Chương 1 MOT SO VAN DE LÝ LUẬN VÉ PHAP LUAT BẢO HIEM THAT NGHIỆP 1. KHÁI NIEM PHAP LUẬT BHTN 1. Khái niệm that nghiệp va người that nghiệp Thất nghiệp là một hiện tượng kinh tế - xã hội tồn tại trong nền kinh tế thị trường. Ở hau hết các quốc gia có chế độ chính trị, trình độ phát triển khác nhau đều có một ty lệ thất nghiệp nhất định.
Công ước số 102 (1952) của tố chức Lao động quốc tế (ILO) đã đưa ra khái niệm thất nghiệp tại Điều 20: “7hát nghiệp là hiện tượng NLD bị ngừng thu nhập do không có khả năng tìm được việc làm thích hợp trong trường hợp người đó có khả năng làm việc và sẵn sàng làm việc”. Định nghĩa này của ILO dựa trên một tiêu chí quan trọng “sự ngừng thu nhập” của NLD dé xác định hiện tượng thất nghiệp. Quan điểm này xuất phat từ căn cứ chỉ có việc làm mới mang lại thu nhập cho NLD và việc bị ngừng thu nhập đồng nghĩa với việc bị mắt việc làm. Định nghĩa này còn chỉ ra điều kiện NLD bị “øgừng thu nhập”, bi coi là thất nghiệp là NLD không có khả năng tìm việc làm thích hợp trong khi có khả năng và sẵn sàng làm việc để tạo ra thu nhập.
Định nghĩa thất nghiệp của ILO được nhiều nước tán thành và đưa vào áp dụng ở quốc gia mình. Theo đó có thể hiểu thất nghiệp là tình trạng phát sinh khi “tổng cung về lao động của những NLD muốn làm việc với mức tiền lương danh nghĩa tại một thời điểm lớn hơn khối lượng việc làm hiện có”[39]. Ở nước ta, dưới góc độ pháp lý thì thuật ngữ “thất nghiệp” cũng đã từng được đề cập ở hai văn bản, đó là: Sắc lénh số 29/SL ngày 12/03/1947 (Điều 76) và Nghị định số 233/HĐBT ngày 22/6/1990 của Hội đồng bộ trưởng ban hành quy chế lao động đối với các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (khoản 1 Điều 46). Trong hai văn bản này mới chỉ đề cập thuật ngữ thất nghiệp mà không đưa ra một định nghĩa về thất nghiệp.
Trên cơ sở quan điểm nêu trên về thất nghiệp của Tổ chức lao động quốc tế (ILO), Văn phòng lao động quốc tế (BIT) đã đưa ra khái niệm về người thất nghiệp như sau: Người thất nghiệp là người trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng không có việc làm. Họ có thé là người chưa có việc làm hoặc có việc làm nhưng đã thôi việc và đang can tìm việc lam có thu nhập [56, tr. Định nghĩa này cho thấy, không phải người nào không có việc làm cũng được xếp vào nhóm “người thất nghiệp”, mà phải có những điều kiện nhất định thì họ mới được coi là người thất nghiệp. Sở dĩ người thất nghiệp phải là người “trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động” là vì, về mặt tự nhiên, con người chỉ có thé lao động khi cơ thể đạt đến một sự phát triển về thê lực và trí lực- tức là phải đạt đến một độ tudi nào đó dé có thé bằng chính hành vi của mình thực hiện các công việc phù hợp - và chưa bị suy giảm khả năng lao động do tuổi già.
Và có một thực tế là không phải tất cả những người trong độ tuổi lao động đều có thé tham gia lao động, mà một bộ phận do những nguyên nhân nào đó (tàn tật, tai nạn.) dẫn đến không có khả năng lao động. Bên cạnh các đặc trưng kê trên, người thất nghiệp còn phải là người “đang không có việc lam, dang di tìm việc lam”. Tinh trạng không có việc làm của những người thất nghiệp được hiểu là họ không có các nguồn thu nhập dưới dạng tiền lương do không tham gia quan hệ lao động. Những người không có việc làm nhưng phải đang tích cực tìm kiếm việc làm và sẵn sàng đi làm khi được giới thiệu của cơ quan lao động mới được coi là “người thất nghiệp”.
Đây là điều kiện quan trọng để phân biệt người thất nghiệp và người không có việc làm nói chung. Xuất phát từ khái niệm thất nghiệp của ILO, pháp luật của các nước đã đưa ra khái niệm về người thất nghiệp. Khoản 4 Điều 3 Luật BHXH 2006 của Việt Nam .quy định: “Người thất nghiệp là người dang đóng BHTN mà bị mất việc làm hoặc cham dứt HĐLĐ, HĐLV nhưng chưa tìm được việc làm”. Việc xác định khái niệm “người thất nghiệp” là vấn đề quan trọng, liên quan đến nhiều vấn đề, trong đó quan trọng nhất là vấn đề xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của chế độ BHTN.
Do đặc điểm xã hội và chính sách kinh tế của từng quốc gia, khái niệm “người thất nghiệp” có thể được mở rộng hoặc thu hẹp. Khái niệm “người thất nghiệp” theo quy định của pháp luật Việt Nam đã được thu hẹp lại so với quan điểm của ILO. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với cơ chế quản lý nguồn lao động của Việt Nam và cũng là phù hợp khi chúng ta lần đầu triển khai thực hiện chế độ bảo hiểm được đánh giá là khó thực hiện nhất trong các chế độ BHXH này. Như vậy, trên thế giới tuy có những quan niệm rộng, hẹp khác nhau về người thất nghiệp nhưng tựu trung ở ba tiêu chí cơ bản để xác định người thất nghiệp như sau: (1) có kha năng lao động: (2) đang không có việc làm; (3) đang tìm việc làm.
Khái nệm BHTN Dé giải quyết tình trạng thất nghiệp, nhiều biện pháp đã được thực hiện nhằm trợ giúp kịp thời cho những người thất nghiệp trong thời gian chưa tìm được việc làm và tạo cơ hội cho họ học nghé, tim kiém công việc mới. Một trong số các biện pháp đó là xây dựng và thực hiện chế độ BHTN. BHTN đã xuất hiện từ cuối thế kỷ XIX, khởi đầu là nguồn tài chính của quỹ công đoàn, dần dần một số chủ doanh nghiệp vì lợi ích của chính mình để 6n định đội ngũ của công nhân lành nghề đã thành lập quỹ trợ cấp thôi việc, nghỉ việc tạm thời, thất nghiệp một phần trong đoanh nghiệp. Về sau, một số thành phó, chính quyền đứng ra thành lập quỹ BHTN với phương thức tự nguyện và đến những năm đầu của thế kỷ XX, BHTN được tiến hành theo phương thức bắt buộc có sự tham gia của Nhà nước, NLĐ và NSDLĐ.
BHTN được ban hành để bù đắp thu nhập cho người bị thất nghiệp và tạo điều kiện thuận lợi cho người bị thất nghiệp có cơ hội quay trở lại thị trường lao động, kích thích họ tích cực tìm việc làm và sẵn sàng đi làm việc theo sự giới thiệu của cơ quan lao động. Trợ cấp thất nghiệp được chi trả cho những cá nhân bị thất nghiệp nhưng bản thân họ không có lỗi và họ đã mat đi nguồn sinh sống của bản thân và gia đình. Việc chỉ trả trợ cấp thất nghiệp nhằm hỗ trợ một phần thu nhập cho NLD bị mất việc làm và giúp họ có điều kiện học nghé, tạo cơ hội tiếp tục tham gia thị trường lao động. Nguồn chi trả được lấy từ một quỹ tài chính tập trung được tồn tích dần bởi sự đóng góp của NSDLĐ, NLĐ có hỗ trợ thêm của Nhà nước.
Từ những phân tích trên đây có thể hiểu khái niệm BHTN theo hướng: BHTN là sự bảo đảm hoặc bù đắp một phan thu nhập từ lao động của NLD bị mat việc lam do thất nghiệp, thông qua việc hình thành và sử dụng một quỹ tài chính được đóng góp từ các bên tham gia BHTN, nhằm góp phan đảm bảo an toàn đời sống của NLD và gia đình họ, đồng thời góp phan bảo đảm an toàn xã hội. Theo Công ước số 102 của ILO, BHTN là một trong chín nhánh của BHXH. Cùng với các chế độ BHXH khác, chế độ BHTN đã góp phần hoàn thiện và nâng cao kha năng bảo vệ NLD của hệ thống pháp luật về BHXH. Giống như các chế độ BHXH khác, BHTN cũng xuất phát từ quan hệ lao động, có mục đích bù đắp thu nhập của NLĐ.
Bên cạnh đó, BHTN cũng có một số đặc trưng riêng: Thứ nhất, BHTN xuất phát từ quan hệ lao động nhưng khi thực hiện lại liên quan nhiều đến lĩnh vực việc làm. Việc thực hiện chỉ trả trợ cấp thất nghiệp luôn được gan với van dé giải quyêt việc làm cho NLD. Thứ hai, BHTN không chỉ thu và chỉ trả trợ cấp thất nghiệp mà còn thực hiện các biện pháp để đưa NLĐ trở lại thị trường lao động. Do đó, cơ quan BHTN vừa có trách nhiệm đăng ky thất nghiệp, kiểm tra các điều kiện của NLD trước khi trả trợ cấp thất nghiệp vừa phải kịp thời nam bắt các thông tin về thị trường lao động để giới thiệu việc làm, đào tạo nghé phù hợp cho người thất nghiệp.
Đây là điểm khác biệt của hoạt động quản lý BHTN so với việc quản lý các chế độ BHXH khác. Thứ ba, đối tượng áp dụng chế độ BHTN là những người trong độ tuổi lao động, có sức lao động nhưng bị mắt việc làm, tạm thời không có thu nhập và sẵn sàng trở lại làm việc. Như vậy, đối tượng hưởng BHTN là những NLD bị chấm dứt quan hệ lao động một cách không tự nguyện trong khi họ vẫn có khả năng lao động. Còn đối tượng của các chế độ BHXH khác là những NLD vẫn đang tồn tại quan hệ lao động (chế độ trợ cấp ốm đau; thai sản) hoặc chấm dứt quan hệ lao động do không có khả năng tiếp tục làm việc (hưu trí; tử tuất).
Thứ tw, việc thực hiện chế độ BHTN rất phức tạp và khó quản lý. Quy mô và tý lệ thất nghiệp không thể dự đoán chính xác, gây khó khăn rất lớn trong việc hạch toán và cân đối thu — chỉ của quỹ BHTN. Hoạt động của BHTN lại có mối liên quan mật thiết với hệ thống đào tạo nghề, các trung tâm giới thiệu việc làm và chương trình quốc gia về việc làm nên phải có sự phối hợp đồng bộ giữa cơ quan quan lý BHTN với các cơ quan quan lý chức năng khác trong lĩnh vực lao động việc làm. BHTN không chỉ bó hẹp trong việc thực hiện các nghiệp vụ BHXH thuần tuý mà còn phải giúp NLĐ tìm kiếm và tạo việc làm.
Đây là hai chức năng cơ bản của BHTN và cũng là điểm khác biệt cơ bản của BHTN so với các chế độ BHXH khác. Thứ năm, việc xác định điều kiện hưởng trợ cấp thất nghiệp khó khăn hơn so với các chế độ BHXH khác. Sở dĩ như vậy vì ranh giới để phân định giữa có việc làm và không có việc làm, giữa có thu nhập và không có thu nhập không rõ ràng, khó xác định và kiểm tra trong thực tế.