chương 1 sẽ khảo lược một số các nghiên cứu thực nghiệm gần đây trong việc đánh giá nghèo đa chiều tại Việt Nam và một số nước trên thế giới nhằm làm nền tảng cho việc phân tích trong các chương tiếp theo.1 Một số quan điểm về nghèo Vào thập niên 1970 và những năm 1980: nghèo khổ được hiểu là sự “thiếu hụt” so với một mức sống nhất định. Nghèo khổ chỉ được tiếp cận theo nhu cầu cơ bản gồm: tiêu dùng, dịch vụ xã hội và nguồn lực. “Nghèo là tình trạng bị thiếu thốn ở nhiều phương diện như: thu nhập hạn chế hoặc thiếu cơ hội tạo thu nhập, thiếu tài sản để đảm bảo tiêu dùng những lúc khó khăn và dễ bị tổn thương trước những đột biến, ít được tham gia vào quá trình ra quyết định. Theo khái niệm này, nghèo còn được chia thành hai nhóm, bao gồm: nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối Nghèo tuyệt đối: Một người hoặc một hộ gia đình được xem là nghèo tuyệt đối khi mức thu nhập của họ hoặc hộ gia đình thấp hơn tiêu chuẩn tối thiểu (mức thu nhập tối thiểu) được quy định bởi một quốc gia hoặc một tổ chức quốc tế trong một thời gian nhất định.
Nghèo tương đối: Là tình trạng mà một người hoặc một hộ gia đình thuộc về nhóm người có thu nhập thấp nhất trong xã hội theo những địa điểm cụ thể và thời gian nhất định. Tại hội nghị bàn về xoá đói giảm nghèo do ESCAP tổ chức tại Băng Cốc Thái Lan tháng 9 năm 1993 đã đưa ra khái niệm về nghèo đói như sau: “Đói nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -7- bản của con người đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế xã hội và phong tục tập quán của các địa phương”. Theo định nghĩa này thì mức độ nghèo đói ở các nước khác nhau là khác nhau. Hiện nay, định nghĩa này được Việt Nam cùng nhiều quốc gia khác sử dụng.
Tỉ lệ nghèo (hay chỉ số đếm đầu người) được xác định bằng tỉ lệ dân số có mức sinh hoạt (mức tiêu dùng bình quân đầu người) nằm dưới chuẩn nghèo trong một giai đoạn cụ thể.2 Chuẩn nghèo theo thu nhập/chi tiêu Nhìn chung mỗi quốc gia đều sử dụng một khái niệm để xác định mức độ nghèo khổ và đưa ra các chỉ số nghèo khổ để xác định giới hạn nghèo khổ. Giới hạn nghèo khổ của các quốc gia hay còn gọi là chuẩn nghèo. Theo cách tiếp cận nghèo theo thu nhập/chi tiêu (phương pháp tiếp cận nghèo đơn chiều) thì chuẩn nghèo được xác định bằng mức thu nhập tối thiểu để người dân có thể tồn tại được, đó là mức thu nhập mà một hộ gia đình có thể mua sắm được những vật dụng cơ bản phục vụ cho việc ăn, mặc, ở và các nhu cầu thiết yếu khác theo mức giá hiện hành. Từ trước đến nay Việt Nam vẫn sử dụng hai phương pháp tiếp cận khác nhau để đo lường nghèo đói và theo dõi tiến độ giảm nghèo.
Cả hai phương pháp này đều được khởi xướng từ đầu thập kỷ 90 và đã thay đổi qua thời gian. Phương pháp tiếp cận thứ nhất được xây dựng dưới sự chủ trì của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội (Bộ LĐTBXH), với tư cách là cơ quan đầu mối của Chính phủ chịu trách nhiệm về các chương trình và chính sách giảm nghèo. Bộ LĐTBXH được giao nhiệm vụ đề xuất chuẩn nghèo đô thị và chuẩn nghèo nông thôn chính thức vào đầu mỗi kỳ Kế hoạch Phát triển Kinh tế - xã hội 5 năm và xác định tỉ lệ nghèo vào đầu kỳ. Trên cơ sở sử dụng các chuẩn nghèo chính thức và tỉ lệ nghèo đầu kỳ kế hoạch, Bộ LĐTBXH chịu trách nhiệm đánh giá những thay đổi về tình hình nghèo đói và cập nhật danh sách hộ nghèo hàng năm, sử dụng kết hợp các phương pháp “từ dưới lên” gồm điều tra tại địa phương và họp thôn nhằm ghi nhận số người LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -8- nghèo ở cấp địa phương (cấp xã), sau đó tổng hợp và tính toán ra tỉ lệ nghèo của tỉnh và của toàn quốc.
Tiến độ được đánh giá theo các chỉ tiêu về giảm nghèo được đề ra trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Các chuẩn nghèo của Bộ LĐTBXH ban đầu được tính trên cơ sở quy đổi ra gạo, nhưng kể từ năm 2005 thì đã được tính toán theo phương pháp chi phí cho nhu cầu cơ bản1. Các chuẩn nghèo chính thức không được điều chỉnh theo lạm phát thường xuyên, mà chỉ được chỉnh sửa theo giá thực tế với tần suất 5 năm một lần. Mục tiêu chính của Bộ LĐTBXH trong việc sử dụng phương thức tiếp cận này là nhằm xác định các khoản phân bổ ngân sách và xác định điều kiện tham gia thụ hưởng từ các chương trình mục tiêu về giảm nghèo (ví dụ chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo CTMTQG-GN, Chương trình 30a).
Phương pháp tiếp cận thứ hai là của TCTK và được dùng để đo lường nghèo đói và theo dõi tiến độ trên cơ sở sử dụng các cuộc điều tra mức sống hộ gia đình mang tính đại diện cho toàn quốc. TCTK sử dụng hai phương pháp khác nhau để đo lường nghèo đói: một là dựa trên các chuẩn nghèo chính thức (có điều chỉnh theo lạm phát) được áp dụng để tính mức thu nhập bình quân đầu người, và phương pháp thứ hai là theo phương thức tiếp cận do một nhóm phối hợp giữa TCTK – NHTG xây dựng vào cuối thập kỷ 90 và lần đầu tiên được trình bày trong đánh giá nghèo năm 2000. 1 Nhu cầu cơ bản là nhu cầu thiết yếu đảm bảo các thành viên trong hộ có đủ lương thực, thực phẩm để duy trì sức khỏe và sản xuất cũng như có phương tiện để tham gia đầy đủ vào xã hội (NHTG, 2012). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.1: Tỷ lệ nghèo tính theo chuẩn nghèo của TCTK-NHTG và Bộ LĐTBXH Nguồn: NHTG (2012) Chuẩn nghèo của TCTK – NHTG được xây dựng theo phương pháp chuẩn chi phí của những nhu cầu cơ bản, dựa trên một rổ lương thực tham khảo cho các hộ nghèo tính theo lượng calo mà mỗi người dân tiêu tốn một ngày cộng với một khoản bổ sung cho những nhu cầu phi lương thực thiết yếu dựa trên mô hình tiêu dùng của người nghèo.
Theo NHTG, chi phí lương thực, thực phẩm cần thiết để duy trì cuộc sống của người dân các nước đang phát triển và khu vực ASEAN tương ứng với mức tiêu dùng nhiệt lượng từ 2100 - 2300 calo/ngày/người hoặc mức thu nhập bình quân tính ra tiền là 370USD/người/năm. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.1: Chuẩn nghèo phân theo lượng calo tiêu dùng hàng ngày tối thiểu Quốc gia Lượng calo Ghi chú (calo/người/ngày) Ấn Độ 2250 Bangladesh 2100 Indonesia 2100 1980s Trung Quốc 2150 1990 Công nghiệp phát triển 2570 Việt Nam 2100 1993 Nguồn: NHTG (2012) Không giống như các chuẩn nghèo chính thức của Việt Nam, các chuẩn nghèo của TCTK – NHTG đã được duy trì tương đối ổn định tính theo sức mua thực tế kể từ cuối thập kỷ 90, và được áp dụng chủ yếu được dùng trong nghiên cứu và hoạch định chính sách về tình hình nghèo đói qua thời gian ở cấp quốc gia, ở thành thị/nông thôn, và ở cấp vùng. Chuẩn mực đói nghèo là một khái niệm động, phụ thuộc vào phương pháp tiếp cận, điều kiện kinh tế và thời gian quy định. Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội hầu hết các nước đều tăng chuẩn nghèo của quốc gia.
Vào tháng 9 năm 2010, Việt Nam đã công bố tỉ lệ nghèo chính thức mới là 14,2%. So với chuẩn nghèo quốc tế (tính theo sức mua tương đương năm 2005) cho các nước đang phát triển và chuyển đổi (2,0 USD /người/ngày), chuẩn trung vị dành cho tất cả các nước không kể 15 nước nghèo nhất (2,5 USD/người/ngày) và các nước Mỹ La Tinh (4 USD/người/ngày) thì chuẩn nghèo của Việt Nam vẫn thấp hơn. Cụ thể chuẩn nghèo chính thức cho khu vực đô thị đã được nâng từ 260.000 VND/người/tháng (bằng 1,34 USD/người/ngày) lên thành 500. Chuẩn nghèo chính thức cho khu vực nông thôn được nâng từ 200.000 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -11- VND/người/ngày (bằng 1,03 USD/người/ngày) lên 400.000 VND/người/ngày (bằng 1,29 USD/người/ngày).2 Chuẩn nghèo của Chính phủ qua các giai đoạn Đơn vị tính: đồng/người/tháng Quyết định Giai đoạn Thành thị Nông thôn của Thủ tướng 2001-2005 150.000 09/2011/QĐTTg ngày 30/01/2011 Nguồn: Tổng hợp từ các quyết định của Thủ tướng về chuẩn nghèo 1.2 Phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều Đo lường nghèo là một nhiệm vụ đầy thách thức và phức tạp bởi bản thân khái niệm nghèo rất phức tạp và bao hàm nhiều khía cạnh.
Nếu chỉ dựa vào tiêu chí thu nhập/chi tiêu để đánh giá chuẩn nghèo thì chưa hợp lý. Trên thực tế, nhiều người dân tuy đã thoát nghèo theo các tiêu chuẩn trên vẫn thiếu thốn rất nhiều những nhu cầu thiết yếu về công việc, nhà ở, y tế, giáo dục và các điều kiện sinh hoạt khác so với mức phát triển chung của cộng đồng. Từ đó, tạo ra những thách thức về tình trạng tái nghèo và tính bền vững trong thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Ngoài ra, việc chỉ dựa vào tiêu chí thu nhập/chi tiêu để đánh giá là chưa hợp lý, vô tình loại rất nhiều nhóm dân cư, bộ phận ra khỏi đối tượng nghèo, khi mà ở những khía cạnh khác họ vẫn thuộc diện nghèo.
Chính vì vậy, để giải quyết vấn đề chất lượng bền vững trong giảm nghèo cần thiết phải có phương pháp tiếp cận đa chiều. Tình trạng nghèo đói phải được xem như một hiện tượng đa chiều, có thể đo bằng tiêu chí thu nhập (hoặc chi tiêu) và các tiêu chí phi thu nhập. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -12- Báo cáo Phát triển con người (HDR) năm 2010 của Liên hợp quốc sử dụng một chỉ số mới được gọi là Chỉ số nghèo đa chiều (MPI). Chỉ số này do Viện nghiên cứu vấn đề nghèo đói và sáng kiến phát triển con người của đại học Oxford (OPHI) và Cơ quan báo cáo phát triển con người của Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) xây dựng dựa trên phương pháp đo lường nghèo đa chiều của Alkire và Foster (2007).
Chỉ số nghèo đa chiều đánh giá được một loạt các yếu tố quyết định hay những thiếu thốn, túng quẫn ở cấp độ gia đình: từ giáo dục đến những tác động về sức khỏe, đến tài sản và các dịch vụ. Theo OPHI và UNDP, những chỉ số này cung cấp đầy đủ hơn bức tranh về sự nghèo khổ sâu sắc so với chuẩn nghèo tiền tệ.