Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THỦ TỤC XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 1. Khái niệm thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ Giao thông là việc đi lại từ nơi này đến nơi khác của người và phương tiện chuyên chở. Đường bộ gồm đường, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ (27, Khoản 1 Điều 3). Như vậy có thể hiểu GTĐB là việc đi lại từ nơi này đến nơi khác của người và phương tiện chuyên chở trên đường, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ.
Để đảm bảo cho quá trình giao thông được thông suốt, an toàn và trật tự, Nhà nước đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này. Quốc hội đã ban hành Luật Giao thông đường bộ quy định quy tắc GTĐB, kết cấu hạ tầng GTĐB, phương tiện và người tham gia GTĐB, vận tải đường bộ. Sau đó Chính phủ ban hành Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2016 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt (sau đây gọi tắt là Nghị định 46/2016/NĐ-CP), quy định về hành vi vi phạm hành chính; hình thức, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền lập biên bản, thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB. Và Bộ Giao thông vận tải ban hành ban hành Thông tư số 06/2016/TT-BGTVT ngày 08 tháng 4 năm 2016 Quy chuẩn kĩ thuật quốc gia về báo hiệu đường bộ và Quy chuẩn kĩ thuật quốc gia về báo hiệu đường bộ QCVN 41:2016/BGTVT quy định về hệ thống báo hiệu đường bộ, bao gồm: hiệu lệnh của người điều khiển giao thông, tín hiệu đèn giao thông, biển báo hiệu, vạch kẻ đường, cọc tiêu, tường bảo vệ và rào chắn, cột kilômét, cọc H, mốc lộ giới, gương cầu lồi, dãy phân cách có lan can phòng hộ.
Bằng Thông tư 91/2015/TT-BGTVT ngày 31 tháng 12 năm 2015 của Bộ Giao thông vận tải quy định về tốc độ và khoảng cách an toàn của xe cơ giới, xe máy chuyên dùng tham gia giao thông đường bộ, Nhà nước 5 quy định về tốc độ và khoảng cách an toàn của xe cơ giới, xe máy chuyên dùng tham gia GTĐB. Ngoài ra, liên quan đến GTĐB các cơ quan có thẩm quyền còn ban hành một số văn bản khác để cùng điều chỉnh về lĩnh vực này như: Nghị định 65/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm 2016 của Chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ đào tạo lái xe ô tô và dịch vụ sát hạch lái xe, Thông tư 12/2017/TT-BGTVT ngày 15 tháng 4 năm 2017 của Bộ Giao thông vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ, v.v… Vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB là những hành vi của cá nhân, tổ chức vi phạm quy định của pháp luật trong lĩnh vực GTĐB một cách cố ý hoặc vô ý mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính, bao gồm: các hành vi vi phạm quy tắc GTĐB, các hành vi vi phạm quy định về kết cấu hạ tầng GTĐB, các hành vi vi phạm quy định về phương tiện tham gia GTĐB, các hành vi vi phạm quy định về người điều khiển phương tiện tham gia GTĐB, các hành vi vi phạm quy định về vận tải đường bộ, các hành vi vi phạm khác về GTĐB [17, tr. Nói khác hơn, đó là những hành vi có lỗi mà cá nhân, tổ chức đã thực hiện vi phạm những văn bản nêu trên và theo quy định của Nghị định 46/2016/NĐ-CP, hành vi đó phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Và đây cũng là cơ sở làm phát sinh việc xử phạt vi phạm hành chính.
Bất kì hoạt động quản lý nào của Nhà nước cũng đều được thực hiện bằng những hành động cụ thể. Những hành động ấy được diễn ra theo một trật tự về thời gian, có trước có sau, đồng thời, những hành động này còn phải được thực hiện bằng những cách thức nhất định, tức là diễn ra theo một thủ tục nhất định. Nếu quy trình này bị phá vỡ thì hoạt động quản lý của Nhà nước không thể đạt được kết quả hoặc cho dù có đạt được kết quả thì cũng thiếu chính xác hoặc hoạt động trở nên trì trệ, kéo dài. Do đó mọi hoạt động quản lý của Nhà nước và hoạt động hành chính cũng không ngoại lệ cần phải được thực hiện theo một thủ tục nhất định là một đòi hỏi tất yếu.
Như vậy, nổi bật lên trong khái niệm “thủ tục” là hai thuộc tính trình tự tiến hành các bước, các hoạt động, các công việc cụ thể và cách thức thực hiện các bước, các 6 hoạt động, các công việc cụ thể đó như thế nào. Từ đó, có thể hiểu thủ tục hành chính là trình tự và cách thức thực hiện hoạt động hành chính nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực hiện những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành chính và do Luật hành chính quy định. 610] Trong mọi hoạt động của Nhà nước nói chung cũng như trong hoạt động hành chính nói riêng cần thiết phải được quy định thủ tục tương ứng. Đối với các việc đăng kí hộ tịch thì có các thủ tục đăng kí hộ tịch, đối với việc khiếu nại, tố cáo thì có thủ tục khiếu nại, tố cáo, đối với việc xử phạt vi phạm hành chính thì có thủ tục xử phạt vi phạm hành chính,… Thủ tục hành chính, một mặt làm cho hoạt động hành chính được diễn ra một cách suôn sẻ, trơn tru, đúng như pháp luật đã dự kiến, tạo cơ sở pháp lý cho cán bộ, công chức thực hiện các công việc cụ thể để tiến hành hoạt động hành chính nào đó, đồng thời tránh sự tùy tiện, lạm quyền từ phía các chủ thể có thẩm quyền.
Mặt khác, giúp cho các chủ thể có liên quan biết được quyền và nghĩa vụ của mình trong hoạt động này là gì và nên làm hay phải làm những gì và có thể biết trước kết quả sẽ đạt được vào lúc nào trong tương lai. Ngoài ra, với một thủ tục đã được quy định rõ ràng, cụ thể còn giúp cho các đại biểu dân cử, Nhân dân dễ dàng theo dõi để thực hiện quyền giám sát của mình. Cũng giống như các hoạt động hành chính khác, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính cũng phải được tiến hành theo một trình tự nhất định của các bước và phải được thực hiện theo những cách thức nhất định. Quy trình này gọi là thủ tục xử phạt vi phạm hành chính.
Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính là dạng thủ tục ngăn cấm hay cưỡng chế thi hành. Đây là loại thủ tục khi cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không thi hành các quyết định hành chính thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành. Nó được xếp vào loại thủ tục hành chính liên hệ [21, tr. Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành 7 chính [28, Khoản 2 Điều 2].
Từ đó có thể hiểu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Từ những phân tích trên, có thể rút ra khái niệm như sau: Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB là trình tự các bước và cách thức thực hiện mà người có thẩm quyền xử phạt phải tuân theo để áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB. Đặc điểm của thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ 1. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng phổ biến trong xử phạt vi phạm hành chính về GTĐB với không gian chủ yếu là đường bộ Vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ là vi phạm phổ biến, đa dạng và được đánh giá là nhiều nhất trong tất cả các hành vi vi phạm được quy định phải xử phạt vi phạm hành chính hiện nay.
Bởi vì, giao thông đường bộ có một hệ thống (mạng lưới) đường bộ phủ toàn bộ lãnh thổ đất liền của một quốc gia, với đa dạng chủ thể tham gia giao thông, người đi bộ, đi xe đạp, xe máy, ô tô. Và đặc thù của quá trình xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này gắn liền với sự “di động” của địa điểm nơi diễn ra hành vi vi phạm nên thủ tục thực hiện rất đa dạng. Do địa điểm vi phạm hành chính “di dộng”, “không cố định” gắn với không gian là “đường bộ”, nên việc phát hiện, xác minh hành vi vi phạm là điều khó khăn, nhất là trong điều kiện cần nhiều phương tiện hỗ trợ xử phạt vi phạm. Ở khía cạnh khác, tính không cố định về địa điểm vi phạm hành chính khiến cho công tác giám sát hoạt động xử phạt vi phạm hành chính đối với người có thẩm quyền là điều gặp nhiều khó khăn.
Chính tại đây có thể phát sinh những tiêu cực trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong giao thông đường bộ. Chủ thể thực hiện thủ tục này chủ yếu là người có thẩm quyền của Công an nhân dân và Thanh tra giao thông vận tải Mặc dù Nghị định 46/2016/NĐ-CP có quy định cho nhiều chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB như: Chủ tịch Ủy ban nhân các cấp, Công an nhân dân, Thanh tra giao thông vận tải, Thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường, Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ hàng không, Cảng vụ đường thủy nội địa,… nhưng thực hiện thủ tục này chủ yếu là do Công an nhân dân (với vai trò chính là lực lượng Cảnh sát giao thông đường bộ) và Thanh tra giao thông vận tải tiến hành.