CHƯƠNG 1 NHỮNG VAN DE CHUNG VE QUAN LÝ, KIEM SOÁT CHI NSNN QUA KHO BAC NHA NUOC 1. Một số van đề về ngân sách Nhà nước va chi ngân sách Nhà nước 1. Khai niệm ngân sách nhà nước và chỉ ngân sách nhà nước NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thâm quyền quyết định và thực hiện trong một năm dé bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN là một hệ thống thống nhất, bao gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương (gọi chung là NSDP).
Chi ngân sách nhà nước là các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chỉ phí bộ máy nhà nước và thực hiện chức năng chính tri, kinh tế, xã hội của Nhà nước. Chi Ngân sách nhà nước là sự phối hợp giữa quá trình phân phối (quá trình phân chia kinh phí NSNN để hình thành các quỹ trước khi đưa vào sử dụng) và quá trình sử dụng (quá trình trực tiếp chi dùng các khoản tiền cấp phát từ NSNN không phải trải qua việc hình thành các quỹ trước khi đưa vào sử dụng). Đặc điểm chỉ ngân sách nhà nước: - Chi NSNN gan chat với hoạt động của bộ may nha nước va những nhiệm vụ chính trị, kinh tế và xã hội. Quy mô tổ chức bộ máy nhà nước, khối lượng, phạm vi nhiệm vụ do Nhà nước đảm đương có quan hệ tỷ lệ thuận với tong dự toán chi NSNN.
- Cac khoản chi NSNN thường được xem xét tính hiệu quả ở tầm vĩ mô, tức là các khoản chi NSNN phải được xem xét một cách toàn diện và dựa vào mức độ hoàn thành các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đã đề ra trong từng thời ky. - Các khoản chỉ NSNN thường mang tính chất không bồi hoàn trực tiếp. Đặc điểm này giúp chúng ta phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tin dụng, các khoản chi cho hoạt động sản xuất kinh doanh. - Các khoản chỉ NSNN gan chặt với sự van động cua các phạm trù gia tri khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác thuộc lĩnh vực tiền tệ.
Phân loại chỉ ngân sách nhà nước: Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Có nhiều tiêu thức dé phân loại các khoản chi NSNN, song tựu chung lại có thé sắp xếp theo những tiêu thức phân loại chủ yếu sau: - Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành: chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển. - Theo tính chất các khoản chi thì chi NSNN được chia thành: chi cho y tế, chi cho giáo duc, chi phúc lợi, chi quản lý Nhà nước, chi dau tư kinh tế,. - Theo yếu tố thì chỉ NSNN được chia thành: chi đầu tư, chi thường xuyên va chi khác.
- Theo chức năng của Nhà nước thì chi NSNN được chia thành: chi nghiệp vụ và chi phát trién. - Theo tính chất pháp lý, thì chỉ NSNN được chia thành: các khoản chỉ theo luật định, các khoản chi đã được cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh. Một số van dé chung về công tác quản lý, kiếm soát chi NSNN 1.1 Khái niệm về quản lý, kiểm soát chỉ NSNN Quan lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chính sách của Đảng và Pháp luật của nhà nước trong quản lý NSNN, đồng thời sử dụng các công cụ và phương pháp quản lý nhằm tác động đến quá trinhf sử dụng các nguồn vốn của NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do nhà nước đảm nhiệm một cách có hiệu quả nhất. Đối tượng quan lý chi là toàn bộ các khoản chi của Nhà nước đã được bố trí trong dự toán NSNN và được cấp phát thanh toán để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ lịch sử nhất định.
Quản lý chi NSNN là hoạt động phức tạp, gan liền với nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều địa phương, tất cả các cơ quan công quyên, trong đó hệ thống KBNN là don vị có vai trò đặc biệt trong quản lý chi NSNN. Thực chat của hoạt động quan lý chi NSNN qua KBNN chính là quá trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Thông tư 79/2003/TT-BTC ngày 13/08/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN: Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thâm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chỉ tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ.2 Sự cần thiết phải kiểm soát chỉ NSNN Đôi mới cơ chế tài chính đòi hỏi mọi khoản chỉ NSNN phải được chi tiêu một cách tiết kiệm, hiệu quả. Đây là mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước.
Thực hiện tốt có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phi, tập trung mọi nguồn lực tài chính dé phát triển kinh tế, xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần kiềm chế lạm phát, ôn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Đồng thời cũng góp phần nâng cao trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến quản lý và sử dụng NSNN. Các cơ chế, chính sách mặc dù đã được thường xuyên sửa đôi, nhưng chỉ quy định được các vấn đề chung nhất mang tính nguyên tắc, không thê bao quát hết các van dé phát sinh trong cuộc sống. Hơn nữa cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, các hoạt động chi NSNN ngày càng đa dạng và phức tạp hơn.
Điều này làm cho cơ chế nhiều khi không theo kịp với sự biến động của hoạt động chi NSNN. Chăng hạn các tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, chế độ quản lý, kiểm soát đối với lĩnh vực đầu tư XDCB. Từ đó, một số đơn vị, cá nhân đã lợi dụng kẽ hở của cơ chế dé trục lợi. Vì vậy phải có những cơ quan có thầm quyền để thực hiện kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu, phát hiện và ngăn chặn kip thời những tiêu cực của các đơn vi, đồng thời phát hiện những kẽ hở trong quản lý dé kiến nghị, sửa đối, bổ sung kịp thời.
Các đơn vị sử dụng NSNN thường có tư tưởng tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, nhiều đơn vị không quan tâm đến việc chấp hành đúng chế độ chỉ tiêu và dự toán đã được duyệt. Vì vậy cần có một bên thứ ba độc lập, khách quan có kỹ năng và địa vị pháp lý thực hiện việc kiểm tra và đưa ra lời kết luận đối với khoản chi của đơn vị có đúng chính sách, chế độ hay không. Các khoản chi thường mang tinh không hoàn trả trực tiếp, tức là các đơn vị sử dụng NSNN không phải hoàn trả trực tiếp cho nhà nước số kinh phí đã sử dụng, cái hoàn trả của họ là kết quả công việc. Tuy nhiên việc đánh giá kết quả công việc lại rất khó khăn.
Vì vậy phải có một cơ quan kiểm soát, kiểm tra các khoản chi NSNN, dam bảo cho việc trả tiền của nhà nước tương xứng với cái mà nhà nước sẽ nhận được, tức là kết quả công việc của đơn vi sử dụng NSNN. Theo kinh nghiệm của các nước và khuyến nghị của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) thì việc kiểm tra, kiểm soát trực tiếp các khoản chỉ NSNN từ KBNN đến từng đối tượng cung cấp hàng hóa, dịch vụ là cần thiết, đảm bảo yêu cau, kỷ cương quản lý tài chính nhà nước và sử dụng vốn NSNN đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Yêu cau đối với công tác kiểm soát chỉ ngân sách nhà nước: Công tác kiểm soát chỉ NSNN phải đảm bảo các yêu cầu sau: - Chính sách va cơ chế kiểm soát chi NSNN phải làm cho hoạt động của NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh tế, tránh tình trạng làm cho quỹ NSNN bị cắt đoạn, phân tán, gây căng thăng trong quá trình điều hành NSNN. Vì vậy, cơ chế và chính sách kiểm soát chỉ NSNN phải quy định rõ ràng các điều kiện, trình tự cấp phát theo hướng: cơ quan tài chính thực hiện cấp phát kinh phí phải căn cứ vào dự toán ngân sách năm đã được giao; về phương thức thanh toán phải đảm bảo mọi khoản chỉ của NSNN được thanh toán, chi trả trực tiếp qua KBNN cho các đối tượng thụ hưởng trên co sở dự toán được duyệt, được thủ trưởng co quan, đơn vi sử dụng ngân sách chuẩn chi và phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuan va định mức chi tiêu hiện hành của Nhà nước.
- Công tác quan lý và kiểm soát chi NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm từ khâu lập dự toán, phân bổ dự toán đến cấp phát, thanh toán, hạch toán và quyết toán NSNN, có liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phương và các cấp ngân sách. Vì vậy, kiểm soát chỉ NSNN phải được tiến hành hết sức thận trọng, được thực hiện dần từng bước; sau mỗi bước có tiễn hành đánh giá, rút kinh nghiệm dé cải tiến quy trình kiểm soát chi cho phù hợp tình hình thực tế. Có như vậy mới đảm bảo tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính. Mặt khác, cũng không khắt khe, máy móc, gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp.
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hướng thu gọn các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục hành chính. Đông thời, cũng cân phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyên hạn của các 10 cơ quan quản lý ngân sách, các co quan Nhà nước, các đơn vi sử dụng kinh phí NSNN, trong quá trình thực hiện chi NSNN từ khâu lập dự toán, cấp phát ngân sách, thực hiện chi đến khâu thông tin, báo cáo, quyết toán chi NSNN dé tránh những trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, đảm bảo sự công khai, minh bạch và kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan, đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chỉ NSNN. - Kiểm soát chi NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán vả thống nhất với việc quản lý NSNN từ khâu lập, chấp hành đến quyết toán NSNN.