CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. Khái niệm, vai trò, đặc điểm ngân sách nhà nước, chi ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm NSNN: Thực chất NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Theo Luật NSNN, NSNN được quy định như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước”.
NSNN là một hệ thống thống nhất, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương (gọi chung là ngân sách địa phương) [1]. NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm [1, tr.2 Vai trò của NSNN: Vai trò của NSNN được thể hiện rõ trên các nội dung: * Ngân sách Nhà nước có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo các chi tiêu của Nhà nước. Đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước. * NSNN trong giai đoạn hiện nay có vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền KT- XH và Nhà nước chỉ có thể thực hiện điều chỉnh thành công khi có nguồn tài chính 5 đảm bảo, tức là khi sử dụng triệt để và có hiệu quả các công cụ ngân sách.
Phát triển kinh tế: NSNN được sử dụng để đầu tư cho nền kinh tế phát triển hoặc hình thành cơ cấu kinh tế mới như: Dùng vốn NSNN để đầu tư vào kết cấu hạ tầng như giao thông, điện, nước, đê, các công trình phúc lợi xã hội… Hoặc thực hiện những ưu đãi về tín dụng hoặc thuế nhằm khuyến khích phát triển những ngành nghề hoặc vùng cần phát triển. Khi nền kinh tế suy thoái, nhà nước có thể tăng chi ngân sách cho đầu tư, cắt giảm thuế nhằm kích cầu, hỗ trợ nền kinh tế sớm phục hồi. Thông qua các khoản chi đầu tư từ vốn ngân sách và ưu đãi thuế để thúc đẩy hình thành cơ cấu kinh tế mới, hợp lý hơn, qua đó phát huy các nguồn lực trong xã hội một cách có hiệu quả. Ổn định KT- XH: Vai trò này của NSNN được thể hiện qua các hoạt động như: Lập quỹ dự trữ nhà nước về hàng hoá, vật tư thiết yếu, các quỹ dự phòng tài chính (kể cả bằng vàng và ngoại tệ) để ổn định kinh tế xã hội khi có sự biến động do thiên tai mà Nhà nước cần can thiệp; hỗ trợ các quỹ bình ổn giá, quỹ bảo hiểm xã hội; cấp tín dụng ưu đãi hoặc mua lại các doanh nghiệp có vị trí quan trọng đang gặp khó khăn, có nguy cơ giải thể hoặc phá sản; lập quỹ dự trữ ngoại tệ để ổn định tỷ giá.
Thực hiện công bằng xã hội: NSNN có vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội như: chi phúc lợi công cộng nhằm tạo điều kiện nâng cao mặt bằng xã hội; chi trợ cấp đối với những người có hoàn cảnh khó khăn; chi trợ cấp thất nghiệp nhằm ổn định xã hội.3 Khái niệm và đặc điểm chi NSNN : a.Khái niệm chi NSNN: Chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm. “Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển KT- XH, bảo đảm QP- AN, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” [1]. 6 "Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định" [21].Đặc điểm chi ngân sách nhà nước: Trong mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn lịch sử, chi NSNN mang những nội dung cơ cấu khác nhau, song chúng đều có cùng những đặc điểm sau: Thứ nhất: Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nước phải đảm đương trong từng thời kỳ. Nhà nước với bộ máy càng lớn, phải đảm đương càng nhiều nhiệm vụ thì mức độ và phạm vi chi của NSNN càng lớn.
Thứ hai: Chi NSNN gắn với quyền lực Nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi và phân bổ nguồn tài chính cho các mục tiêu quan trọng nhất. Chính phủ là cơ quan hành pháp có nhiệm vụ quản lý và quyết định các khoản chi NSNN. Thứ ba: Các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô.
Điều đó có nghĩa là các khoản chi của NSNN phải được xem xét một cách toàn diện dựa trên cơ sở của việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra. Thứ tư: Các khoản chi của NSNN mang tính không hoàn trả trực tiếp. Điều này được thể hiện qua việc các tổ chức hoặc cá nhân nhận được vốn, kinh phí từ NSNN không phải ghi nợ và cũng không phải hoàn trả lại một cách trực tiếp cho ngân sách. Mặt khác, không phải mọi khoản thu với mức độ, số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các khoản chi của NSNN.
Thứ năm: Các khoản chi của NSNN luôn gắn chặt với sự vận động của các cặp phạm trù giá trị khác như giá cả, tiền lương, lãi suất, tỷ giá hối đoái… c.Nội dung chi NSNN: Bao gồm chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của NSNN. * Chi đầu tư phát triển: Bao gồm nhiều khoản chi với những mục đích, tính chất và đặc điểm khác nhau. Để phục vụ công tác quản lý, người ta thường căn cứ vào mục đích các khoản chi để xâc định các nội dung chi, cụ thể như sau: - Chi đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội 7 của nền kinh tế, không có khả năng thu hồi vốn. Loại này bao gồm các công trình giao thông, đê điều, kênh mương, cấp thoát nước, thông tin – viễn thông, nghiên cứu khoa học công nghệ, y tế văn hóa thể thao, xây dựng công sở cơ quan Nhà nước… - Chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế của Nhà nước; chi góp vốn cổ phần vào các thành phần kinh tế.
- Chi đầu tư phát triển các chương trình, mục tiêu quốc gia như giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo, trồng rừng, giao thông thủy lợi, kiên cố hóa trường lớp học. - Chi mua hàng hóa vật tư chiến lược của Dự trữ quốc gia… * Chi thường xuyên của NSNN: - Chi cho sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: Ngân sách Nhà nước cấp kinh phí hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp kinh tế do các ngành quản lý. - Chi cho văn hóa – xã hội: Ngân sách Nhà nước cấp kinh phí hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp thuộc các lĩnh vực Giáo dục đào tạo, văn hóa nghệ thuật, thể dục thể thao, thông tin tuyên truyền, thông tấn báo chí… - Chi cho bộ máy quản lý Nhà nước. Khoản chi này nhằm đáp ứng yêu cầu hoạt động của bộ máy quản lý Nhà nước với ba hệ thống quyền lực: Lập pháp, hành pháp và Tư pháp từ Trung ương đến địa phương.
- Chi cho các tổ chức chính trị, đoàn thể - xã hội: Bao gồm các tổ chức chính trị ( các Đảng phái, tôn giáo), các đoàn thể, tổ chức xã hội ( Đoàn thanh niên, Hội LHPN, Hội cựu chiến binh, Hội nông dân, Mặt trận Tổ quốc) từ trung ương đến địa phương. - Chi cho quốc phòng, an ninh: Khoản chi này chủ yếu phục vụ yêu cầu hoạt động và sẵn sàng chiến đấu của các lực lượng vũ trang, bao gồm các đơn vị thuộc 3 hệ thống: Quân đội nhân dân, Công an nhân dân và Cảnh sát nhân dân từ trung ương đến địa phương. - Các khoản chi khác: bao gồm chi hỗ trợ các quỹ tài chính ngoài NSNN ( Dự trữ Quốc gia, Bảo hiểm xã hội, Bảo vệ môi trường…) chi trợ giá theo quyết 8 định của Chính phủ. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước - Khái niệm kiểm soát chi NSNN: Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ.
- Sự cần thiết kiểm soát chi NSNN: + Do yêu cầu quản lý và tiết kiệm NSNN: Cơ chế quản lý tài chính nói chung và quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Trong điều kiện hiện nay, khi khả năng NSNN còn hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển KT- XH ngày càng tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự là một trong những mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước và của các ngành, các cấp. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển KT- XH, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia; đồng thời, nó cũng góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và điều hành NSNN. + Do hạn chế của cơ chế quản lý chi NSNN: Cơ chế quản lý chi NSNN tuy đã thường xuyên được sửa đổi và hoàn thiện, nhưng vẫn chỉ quy định được những vấn đề chung nhất mang tích nguyên tắc, dẫn đến không thể bao quát hết tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý kiểm soát chi NSNN.
Mặt khác, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế - xã hội, các nghiệp vụ chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn.