CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất. Bồi thường là gì? Trong hàng ngày, là Thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng phổ biến rộng rãi trong đời sống thực tiễn dân sự khi tình huống diễn ra bởi hành vi của người này gây ra dẫn đến thiệt hại cho người khác; và buộc họ có nghĩa vụ và trách nhiệm bồi thường. “Bồi thường” - theo Từ điển tiếng Việt thông dụng, đó là sự “đền bù các tổn hại gây ra”.
Ở phương diện pháp lý, trách nhiệm về bồi thường phát sinh khi hành vi của một chủ thể trong xã hội vi phạm pháp luật gây ra thiệt hại cho chủ thể khác. Trong các ngành luật thường đề cập đến trách nhiệm bồi thường như: Trách nhiệm bồi thường, đền bù thiệt hại ngoài hợp đồng đối với lĩnh vực dân sự; trách nhiệm vật chất bởi hành vi của người lao động gây nên đối với lĩnh vực pháp luật lao động; trách nhiệm bồi thường oan, sai bởi hành vi của các cơ quan tố tụng gây nên đối với lĩnh vực pháp luật hình sự;. Thuật ngữ “bồi thường” ở lĩnh vực pháp luật đất đai đặt ra ở tình huống khi Nhà nước thu hồi đất. Tại Chương II của Nghị định 151/TTg ngày 14 tháng 01 năm 1959 quy định về Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất đã chỉ rõ “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”.
Năm 1970 có Thông tư 1792/TTg ngày 11 tháng 01 năm 1970 quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố đã nêu ra việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Kể từ khi Luật Đất đai 1987 ra đời, Hội động Bộ trưởng đã ban hành quyết định 186/HĐBT ngày 31/ tháng 5 năm 1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, đã đề cập thuật ngữ “đền bù” thay thế cho thuật ngữ “bồi thường”. Thuật ngữ “đền bù” cũng được sử dụng trong Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1998 cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành, có thể kể đến như Nghị định số 90/CP ngày 17/08/1994 8 của Chính phủ ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 22/04/1998 của Chính phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Mặc dù pháp luật không đưa ra giải thích chính thức xong có thể hiểu “đền bù thiệt hại” khi NN thu hồi đất là việc trả lại những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra, tương xứng với giá trị hoặc công lao mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng. Khi sử dụng “đền bù” thiệt hại, phần lớn thường cho rằng việc đền bù 100% giá trị của mảnh đất bị thu hồi.
Còn khi sử dụng “bồi thường”, người ta cho rằng Nhà nước chỉ bồi thường các giá trị về đất, tài sản trên đất và những thiệt hại hợp lý cho người SDĐ một khi Nhà nước thu hồi đất. Ngoài ra, thuật ngữ “đền bù” có nội hàm dùng để chỉ công việc của Nhà nước trong thu hồi đất về đền bù thiệt hại gây ra đối với người SDĐ mà không kèm theo việc thực hiện chính sách tái định cư. Bồi thường về đất theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai, đó là công việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất đối với diện tích đất đã thu hồi. Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: Là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Hỗ trợ, theo từ điển tiếng việt “hỗ trợ” là giúp đỡ nhau. Khi Nhà nước thu hồi đất, các khoản hỗ trợ của Nhà nước, đó là: Ở trường hợp thu hồi đất ở, thì thực hiện hỗ trợ di chuyển và hỗ trợ tái định cư; Ở trường hợp thu hồi đất nông nghiệp, thì hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống, hỗ trợ về đào tạo chuyển đổi nghề và hỗ trợ tạo việc làm; Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất vườn, ao không phải là đất ở; Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trong khu vực dân cư; Hỗ trợ khác. Như vậy, khác với bồi thường là việc trả lại một các tương xứng những giá trị bị thiệt hại, thì hỗ trợ mang tính chính sách, trợ giúp thêm của Nhà nước, thể hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với sự hi sinh, mất mát của người bị thu hồi đất cho những lợi ích chung của đất nước, của cộng đồng.
Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, do việc bồi 9 thường chưa thực sự sòng phẳng nên các khoản hỗ trợ chưa thực sự đúng với ý nghĩa mà nó được định nghĩa trong Luật đất đai và trong đa số trường hợp thì nó chỉ là sự bù đắp vào khoảng thiếu hụt do việc bồi thường thiếu sòng phẳng gây ra; bên cạnh đó một số khoản hỗ trợ thực chất là bồi thường như là hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm vì đây chính là những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra. Quản lý là gì? Henry Fayol (1841-1925) là người đưa ra thuyết quản lý hành chính ở Pháp, định nghĩa: “Quản lý hành chính là dự đoán và lập kế hoạch, tổ chức điều khiển, phối hợp và kiểm tra”. Ông là người đầu tiên nêu một cách rõ ràng các yếu tố của quá trình quản lý, cách thức phân tích một quá trình quản lý phức tạp thành các chức năng tương đối độc lập và mang tính phổ biến gồm các chức năng: Dự đoán – Lập kế hoạch; Tổ chức; Điều khiển; Phối hợp; Kiểm tra. Nhóm tác giả Nguyễn Thị Mỹ Lộc và Nguyễn Quốc Chi thì cho rằng “Quản lý là quá trình hoạt động nhằm đạt đến mục tiêu của tổ chức thông qua việc vận dụng các chức năng chỉ đạo (lãnh đạo), kế hoạch hóa, tổ chức và kiểm tra”; “Quản lý là sự tác động có chủ đích và có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý để đạt mục tiêu vạch sẵn”.
Còn với tác giả Đặng Bá Lãm xác định: “Quản lý là quá trình hoạt động có ý thức của con người để phối hợp hành động của một cộng đồng người hoặc một nhóm người có hiệu quả nhất nhằm đạt các mục tiêu đã đề ra”. Như vậy, quản lý là khái niệm dùng để chỉ sự tác động có hướng đích, có tổ chức của chủ thể quản lý lên khách thể và đối tượng quản lý để sử dụng hiệu quả tối đa các thời cơ, các nguồn lực của tổ chức trong môi trường và điều kiện biến động nhằm đạt mục tiêu đã vạch ra”. Quản lý Nhà nước là gì? Kể từ khi xã hội loài người chuyển sang chế độ chiếm hữu nô lệ đánh dấu mốc bắt đầu thời kỳ phân chia giai cấp, kéo theo nhu cầu quản lý xuất hiện. Sự phát triển của xã hội trãi qua những thời đại khác nhau tương ứng với phương thức sản xuất khác nhau và gắn liền với sự phát triển về trình độ quản lý.
Với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học công nghệ ngày nay, cùng với các yếu tố cơ bản là sức lao động, trình độ lao động trong phát triển xã hội thì yếu tố quản lý là quan trọng hàng đầu. 10 Ngày nay, việc việc định nghĩa về quản lý có tính tương đối thống nhất. Ngành khoa học quản lý nêu định nghĩa: “Quản lý là sự tác động liên tục có định hướng và có tổ chức của chủ thể quản lý lên khách thể quản lý trên các phương diện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội… bằng hệ thống công cụ pháp luật, chính sách, các quy định, các nguyên tắc và bằng những biện pháp cụ thể để tạo lập điều kiện và môi trường ổn định, thuận lợi cho đối tượng Quản lý phát triển”. Do đó, quản lý có thể hiểu phổ thông nhất, đó là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý bằng các công cụ quản lý để đạt mục tiêu xác định.
Quản lý Nhà nước là một dạng hoạt động đặc biệt trong quản lý xã hội do các cơ quan trong hệ thống bộ máy Nhà nước thực hiện và sử dụng công cụ pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi của mọi cá nhân và tổ chức trên các mặt của đời sống xã hội để phục vụ nhân dân và duy trì môi trường ổn định, phát triển xã hội. Ở nghĩa đầy đủ, quản lý nhà nước có 3 chức năng căn bản là: Lập pháp do cơ quan lập pháp đảm nhiệm; (2) Hành pháp do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tổ chức thực thi; (3) Tư pháp do cơ quan tư pháp tổ chức thực hiện. Song xét ở nghĩa hẹp, quản lý Nhà nước là hoạt động hành pháp (cơ quan hành chính Nhà nước tổ chức thực thi quyền lực) nhằm quản lý, điều hành mọi mặt của đời sống xã hội theo luật định. Từ đó có thể hiểu Quản lý Nhà nước về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được hiểu là là sự tác động có tính hướng đích của Nhà nước thông qua chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ cùng với tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức để quản lý, điều hành quá trình đền bù giá trị đất và tài sản trên đất của chủ sở hữu quyền sử dụng đất và tài sản trên đất nhằm kiến tạo cuộc sống cho người dân bị di dời đến nơi ở mới theo hướng bền vững và đáp ứng yêu cầu quản lý kiểm soát quá trình tăng trưởng ổn định theo mục tiêu kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Đặc điểm của quản lý Nhà nước về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất Thứ nhất, Quản lý Nhà nước về đất đai thuộc thẩm quyền của các cơ quan quản lý, được quy định thống nhất từ trung ương đến địa phương.