Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính 1. Khái niệm vụ án hành chính Trước đây và cho đến hiện nay mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và người dân luôn là mối quan hệ “không bình đẳng” giữa một bên là chủ thể quản lý và một bên là đối tượng quản lý. Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, được tiến hành chủ yếu bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý có quyền ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính có tính mệnh lệnh đơn phương và bắt buộc thi hành với đối tượng quản lý nhằm giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền để xác lập, duy trì, bảo vệ các trật tự công. Do những hạn chế, sai sót của việc thực thi quyền hành pháp và tính chất "quyền lực - phục tùng" có tính bất bình đẳng trong quan hệ quản lý hành chính, trong nhiều trường hợp việc thực thi quyền hành pháp có thể chứa đựng khả năng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý đồng thời làm mất ổn định trật tự quản lý và chính trị xã hội. Do đó có thể dẫn đến sự phản kháng có ý thức của cá nhân, tổ chức làm phát sinh tranh chấp hành chính giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Có thể thấy, tranh chấp hành chính là hiện tượng khách quan, phát sinh từ những hạn chế, bất cập trong tổ chức thực thi quyền hành pháp cần phải được giải quyết thấu đáo đảm bảo sự cân bằng giữa lợi ích của nhà nước và lợi ích của nhân dân; giữa quyền lực nhà nước và quyền tự chủ của nhân dân trong quản lý hành chính nhà nước, đảm bảo công bằng xã hội.
Theo Từ điển Tiếng Việt, “tranh chấp” được hiểu là “đấu tranh giằng co khi có ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa các bên” 12 Luan van [11,tr. Sự xung đột về lợi ích giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được xác định là tranh chấp hành chính - “tranh chấp phát sinh trong các lĩnh lực khác nhau của hoạt động hành chính nhà nước” [7,tr. Tranh chấp hành chính hiểu theo nghĩa rộng có nhiều loại, bao gồm cả tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, như tranh chấp về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, tranh chấp về quyết định, hành vi chỉ đạo điều hành giữa các cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước (quyết định phân cấp, quyết định ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên cho cơ quan nhà nước cấp dưới, quyết định phân công của cấp trưởng cho cấp phó). Các tranh chấp này được xem là tranh chấp hành chính nội bộ của hệ thống quản lý hành chính nhà nước và giải quyết theo thủ tục hành chính.
Bên cạnh đó, tranh chấp hành chính chủ yếu là tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng quản lý hành chính nhà nước (giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức) phát sinh khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) để ban hành các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính mệnh lệnh đơn phương bắt buộc thi hành ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý. Khi các cá nhân, tổ chức (đối tượng quản lý hành chính nhà nước) phản đối quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước thì phát sinh tranh chấp. Trong phạm vi luận văn đề cập đến tranh chấp hành chính theo nghĩa là sự xung đột về mặt lợi ích giữa một bên là Nhà nước mà đại diện là các chủ thể thực hiện quyền hành pháp đối với đối tượng bị quản lý trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước khi giữa họ có quan điểm đối lập nhau về tính hợp pháp, tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp và đối tượng quản lý thực hiện các hành vi phản kháng được pháp luật quy định nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Có thể khái quát rằng tranh chấp hành chính “là mâu thuẫn bất đồng giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với các đối tượng quản lý thuộc về 13 Luan van quyền, lợi ích, nghĩa vụ pháp lý theo quy định của pháp luật”.
Khi những xung đột, tranh chấp này bị đẩy lên cao, khi các quyết định hay hoạt động của cơ quan nhà nước xâm phạm đến quyền và lợi ích của công dân thì họ có quyền phản kháng. Hiện nay đa số các quốc gia trong đó có Việt Nam tồn tại hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính cơ bản sai: Thứ nhất, giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường hành chính, tức là giao trách nhiệm và thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính cho chính các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết tại cơ quan hành chính có thể được thực hiện một lần hoặc nhiều lần và việc giải quyết đó khá linh hoạt, đúng với tính chất của hoạt động quản lý với mục đích cao nhất là giải quyết ổn thỏa những bất đồng về mặt lợi ích giữa người dân và cơ quan nhà nước. Thứ hai, giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tố tụng, tức là việc giải quyết các khiếu quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể do cơ quan tài phán đảm nhiệm khi người dân có thể khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết.
Việc tổ chức cơ quan tài phán như thế nào, phạm vi thẩm quyền cũng như quyền hạn cụ thể trong quá trình xét xử ra sao do những yếu tố lịch sử - chính trị cũng như truyền thống pháp lý và quan niệm riêng của mỗi nước quyết định. Theo hình thức thứ hai thì việc khiếu kiện của công dân được đưa ra xét xử trước Tòa án có thẩm quyền thông qua một trình tự tố tụng và phát sinh vụ án hành chính. Hay nói cách khác vụ án hành chính phát sinh khi có khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức tại Tòa án nhân dân. Khiếu kiện hành chính là việc cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính khi cho rằng quyết định đó hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình để đề nghị Tòa án phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó.
Theo từ điển Tiếng 14 Luan van Việt thì “vụ” là việc, sự việc không hay, rắc rối cần phải giải quyết; còn “án” là tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án. “Vụ án” là công việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp về quyền lợi thuộc nhiệm vụ xét xử của Tòa án. Còn theo từ điển Luật học thì vụ án là “Một vụ việc có dấu hiệu trái pháp luật mang tính chất hình sự hoặc tranh chấp giữa các chủ thể pháp luật được đưa ra Tòa án hoặc cơ quan trọng tài giải quyết…”. Như vậy có thể hiểu khái quát chung về vụ án hành chính là vụ việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp trong các lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước.
Thực tiễn hiện nay khái niệm vụ án hành chính chưa được qui định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật nào. Tuy nhiên khi đề cập đến khái niệm này ta có thể hiểu như sau: “Vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính được Tòa án có thẩm quyền thụ lý theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Như vậy vụ án hành chính chỉ phát sinh khi có yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đây là căn cứ đầu tiên để Tòa án xem xét thụ lý đơn khởi kiện.
Khái niệm xét xử vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân Ở Việt Nam, trước khi Tòa hành chính được thành lập thì vấn đề giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền cũng đã được quan tâm ở mức độ nhất định. Tuy nhiên do chịu ảnh hưởng của các nước XHCN trước đây nên trong thời kỳ này các tranh chấp hành chính chủ yếu được giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà ít được giải quyết theo thủ tục tố tụng tại Tòa án. Quy định trong các văn bản luật cũng chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền. Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi phải thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư 15 Luan van pháp.
Đáp ứng nhu cầu đó, các chuyên gia pháp lý đã tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tế các mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế ở Việt Nam. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII ngày 23/01/1995 đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, trong đó giao cho Tòa án nhân dân chức năng xét xử các vụ án hành chính. Khái niệm “vụ án hành chính” và “xét xử vụ án hành chính” trở nên phổ biến trong học thuật từ đó đến nay.
Theo từ điển Tiếng Việt thì “Giải quyết” có nghĩa là “làm cho không còn thành vấn đề nữa”.