diễn ra liên tục, trong khi yêu cầu về việc giám sát nhằm cảnh báo, ngăn ngừa rủi ro trong hoạt động ngân hàng đòi hỏi phải được thực hiện thường xuyên, liên tục). Tại Việt Nam, khái niệm giám sát từ xa lần đầu tiên được ghi nhận tại Điều 1 Quy chế giám sát từ xa đối với các ngân hàng và tổ chức tín dụng hoạt động tại Việt Nam (ban hành kèm theo Quyết định số 137/1997/QĐ-NH3 ngày 09/11/1997), trong đó quy định: “Giám sát từ xa là việc gián tiếp kiểm tra thông qua tổng hợp và phân tích các báo cáo để đánh giá hoạt động của tổ chức tín dụng”. Tuy nhiên, trong các văn bản trước đây, hoạt động giám sát ngân hàng không được phân định tách biệt với hoạt động thanh tra ngân hàng mà chính là một trong những nội dung, phương thức của hoạt động thanh tra ngân hàng. Phải đến Luật NHNN Việt Nam năm 2010 thì chức năng giám sát ngân hàng mới được chính thức hóa theo hướng phân biệt rạch ròi giữa hoạt động thanh tra và hoạt động giám sát ngân hàng.
Theo đạo luật này, giám sát ngân hàng là “hoạt động của NHNN trong việc thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin về đối tượng giám sát ngân hàng thông qua hệ thống thông tin báo cáo nhằm phòng ngừa, phát hiện và ngăn chặn kịp thời rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân hàng, vi phạm quy định an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của pháp luật có liên quan” [20, Điều 12]. Xét theo phương pháp giám sát, giám sát ngân hàng bao gồm giám sát tuân 16 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thủ và giám sát trên cơ sở rủi ro. Giám sát tuân thủ là việc cơ quan giám sát thực hiện hoạt động giám sát việc chấp hành, tuân thủ các chính sách, quy định của cơ quan giám sát về an toàn hoạt động của các ngân hàng. Giám sát tuân thủ hầu như chỉ tập trung vào việc tuân thủ các quy chuẩn của cơ quan giám sát về an toàn hoạt động của ngân hàng được giám sát (như vốn, tài sản) mà không tính đến các nhân tố bên ngoài của tổ chức được giám sát.
Trong khi đó, giám sát trên cơ sở rủi ro đánh giá các rủi ro có thể xảy ra đối với ngân hàng được giám sát, tính đến các yếu tố bên ngoài có ảnh hưởng, tác động tới đối tượng giám sát trong tương lai. Giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Cơ quan giám sát ngân hàng phải phân tích những hoạt động kinh doanh của ngân hàng; xác định những rủi ro của ngân hàng trong mỗi hoạt động kinh doanh chính; phải điều tra tổ chức và cơ cấu kiểm soát của ngân hàng; quyết định các nguồn lực giám sát nên hướng tới đâu. Trên cơ sở giám sát trên cơ sở rủi ro, cơ quan giám sát ngân hàng xác định khi nào một ngân hàng nên được thanh tra, việc thanh tra nên diễn ra thường xuyên như thế nào; những lĩnh vực nào cần sự chú ý giám sát nhiều nhất. Xét theo nội dung thực hiện việc giám sát, giám sát ngân hàng bao gồm giám sát an toàn vĩ mô và giám sát an toàn vi mô.
Thuật ngữ “Giám sát an toàn vĩ mô” đã trở nên phổ biến hơn từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về giám sát an toàn vĩ mô. Ủy ban Basel cũng như các quốc gia trên thế giới đều quy định về giám sát an toàn vĩ mô trong mối tương quan, so sánh với giám sát an toàn vi mô. Theo các ghi chú của Borio, giám sát an toàn vĩ mô và giám sát an toàn vi mô có các đặc điểm cơ bản như: Thứ nhất, mục tiêu của giám sát an toàn vĩ mô là hạn chế nguy cơ xảy ra khủng hoảng tài chính, hạn chế bất ổn của toàn hệ thống, trong khi mục tiêu của giám sát an toàn vi mô là hạn chế bất ổn, đổ vỡ của từng định chế tài chính đơn 17 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com lẻ mà không tính đến tác động của sự đổ vỡ này đối với hệ thống tài chính.
Thứ hai, đối tượng của giám sát an toàn vĩ mô là toàn bộ hệ thống tài chính, còn đối tượng của giám sát an toàn vi mô là từng định chế tài chính riêng lẻ, do đó, phương pháp của giám sát an toàn vĩ mô là đi từ trên xuống còn giám sát an toàn vi mô đi theo phương pháp từ dưới lên. Bảng so sánh dưới đây sẽ cho thấy rõ hơn sự khác biệt giữa hai phương thức giám sát này: Bảng 1. Khác biệt giữa giám sát an toàn vĩ mô và an toàn vi mô [2] An toàn vĩ mô An toàn vi mô Mục tiêu trước mắt Hạn chế bất ổn toàn hệ Hạn chế bất ổn của từng thống tài chính định chế tài chính đơn lẻ Mục tiêu cuối cùng Tránh tác động tiêu cực Bảo vệ người tiêu dùng đến tăng trưởng kinh tế (nhà đầu tư/người gửi tiền) Đặc tính rủi ro Nội sinh Ngoại sinh (các rủi ro phụ thuộc (Các rủi ro phụ thuộc vào hành động của tập vào hành động của từng thể nhiều định chế) định chế đơn lẻ) Mối tương quan và các Quan trọng Không áp dụng rủi ro giữa các định chế tài chính Nguyên tắc kiểm soát an Tập trung vào rủi ro hệ Tập trung vào rủi ro của toàn thống: nguyên tắc từ từng định chế riêng lẻ: trên xuống nguyên tắc từ dưới lên Nguồn: Tóm lược từ các ghi chú của Borio 18 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Với mục tiêu kiểm soát các loại hình rủi ro mà ngân hàng có thể phải đối mặt trong quá trình hoạt động, giám sát an toàn vi mô chủ yếu bao gồm giám sát các quy định về an toàn vốn, phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro, tính thanh khoản, quản lý rủi ro và kiểm soát nội bộ. Giám sát an toàn vi mô dựa trên ba tiêu chuẩn an toàn quan trọng, bao gồm: An toàn vốn; Phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro; và Mức độ thanh khoản của bảng cân đối tài sản.
Trong khi hoạt động giám sát an toàn vĩ mô nhằm hạn chế rủi ro hệ thống để bảo đảm sự ổn định của hệ thống tài chính, đối tượng giám sát là các định chế có ảnh hưởng hệ thống theo cơ chế lan truyền rủi ro và toàn bộ hệ thống tổ chức tín dụng. Để giám sát các rủi ro của toàn hệ thống ngân hàng và nền kinh tế, cơ quan giám sát ngân hàng sử dụng các chỉ tiêu an toàn vĩ mô và các mô hình định lượng (Cảnh báo sớm (EWS) và Kiểm tra sức chịu đựng - Stress testing (ST)). Trong khi để đánh giá mức độ an toàn của từng tổ chức tín dụng đơn lẻ, cơ quan giám sát có thể sử dụng các chỉ tiêu an toàn theo Basel/CAMELS… Cho đến nay, thế giới vẫn chưa có hệ thống giám sát chung một cách thống nhất đối với hệ thống ngân hàng toàn cầu và từng tổ chức tín dụng riêng lẻ. Các tổ chức quốc tế như IMF, WB, Ủy ban Basel … đưa ra các khuyến nghị, tiêu chuẩn, chuẩn mực quốc tế để các cơ quan giám sát từng quốc gia áp dụng tùy theo điều kiện đặc thù của từng nước.
Qua tổng kết, đánh giá các quan điểm về giám sát an toàn vi mô và giám sát an toàn vĩ mô trên thế giới, khái niệm giám sát an toàn vi mô và giám sát an toàn vĩ mô được quy định tại Nghị định số 26/2014/NĐ-CP ngày 07/4/2014 của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành ngân hàng (Nghị định số 26). Giám sát an toàn vi mô là hình thức giám sát an toàn đối với từng đối tượng giám sát riêng lẻ, được thực hiện trên cơ sở hệ thống xếp hạng, đánh giá đối tượng giám sát ngân hàng; hệ thống thông tin, báo cáo phục 19 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.