Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN GIÁO DỤC Ở CẤP HUYỆN 1. Một số vấn đề lý luận về tổ chức thực thi chính sách công 1. Khái niệm về chính sách công Chính sách công (public policy) là một khái niệm vẫn còn được tranh cãi. Trong bài viết Chính sách công ở Việt Nam: Lý luận và thực tiễn đăng tải ngày 24 tháng 4 năm 2015 trên http://www1.vn, tác giả Đặng Ngọc Lợi – Tạp chí kinh tế và dự báo, đã thống kê được 10 định nghĩa [32].
Các định nghĩa có thể phát biểu khác nhau nhưng đều có điểm chung là dựa trên hai yếu tố: chính sách và lĩnh vực công của xã hội. Chính sách là hệ thống các nguyên tắc của một tập thể, một nhà nước,. nhằm định hướng các quyết định, mục tiêu có lợi cho tập thể, tổ chức, nhà nước ấy. Trên cơ sở khái niệm đó có thể hiểu chính sách công như sau: “Chính sách công là một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước.
Hiểu như vậy thì chính sách công trước hết phải là một hệ thống các nguyên tắc của một chính quyền nhằm định hướng các quyết định, mục tiêu phát triển của xã hội trong các lĩnh vực công (public). Nói các khác, chính sách công là những nguyên tắc mà chính phủ lựa chọn để thực hiện các mục tiêu của nhà nước. Phân tích nội hàm khái niệm, Đặng Ngọc Lợi trong bài báo kể trên chỉ ra ba khía cạnh biểu hiện của chính sách công: Trước hết, là một chính sách của nhà nước, của chính phủ (do nhà nước, do chính phủ đưa ra), là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của mỗi nước. Là một công cụ quản lý của nhà nước, được nhà nước sử dụng để: (i) Khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cho nền kinh tế, 7 khuyến khích cả với khu vực công và cả với khu vực tư; (ii) Quản lý nguồn lực công một cách hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, cả trong ngắn hạn lẫn trong dài hạn.
Dựa trên việc khảo sát, phân tích một số khái niệm trên, chúng tôi rút ra khái niệm như sau: Chính sách công là hệ thống những nguyên tắc, chủ trương, đường lối liên quan với nhau do nhà nước ban hành, bao gồm các mục tiêu và giải pháp để giải quyết những vấn đề liên quan đến lĩnh vực công nhằm góp phần đạt được các mục tiêu phát triển xã hội. Chính sách công có vai trò vô cùng quan trọng trong việc quản lí, điều hành xã hội. Theo Văn Tất Thu trong bài báo Bản chất, vai trò của chính sách công đăng tải ngày 27 tháng 01 năm 2017 trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước, chính sách công có vai trò định hướng mục tiêu cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội; tạo động lực cho các đối tượng tham gia hoạt động kinh tế - xã hội theo mục tiêu chung; phát huy mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường; tạo lập các cân đối trong phát triển; kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã hội; tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xã hội; thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành. Với vai trò và ý nghĩa đó, việc ban hành, kiểm soát, đánh giá chính sách là những khâu quan trọng trong quản lí, điều hành các lĩnh vực công [51].
Thực hiện chính sách công 1. Khái niệm thực hiện chính sách công Việc đưa các chính sách vào cuộc sống là một khâu đặc biệt quan trọng, đó chính là quá trình hiện thực hóa của chính sách công. Thực hiện chính sách là một khâu cấu thành quy trình chính sách, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu nhất định; là khâu có ý nghĩa quan trọng 8 để duy trì sự tồn tại của công cụ chính sách theo yêu cầu quản lí nhà nước và cũng là để đạt mục tiêu đề ra của chính sách. Quy trình thực hiện chính sách công Việc thực hiện chính sách gắn liền với quy trình (hoạch định) chính sách (Policy making process).
Quá trình tiến hành tuần tự các giai đoạn từ khởi sự chính sách đến khi xác định được hiệu quả chính sách chính là quy trình chính sách. Nói cách khác “Quy trình hoạch định chính sách hay còn được gọi là quy trình chính sách, hoặc chu trình chính sách (policy cycle), diễn tả logic quá trình hình thành, phát triển của chính sách công, cùng với vai trò và mối quan hệ của các chủ thể tham gia quá trình này” [63] Quy trình chính sách vừa có tính liên tục lại vừa có tính biến động. Tính liên tục thể hiện ở chỗ, mỗi chính sách ra đời là sự tiếp nối những chính sách đã có từ trước, trong quá khứ, có thể là sự kế thừa những mặt tích cực hoặc có thể là sự khắc phục những mặt hạn chế của chính sách trước đó. Điều đó có nghĩa là, khó có thể tìm được sự khởi đầu cũng như sự kết thúc của hầu hết chính sách.
Chính sách được tạo ra do tác động của nhiều yếu tố, vì thế nó có tính biến động. Giá trị pháp lí của mỗi chính sách thường không giống nhau nhưng không có chính sách nào tồn tại bất biến. Nghiên cứu chính sách theo quan điểm quy trình cũng có nghĩa là hoạt động quản lý Nhà nước thông qua việc ban hành các chính sách công xảy ra mang tính thường xuyên, các chính sách này ra đời tiếp theo các chính sách khác và trong quá trình đó chính sách công luôn được hoàn thiện, bổ sung. Bên cạnh đó những ai quan tâm tới chính sách có thể tiếp cận và dễ dàng tham gia vào quy trình chính sách ở các góc độ khác nhau.
Đồng thời khi tham gia vào từng giai đoạn của quy trình chính sách, các nhà quản lý tự biết họ phải làm gì, làm như thế nào khi xác định rõ vai trò, năng lực và nắm vững bản chất của từng giai đoạn. 9 Hoạch định chính sách: là giai đoạn mà chính sách ở giai đoạn phôi thai. Các cá nhân, tổ chức, cơ quan chức năng có trách nhiệm hoạch định trình cấp có thẩm quyền để thảo luận, đề xuất các vấn đề liên quan. Việc xác định lý do, mục tiêu cần đạt và các giải pháp đạt mục tiêu là quá trình đề xuất chính sách.
Quan sát và phân tích tình hình thực tế thường xuyên là biện pháp để xác định các chính sách. Hình thành chính sách: là giai đoạn mà các cơ quan, tổ chức hoạch định chính sách hoặc cấp có thẩm quyền chính thức đề xuất các phương án, giải pháp nhằm giải quyết các vấn đề chính sách. Giải pháp có thể được thể hiện dưới dạng dự thảo các quy định pháp lý của chính phủ, tòa án hoặc dự luật của Quốc hội. Thông qua chính sách: là giai đoạn chính sách được chính thức thông qua bởi đa số, hay được hợp pháp hoá bởi các cơ quan có thẩm quyền.
Về cơ bản, ở các nhà nước dân chủ, chính sách có thể được thông qua bởi Quốc hội, Chính phủ và Tòa án trong phạm vi luật định. Thực hiện chính sách: là giai đoạn chính sách được chuyển đến các cơ quan hành pháp để huy động các nguồn lực tài chính, nhân lực triển khai thực hiện; là giai đoạn thực hiện để đạt các mục tiêu trên thực tế. Chính trong giai đoạn này, chính sách được biến thành kết quả thực tế thông qua các hoạt động triển khai, phối hợp thực hiện, kiểm tra đôn đốc; hiệu quả chính sách và các biện pháp tổ chức thực hiện phát huy tác dụng trong cuộc sống. Đánh giá chính sách: là khâu cuối cùng trong quy trình chính sách.
Các cơ quan chức năng như thanh tra, kiểm toán xác định mức độ tuân thủ quy định pháp lý, đối chiếu giữa kết quả thực tế và mục tiêu ban đầu. Có nhiều yếu tố dùng để đánh giá các kết quả chính sách và chất lượng của quy trình hoạch định chính sách, “trong đó, ngoài các tiêu chí phổ biến như hiệu suất và hiệu quả, còn có các tiêu chí khác, như tính hợp pháp, dân chủ, công bằng xã hội, 10 minh bạch, trách nhiệm giải trình, cùng các giá trị khác mà chính sách mang lại, và chúng có thể mâu thuẫn với nhau [63]. Tổ chức thực hiện chính sách công Về mặt bản chất, chính sách là kết tinh ý chí của chủ thể về phương thức tác động đến các đối tượng nên cũng được coi như những dạng thức vật chất đặc biệt, vì vậy chính sách cũng cần phải có những chức năng nhất định để tồn tại. Để đạt mục tiêu mà chính sách theo đuổi thì yêu cầu khách quan cần có được chính là việc tổ chức thực hiện tốt chính sách công.
Tổ chức thực hiện chính sách công là một khâu hợp thành quy trình thực hiện chính sách, nếu thiếu vắng công đoạn này thì quy trình thực hiện chính sách không thể trọn vẹn. Trên cơ sở nhận thức về vị trí vai trò của thực hiện chính sách công trên đây cho thấy hoạt động này có những ý nghĩa to lớn sau đây: Thứ nhất, thực thi chính sách công là giai đoạn biến thái độ ứng xử của nhà nước với các đối tượng quản lý thành hiện thực. Thứ hai, Mục tiêu chính sách công đạt được là do quá trình thực hiện chính sách và liên quan trực tiếp với mục tiêu đã đề ra. Thứ ba, tính đúng đắn của chính sách sẽ được khẳng định thông qua việc giải quyết các mâu thuẫn bằng hiệu quả hay không của vấn đề chính sách.
Vấn đề chính sách tự nó đã phản ánh nhu cầu cơ bản của xã hội về việc giải quyết mâu thuẫn phát sinh. Sau khi lựa chọn đúng vấn đề chính sách, việc quan trọng tiếp theo là hoạch định chính sách đúng. Thứ tư, chính sách ngày càng hoàn chỉnh thông qua việc thực hiện, bởi chính sách công được hoạch định bởi một tập thể, nên không thể tránh khỏi sự ảnh hưởng của ý chí chủ quan. Việc tổ chức thực hiện chính sách công gồm những khâu sau: 11 Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công: đây là khâu phức tạp, diễn ra trong thời gian dài, vì thế các chính sách cần được lập kế hoạch, chương trình để các cơ quan nhà nước triển khai thực hiện chính sách một cách chủ động hoàn toàn.