Tổng quan nghiên cứu

Cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu giai đoạn 2007 - 2009 được đánh giá là cuộc khủng hoảng trầm trọng nhất trong 75 năm qua, buộc các nền kinh tế lớn phải triển khai các gói giải pháp cứu trợ chưa từng có tiền lệ. Cục Dự trữ Liên bang Mỹ đã phải thông qua gói 700 tỷ USD để mua lại nợ xấu và cấp 85 tỷ USD nhằm giải cứu tập đoàn bảo hiểm AIG. Tại Việt Nam, tác động từ suy thoái kinh tế thế giới đã bộc lộ rõ nét qua sự gia tăng của rủi ro tín dụng, khi tỷ lệ nợ xấu của hệ thống ngân hàng vào ngày 31/7/2008 lên mức 3,64%, tương đương khoảng 10.886 tỷ đồng, tăng 1,0% so với năm 2007, và tiếp tục vọt lên 2,91% tổng dư nợ vào cuối tháng 7/2011.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn tập trung vào sự thiếu hụt và bất cập của khung khổ pháp lý giám sát ngân hàng truyền thống trước sự xuất hiện của các công cụ tài chính phức tạp và hiện tượng ngân hàng ngầm. Mục tiêu cụ thể của công trình là phân tích có hệ thống các vấn đề lý luận, đánh giá kinh nghiệm tái cấu trúc giám sát của Mỹ và Anh, khảo sát thực trạng pháp luật Việt Nam giai đoạn trước và sau năm 2009, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế giám sát ngân hàng. Phạm vi nghiên cứu bao quát hệ thống pháp luật ngân hàng Việt Nam đặt trong bối cảnh quốc tế từ năm 1997 đến năm 2014. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần nâng cao năng lực cảnh báo sớm rủi ro hệ thống, bảo đảm tỷ lệ an toàn vốn theo thông lệ quốc tế và duy trì ổn định kinh tế vĩ mô.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng hệ thống lý thuyết giám sát tài chính hiện đại kết hợp với khung chuẩn mực quốc tế của Ủy ban Basel. Trọng tâm lý thuyết xoay quanh mô hình tổ chức cơ quan giám sát (mô hình thể chế, mô hình chức năng và mô hình lưỡng đỉnh) và Hiệp ước vốn Basel 3 ban hành ngày 12/9/2010 dành cho 27 quốc gia thành viên. Basel 3 đã thiết lập bước ngoặt lịch sử khi nâng yêu cầu vốn chủ sở hữu cấp 1 từ 4% lên 6%, trong đó tỷ lệ vốn của cổ đông phổ thông tăng từ 2% lên 4,5% và bổ sung các chỉ số an toàn thanh khoản. Khung lý thuyết của đề tài được xây dựng dựa trên 5 khái niệm nền tảng:

Thứ nhất, giám sát ngân hàng theo Điều 12 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 là hoạt động thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin qua hệ thống báo cáo nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn kịp thời rủi ro gây mất an toàn hoạt động.

Thứ hai, giám sát an toàn vĩ mô là phương thức giám sát toàn bộ hệ thống tài chính nhằm hạn chế rủi ro hệ thống từ trên xuống, bảo vệ nền kinh tế trước nguy cơ khủng hoảng.

Thứ ba, giám sát an toàn vi mô là phương thức giám sát từng định chế đơn lẻ từ dưới lên, tập trung vào an toàn vốn, phân loại nợ, trích lập dự phòng và mức độ thanh khoản.

Thứ tư, giám sát trên cơ sở rủi ro là phương pháp đánh giá rủi ro hiện tại và tương lai của từng ngân hàng để phân bổ nguồn lực thanh tra thích hợp thay vì chỉ kiểm tra tuân thủ thủ tục.

Thứ năm, hệ thống ngân hàng ngầm chỉ các định chế phi ngân hàng thực hiện các giao dịch mang tính chất ngân hàng thông qua chứng khoán hóa mà không chịu sự quản lý chặt chẽ.

Khung lý thuyết đối chiếu còn dựa trên bộ 29 nguyên tắc cơ bản về giám sát ngân hàng hiệu quả được Ủy ban Basel cập nhật vào tháng 9/2012.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam từ năm 1997 đến năm 2014, số liệu thống kê của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, báo cáo khảo sát chuẩn mực Basel của Ernst & Young năm 2006, cùng các đạo luật cải cách tài chính quốc tế như Đạo luật Dodd-Frank năm 2010 của Mỹ và Đạo luật Dịch vụ Tài chính năm 2012 của Anh.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu thực hiện chọn mẫu mục đích đối với 2 bộ luật trụ cột (Luật Ngân hàng Nhà nước và Luật các Tổ chức tín dụng năm 1997, sửa đổi 2004 và ban hành mới năm 2010), cùng hơn 15 văn bản dưới luật trọng yếu như Nghị định 91/1999/NĐ-CP và Nghị định 26/2014/NĐ-CP. Nghiên cứu cũng khảo sát toàn bộ 25 nguyên tắc Basel năm 2006 và bộ 29 nguyên tắc Basel năm 2012 để làm mẫu quy chuẩn so sánh. Việc lựa chọn phương pháp chọn mẫu mục đích bảo đảm bao quát đầy đủ các định chế có ảnh hưởng hệ thống lớn nhất.

Phương pháp phân tích được lựa chọn gồm phương pháp phân tích quy phạm pháp luật, so sánh luật học, diễn dịch, quy nạp và tổng hợp số liệu thống kê. Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm làm rõ mối quan hệ giữa quy định pháp luật và thực tiễn vận hành ngân hàng, đồng thời đối chiếu sự tương thích giữa pháp luật Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế trong tiến trình hội nhập. Timeline nghiên cứu được thực hiện xuyên suốt qua hai giai đoạn bản lề: trước khủng hoảng (trước năm 2009) và sau khủng hoảng (từ năm 2009 đến năm 2014).

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mức độ tuân thủ các chuẩn mực giám sát quốc tế của Việt Nam giai đoạn trước khủng hoảng còn rất thấp. Theo kết quả khảo sát của Ernst & Young năm 2006 về mức độ đáp ứng các nguyên tắc cốt lõi của Basel, có tới 19/25 nguyên tắc phần lớn không tuân thủ (chiếm 76%), 2/25 nguyên tắc tuân thủ phần lớn (chiếm 8%), 3/25 nguyên tắc không áp dụng (chiếm 12%) và chỉ có 1/25 nguyên tắc tuân thủ hoàn toàn (chiếm 4%). Hầu hết các tiêu chí về tính độc lập, quyền hạn của cơ quan giám sát và phương pháp giám sát liên tục đều chưa đạt chuẩn.

Thứ hai, khung pháp lý trước năm 2009 bộc lộ lỗ hổng lớn khi đồng nhất hoạt động giám sát với thanh tra hành chính, chủ yếu thực hiện giám sát tuân thủ hồi tố và thiếu vắng hoàn toàn công cụ an toàn vĩ mô. Điều này khiến cơ quan quản lý không kịp thời ngăn chặn rủi ro tín dụng khi khủng hoảng xảy ra. Hệ quả là nợ xấu toàn hệ thống từ mức 2,17% cuối năm 2010 đã tăng lên 2,37% vào tháng 6/2011 và đạt 2,91% vào cuối tháng 7/2011, buộc Chính phủ phải áp dụng 8 gói giải pháp kích cầu năm 2008 và 5 gói kích cầu giai đoạn 2008 - 2009.

Thứ ba, các quốc gia phát triển đã chuyển dịch mạnh mẽ sang mô hình củng cố vai trò của Ngân hàng Trung ương trong giám sát an toàn vĩ mô. Điển hình tại Anh, Đạo luật Dịch vụ Tài chính năm 2012 có hiệu lực từ ngày 01/4/2013 đã giải thể Cơ quan Dịch vụ Tài chính (FSA) để trao quyền giám sát vi mô (PRA) và ổn định vĩ mô (FPC) về Ngân hàng Trung ương Anh. Tại Mỹ, Đạo luật Dodd-Frank ký ngày 21/7/2010 đã thành lập Hội đồng Giám sát Ổn định Tài chính (FSOC) gồm 15 thành viên và trao quyền thanh tra hợp nhất cho Cục Dự trữ Liên bang Mỹ đối với các tập đoàn có tài sản trên 50 tỷ USD.

Thứ tư, tại Việt Nam, sự ra đời của Luật Ngân hàng Nhà nước năm 2010 và Nghị định 26/2014/NĐ-CP đã bước đầu xác lập mô hình Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước, thực hiện trọn vẹn chu trình 4 khâu: cấp phép, ban hành quy chế, giám sát và xử phạt vi phạm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến sự đổ vỡ của các định chế tài chính toàn cầu xuất phát từ việc lỏng lẻo trong kiểm soát các sản phẩm chứng khoán hóa nợ dưới chuẩn và sự phát triển thiếu kiểm soát của hệ thống ngân hàng ngầm. Tại Việt Nam, các hạn chế bắt nguồn từ việc chậm chuyển đổi sang phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro và thiếu sự chia sẻ dữ liệu liên ngành giữa Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính và Ủy ban Chứng khoán Nhà nước.

So với các công trình nghiên cứu trước khủng hoảng thường ủng hộ việc tách rời cơ quan giám sát độc lập khỏi Ngân hàng Trung ương, kết quả nghiên cứu của luận văn chứng minh rằng việc đặt cơ quan giám sát trong Ngân hàng Trung ương là lựa chọn tối ưu. Vị trí này giúp khai thác tối đa năng lực phân tích kinh tế vĩ mô, tận dụng dữ liệu điều hành chính sách tiền tệ và phát huy vai trò người cho vay cuối cùng nhằm xử lý kịp thời rủi ro đổ vỡ dây chuyền.

Để trực quan hóa các phát hiện nghiên cứu, các dữ liệu có thể được trình bày thông qua:

  1. Bảng ma trận so sánh các tiêu chí giữa an toàn vĩ mô và an toàn vi mô (về mục tiêu trước mắt, mục tiêu cuối cùng, đặc tính rủi ro nội sinh hoặc ngoại sinh, và nguyên tắc kiểm soát từ trên xuống so với từ dưới lên).
  2. Biểu đồ cột biểu diễn tỷ lệ tuân thủ 25 nguyên tắc Basel theo khảo sát năm 2006 (thể hiện rõ 76% không tuân thủ).
  3. Biểu đồ đường thể hiện diễn biến tăng trưởng nợ xấu của hệ thống ngân hàng Việt Nam giai đoạn 2007 - 2011 (từ 2,17% lên 2,91%).

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn và nâng cao chất lượng vốn tự có theo chuẩn Basel 3. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần ban hành thông tư quy định lộ trình tăng tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu, nâng tỷ lệ vốn cấp 1 lên mức tối thiểu 6% và vốn cổ đông phổ thông đạt 4,5% trước năm 2018.

Thứ hai, thiết lập khung pháp lý cho hoạt động giám sát an toàn vĩ mô và phát triển hệ thống cảnh báo sớm. Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng cần xây dựng bộ chỉ số an toàn vĩ mô, triển khai bắt buộc quy trình kiểm tra sức chịu đựng (Stress testing) định kỳ đối với 100% các tổ chức tín dụng có tầm quan trọng hệ thống, nhằm dự báo sớm rủi ro thanh khoản trước ít nhất 6 tháng trong giai đoạn 2015 - 2017.

Thứ ba, ban hành quy chế phối hợp và chia sẻ thông tin giám sát liên ngành bắt buộc. Chính phủ cần chỉ đạo Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính thiết lập mạng lưới an toàn tài chính tích hợp, giảm 50% thời gian xử lý và trích xuất dữ liệu báo cáo giữa thị trường ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm trước năm 2016.

Thứ tư, chuyển đổi toàn diện từ phương thức giám sát tuân thủ sang giám sát trên cơ sở rủi ro. Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng cần áp dụng triệt để hệ thống xếp hạng CAMELS mở rộng, tập trung kiểm soát chặt chẽ các quan hệ sở hữu chéo, cho vay nội bộ tập đoàn tài chính và hoạt động đầu tư rủi ro, đồng thời chuẩn hóa 100% quy trình nghiệp vụ của thanh tra viên theo 29 nguyên tắc Basel vào năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách tại Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tư pháp và Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học để sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng chiến lược thanh tra ngân hàng theo chuẩn mực Basel 3 và 29 nguyên tắc cốt lõi.

Thứ hai, ban điều hành và chuyên gia quản trị rủi ro tại các ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng. Nhóm đối tượng này có thể ứng dụng các mô hình cảnh báo sớm, xây dựng kịch bản kiểm tra sức chịu đựng thanh khoản và chuẩn hóa hệ thống kiểm soát nội bộ nhằm đáp ứng tỷ lệ an toàn vốn cấp 1 trên 6%.

Thứ ba, các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật Tài chính - Ngân hàng. Công trình là nguồn tài liệu học thuật giá trị, cung cấp cái nhìn tổng quan về sự phát triển của pháp luật ngân hàng và các bài học cải cách thể chế từ Mỹ, Anh sau khủng hoảng với hơn 15 văn bản quy phạm dẫn chiếu.

Thứ tư, các tổ chức tài chính quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và các nhà đầu tư nước ngoài. Tài liệu giúp các định chế này đánh giá chính xác mức độ lành mạnh của khuôn khổ pháp lý tài chính tại Việt Nam, làm cơ sở xây dựng các chương trình tài trợ kỹ thuật và thẩm định rủi ro đầu tư giai đoạn 2015 - 2020.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động giám sát an toàn vĩ mô khác biệt như thế nào so với giám sát an toàn vi mô? Giám sát an toàn vi mô đi theo nguyên tắc từ dưới lên, tập trung hạn chế sự đổ vỡ của từng tổ chức tín dụng đơn lẻ qua các chỉ tiêu an toàn vốn và phân loại nợ. Ngược lại, giám sát an toàn vĩ mô đi theo nguyên tắc từ trên xuống, đánh giá rủi ro hệ thống của toàn bộ thị trường tài chính nhằm bảo đảm ổn định tăng trưởng kinh tế, như mô hình Hội đồng rủi ro hệ thống châu Âu áp dụng sau khủng hoảng.

Tại sao các quốc gia lại tăng cường vai trò của Ngân hàng Trung ương trong giám sát ngân hàng sau năm 2009? Ngân hàng Trung ương có lợi thế về chuyên môn phân tích vĩ mô, nắm bắt trực tiếp dữ liệu chính sách tiền tệ và giữ vai trò người cho vay cuối cùng. Thực tiễn Đạo luật Dodd-Frank của Mỹ và Đạo luật Dịch vụ Tài chính 2012 của Anh cho thấy việc giao thẩm quyền giám sát các tổ chức có tài sản trên 50 tỷ USD cho Ngân hàng Trung ương giúp phản ứng nhanh hơn trước các nguy cơ đổ vỡ.

Hiệp ước Basel 3 đặt ra các tiêu chuẩn an toàn vốn mới như thế nào? Hiệp ước vốn Basel 3 ban hành tháng 9/2010 yêu cầu nâng vốn cấp 1 của các ngân hàng từ 4% lên 6%, trong đó tỷ lệ vốn của cổ đông phổ thông phải đạt tối thiểu 4,5% so với mức 2% trước đây. Đồng thời, Basel 3 áp dụng bổ sung các tiêu chuẩn thanh khoản và công cụ an toàn vĩ mô với lộ trình thực hiện hoàn thành vào cuối năm 2018.

Khái niệm ngân hàng ngầm (shadow banking) phản ánh rủi ro gì đối với hệ thống tài chính? Hệ thống ngân hàng ngầm bao gồm các định chế tài chính phi ngân hàng thực hiện cung ứng tín dụng thông qua chứng khoán hóa các khoản vay nhưng không chịu sự giám sát an toàn nghiêm ngặt. Rủi ro bùng phát khi các khoản cho vay dưới chuẩn được chuyển hóa thành công cụ phái sinh phức tạp, gây bất cân xứng thông tin nghiêm trọng và lan truyền rủi ro ra toàn cầu trong cuộc khủng hoảng 2007.

Luật Ngân hàng Nhà nước 2010 và Nghị định 26/2014/NĐ-CP đã đổi mới mô hình giám sát tại Việt Nam ra sao? Luật Ngân hàng Nhà nước 2010 đã chính thức phân định rạch ròi giữa hoạt động thanh tra và giám sát tại Điều 12. Tiếp đó, Nghị định 26/2014/NĐ-CP đã chuẩn hóa quyền hạn của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trong việc thực hiện chu trình 4 khâu khép kín, tạo cơ sở kiểm soát nợ xấu từ mức 2,91% năm 2011 về các ngưỡng an toàn hơn.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về giám sát ngân hàng, làm rõ sự khác biệt giữa giám sát an toàn vĩ mô và vi mô cùng xu hướng giám sát trên cơ sở rủi ro.
  • Đúc kết sâu sắc các bài học kinh nghiệm quốc tế từ Đạo luật Dodd-Frank của Mỹ và Đạo luật Dịch vụ Tài chính Anh 2012, khẳng định vị thế trung tâm của Ngân hàng Trung ương trong giám sát an toàn tài chính.
  • Phân tích thực trạng chuyển dịch pháp luật Việt Nam từ giai đoạn trước năm 2009 với 76% nguyên tắc Basel không tuân thủ sang khung khổ pháp lý mới theo Luật Ngân hàng Nhà nước 2010 và Nghị định 26/2014/NĐ-CP.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao nhằm hoàn thiện tỷ lệ vốn cấp 1 đạt 6%, phát triển hệ thống cảnh báo sớm và tăng cường chia sẻ thông tin liên ngành.
  • Xác lập định hướng chuẩn hóa năng lực thanh tra giám sát theo 29 nguyên tắc Basel cập nhật, kiểm soát nợ xấu và bảo đảm an toàn hệ thống đến năm 2020.

Đóng góp chính của luận văn là cung cấp luận cứ khoa học vững chắc về mô hình giám sát tích hợp trong Ngân hàng Trung ương và lộ trình áp dụng chuẩn mực an toàn quốc tế cho Việt Nam. Trong các bước tiếp theo giai đoạn 2015 - 2018, các nhà làm luật cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể về tỷ lệ an toàn vốn Basel 3 và quy chuẩn kiểm tra sức chịu đựng. Các cơ quan quản lý và các tổ chức tín dụng hãy chủ động tham khảo công trình nghiên cứu này để áp dụng hiệu quả vào công tác tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thương mại hiện nay.