Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC VÀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Công chức cấp xã. Các quy định chung về công chức. Công chức là thuật ngữ được sử dụng phổ biến ở tất cả các quốc gia trên thế giới.
Tuy nhiên, thuật ngữ này có nội hàm khác nhau giữa các nền hành chính và trong từng quốc gia cũng có sự khác nhau trải qua các thời kỳ lịch sử. Khái niệm về công chức ở Việt Nam trước thời điểm ban hành Luật CB,CC năm 2008 Công chức là một khái niệm mạng tính lịch sử, do vậy ở Việt Nam các khái niệm về công chức cũng hình thành và phát triển theo tiến trình lịch sử. Ngay từ buổi đầu xây dựng Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành sắc lệnh 188/SL ngày 29 tháng 5 năm 1948, lập một chế độ công chức mới, một thang lương chung cho các ngạch và quy định về các hạng công chức, theo đó công chức được chia thành 5 hạng tương ứng với các ngạch: Tá sự, Cán sự, Tham sự, Kiêm sự và Giám sự. Đây có thể coi là văn bản pháp luật khởi đầu cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của Nhà nước Việt Nam.
Trên cơ sở về những quan điểm, nguyên tắc về một nền công vụ kiểu mới được thể hiện trong Hiến pháp 1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 76/SL ngày 20 tháng 5 năm 1950 về Quy chế công chức Việt Nam. Điều 1 của Quy chế này quy định: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định” [12, tr. Theo quy chế này thì những người làm việc trong các cơ quan nhà nước khác không gọi là 9 công chức, phạm vi công chức chỉ gồm những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên trong suốt một thời gian dài, từ đầu những năm 1960 đến cuối những năm 1980 thì khái niệm công chức lại ít được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước.
Sau năm 1954, chế độ công chức dần được thay thế bằng chế độ “cán bộ, công nhân viên chức” bao gồm tất cả những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng, tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế nhà nước đều thuộc diện biên chế nhà nước và được gọi chung là “cán bộ, công nhân viên chức Nhà nước”, không phân biệt ai là CB,CC, viên chức. Hiến pháp năm 1959 tại Điều 6 và Điều 74, Khoản 15 đã chính thức hóa khái niệm về “nhân viên cơ quan nhà nước”, sau đó khá nhiều văn bản cũng sử dụng thuật ngữ này: Nghị định 23/CP ngày 30 tháng 6 năm 1960 của Chính phủ về việc phân loại tổ chức, phân loại chức vụ của cán bộ và viên chức thuộc khu vực hành chính - sự nghiệp; Nghị định 97/CP ngày 02 tháng 5 năm 1974 của Hội đồng Chính phủ hướng dẫn lập và sử dụng sổ lao động cho công nhân viên chức nhà nước. Sau năm 1975, đặc biệt vào cuối những năm 80, trước yêu cầu của quá trình đổi mới, trước hết là đổi mới tư duy kinh tế đã đặt ra yêu cầu cấp thiết đối với việc xây dựng bộ máy hành chính gọn nhẹ, năng động cùng với việc đổi mới cách thức quản lý con người làm việc trong bộ máy. Ngày 25 tháng 5 năm 1991, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định 169 - HĐBT về Công chức Nhà nước, cũng bắt đầu từ đây thuật ngữ “công chức” được sử dụng lại ở Việt Nam với nội dung mới.
Theo Nghị định này “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào ngạch, hưởng lương do ngân 10 sách Nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước [22, tr. Nghị định còn liệt kê những đối tượng là công chức gồm: những người được bầu theo nhiệm kỳ giữ các chức vụ trong cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; những người làm việc trong các tổ chức kinh tế nhà nước; sĩ quan, hạ sĩ quan trong quân đội nhân dân Việt Nam trong thời kỳ tại ngũ; những người đang trong thời kỳ tạm tuyển, hợp đồng. Pháp lệnh CB,CC ban hành năm 1998 đã đưa ra khái niệm về CB,CC( Điều 1) như sau: “CB,CC quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm: 1- Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; 2- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chỉnh trị - xã hội; 3- Những người được tuyến dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng; 4- Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; 5- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị 11 thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp”[24, tr. Như vậy, khái niệm CB,CC đã được thu hẹp hơn so với trước, nhưng vẫn bao gồm khu vực hành chính, khu vực sự nghiệp và các cơ quan của Đảng, đoàn thể.
Những người làm việc trong các tổ chức, đơn vị còn lại của doanh nghiệp nhà nước, lực lượng vũ trang thì do các văn bản pháp luật về lao động, về sỹ quan quân đội nhân dân Việt Nam, về Công an nhân dân Việt Nam …điều chỉnh. Với quy định của Pháp lệnh CB,CC, các tiêu chí “ Công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ Ngân sách nhà nước…” chỉ là các tiêu chí để xác định một người có phải là “CB,CC” hay không. Tuy nhiên vấn đề ai là cán bộ, ai là công chức vẫn chưa được phân biệt cụ thể, rõ ràng. Pháp lệnh CB,CC sửa đổi bổ sung năm 2003 đã phần nào hạn chế được những bất cập nêu trên: “ CB,CC quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế, bao gồm: a) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện); b) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; c) Những người được tuyến dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; 12 d) Những người được tuyến dụng, bố nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị và tô chức chính trị - xã hội; đ) Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân; e) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong Cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp; f) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; người đứng đầu tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); g) Những người được tuyến dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã.
CB,CC quy định tại các điếm a, b, c, đ, e, g và h khoản 1 Điều này được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; CB,CC quy định tại điểm d khoản 1 Điều này được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật [25, tr. Như vậy, với quy định mới này pháp luật đã bắt đầu có sự phân biệt biên chế hành chính và biên chế sự nghiệp. Việc phân định này đã tạo cơ sở để đổi mới cơ chế quản lý đối với CB,CC trong cơ quan nhà nước với CB,CC trong các đơn vị sự nghiệp. Trên cơ sở đó, ngày 10 tháng 10 năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định 117/2003/NĐ-CP về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý CB,CC 13 trong các cơ quan nhà nước, trong đó xác định khá rõ khái niệm về công chức.
Theo Nghị định này, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh CB,CC, làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội sau đây: 1. Văn phòng Quốc hội; 2. Văn phòng Chủ tịch nước; 3. Các cơ quan hành chỉnh nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; 4.
Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân các cấp; 5. Cơ quan đại diện Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; 6. Đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân; 7. Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tinh, cấp huyện".
1] Nghị định 117/2003/NĐ-CP đã quy định được đối tượng là công chức trong tập hợp đội ngũ CB,CC, điều mà Pháp lệnh CB,CC năm 2003 chưa làm rõ. Tuy nhiên, đến thời điểm này thuật ngữ “công chức” và thuật ngữ “viên chức” vẫn chưa được giải quyết.