phần Mở đầu trên đây, tác giả đã tiến hành sưu tầm và lược khảo tổng quan nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến quản lý nhà nước (QLNN) đối với các dự án ĐTXD theo phương thức đối tác công tư (PPP). Dưới đây là những công trình nghiên cứu điển hình trong số đó.1 Các nghiên cứu trong nước 1.1 Nghiên cứu về khung pháp lý từ các nghiên cứu trong nước (1) Báo cáo nghiên cứu RS-09 của ủy ban kinh tế của Quốc hội, tác giả Mai Thị Thu và cộng sự với công trình “Phương thức đối tác công tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam” [75] Báo cáo cho rằng những tồn tại và bất cập trong QLNN(1) Xây dựng, công bố danh mục dự án, (2) lựa chọn nhà đầu tư và năng lực nhà đầu tư thực hiện dự án, (3) thẩm định và phê duyệt dự án, tổng mức đầu tư, (4) công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, và (5) hoàn vốn đầu tư cho NĐT đối với dự án BT. Cũng như nhiều đề tài nghiên cứu, nhận định chung là khung pháp lý về PPP chưa đầy đủ và hoàn thiện, các văn bản hướng dẫn liên quan không cụ thể, cơ chế quản lý còn chồng chéo và hiệu quả thấp, một số Bộ - ngành – địa phương vẫn chưa thực sự thống nhất và đồng thuận trong việc thí điểm mô hình PPP. Trong cơ chế hợp tác, xác định trách nhiệm, phân chia rủi ro giữa các bên chưa rõ ràng, tỷ lệ vốn góp của Nhà nước bao gồm một số yếu tố là không rõ ràng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu và huy động còn chênh lệch dẫn đến chi phí lãi vay của dự án tăng cao, hợp đồng dân sự còn nhiều lỗ hổng và hiệu lực pháp lý chưa cao.
Các loại hợp đồng theo phương thức PPP có những đặc điểm khác nhau, về sở hữu tài sản, trách nhiệm, phân chia rủi ro … tổng hợp tại bảng 1.1: Đặc điểm chủ yếu của các phương thức thực hiện PPP phổ biến Nhượng Hợp đồng quyền khai Phương thức dịch vụ/ BTO BOT DBFO BOO thác/ Cho quản lý thuê Sở hữu tài sản Nhà nước Nhà nước Nhà Nhà Nhà Tư nhân nước nước nước 6 Kỳ hạn hợp 1-3; 3-5 8-15, hoặc lâu 20-30 20-30 20-30 Không đồng (năm) hơn thời hạn Trách nhiệm Nhà nước Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân đầu tư Trách nhiệm Nhà nước/ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân vận hành Tư nhân Rủi ro thương Nhà nước Tư nhân/ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân mại Chia sẻ Nguồn: [75] Từ kết quả nghiên cứu ở Bảng 1.1, báo cáo đã nghiên cứu thêm một loại hợp đồng (DBFO) so với các loại hợp đồng trong Nghị định số 63/2018/NĐ-CP. Trong phương thức DBFO có nhiều hơn một đối tác tư nhân có liên quan, đó thường là sự liên doanh giữa đối tác tư nhân (đơn vị thiết kế - xây dựng – vận hành, đơn vị cung ứng) với ngân hàng/các nhà đầu tư tài chính. (2) Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) (2011) [82] thực hiện đề tài “Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân”, đề tài nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc thực hiện các quy định về đầu tư phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống các quy định về sự hợp tác giữa Nhà nước – tư nhân trong đầu tư phát triển hạ tầng, tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế về vấn đề này. Nghiên cứu này tìm hiểu các nguyên lý và yếu tố tác động lên sự vận hành của phương thức PPP trên thế giới và đề xuất phương pháp hoàn thiện quy định về PPP tại Việt Nam.
(3) “Nghiên cứu PPP trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng kỹ thuật và xã hội giao thông của Việt Nam” tác giả Đinh Sơn Tùng và Trần Gia Trung Đỉnh (2007), đã nhấn mạnh đến sự thiếu hụt vốn đầu tư cho hạ tầng kỹ thuật và xã hội giao thông trong khi nhu cầu thực tiễn đòi hỏi phát triển rất lớn. Nghiên cứu cho rằng hành lang pháp lý mạnh là điều rất cần thiết để thúc đẩy PPP ở Việt Nam, xây dựng mục tiêu chiến lược phát triển PPP và năng lực thực hiện quản lý dự án theo phương thức PPP ở các cấp, cần lựa chọn các dự án hợp tác công tư phù hợp và tạo dựng cơ chế thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm trong triển khai PPP trong lĩnh vực hạ tầng [51]. (4) Nhữ Trọng Bách (2014) với bài “Hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam” đăng trên Tạp chí Tài chính số (08) 123, đánh giá thực trạng, phân tích hiệu quả của quá trình áp dụng PPP vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Bên cạnh những mặt tích cực đã đạt được như nâng cao năng lực về cơ sở hạ tầng, tiếp cận với phương thức quản lý hiện đại hơn, giảm những hạn chế như thất thoát vốn, chất lượng công trình kém, quá trình áp dụng PPP vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam còn tồn tại nhiều 7 hạn chế cần khắc phục như thời gian thực hiện kéo dài, thay đổi về mặt thể chế thường xuyên dẫn tới rủi ro trong các dự án PPP [2].
(5) Khi xem xét những tồn tại khi áp dụng phương thức PPP với đề tài “Huy động vốn ngoài ngân sách nhà nước để thực hiện các dự án xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam”, tác giả Đặng Thị Hà (2013) cho rằng chính sách chưa cụ thể, thiếu văn bản hướng dẫn chi tiết, thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước là nguyên nhân dẫn đến khó thực hiện dự án theo phương thức PPP. Tuy nhiên, các phân tích và đánh giá của tác giả chưa đi sâu nghiên cứu, chỉ mang tính gợi mở vấn đề do đó đề xuất giải pháp còn mang tính chung chung như: (i) Hoàn thiện khung pháp lý và tiến tới xây dựng luật PPP, trong đó, không chỉ cần phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn và nghĩa vụ của các bên, mà còn quy định rõ lợi ích của mỗi bên tham gia dự án; (ii) Thành lập cơ quan đầu mối về PPP, đó là phải có một cơ quan đầu mối có đủ thẩm quyền giải quyết các vấn đề về PPP; (iii) Nâng cao nhận thức đúng đắn về PPP, trước hết cần có sự thống nhất nhận thức về PPP [44]. (7) Tác giả Nguyễn Thị Bình với đề tài “Hoàn thiện QLNN đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành GTVT Việt Nam” (2013), đã nêu ra 4 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với ĐTXD từ vốn ngân sách trong ngành GTVT: (i) Luật pháp, chính sách kinh tế và cơ chế quản lý kinh tế liên quan đến đầu tư; (ii) Nhóm nhân tố liên quan đến bộ máy tổ chức quản lý ĐTXD; (iii) Nhóm nhân tố gắn với năng lực cán bộ quản lý và (iv) Kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với xây dựng giao thông. Từ những phân tích tác giả nhận định phương hướng hoàn thiện QLNN trong ngành GTVT, bao gồm : QLNN trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch ĐTXD; QLNN trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt DAĐT; QLNN trong triển khai đấu thầu và thi công; QLNN đối với nghiệm thu, thẩm định chất lượng và bàn giao công trình [3].
(8) Tác giả Nguyễn Xuân Phúc (2012) trong luận án tiến sỹ với đề tài “QLNN đối với các doanh nghiệp kinh tế quốc phòng”, đã phân tích năng lực thể chế của Nhà 8 nước thể hiện: (1) hệ thống luật pháp đầy đủ, ổn định và công bằng cho các doanh nghiệp, (2) hệ thống chính sách hợp lý, tạo môi trường thuận lợi và hỗ trợ doanh nghiệp phát triển, (3) bộ máy và cán bộ công chức nhà nước trong sạch. Từ đó nhấn mạnh tăng cường hơn nữa công tác QLNN cũng như chất lượng của các dự án, hướng tới kêu gọi các Nhà đầu tư, tổ chức tín dụng quốc tế triển khai dự án phù hợp với thông lệ quốc tế trong bối cảnh Việt Nam đã hội nhập sâu rộng, xác định việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực của các chủ thể tham gia vào quá trình thực hiện dự án PPP đóng vai trò quyết định. Bên cạnh đó, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư cũng như cơ quan có liên quan phía Nhà nước còn thiếu, chưa chặt chẽ; Thiếu quy định về vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, cụ thể về cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia dự án [58].2 Nghiên cứu về quy hoạch và phát triển dự án từ các nghiên cứu trong nước (1) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ. Vận dụng mô hình PPP trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam (2010), Hà Nội Chủ nhiệm đề tài Bùi Thị Hoàng Lan và các cộng sự [52] đã nghiên cứu đi sâu cho ngành giao thông đường bộ, các khía cạnh nghiên cứu cũng thể hiện sự khó khăn trong phát triển phương thức PPP, cho thấy những tồn tại chung khi áp dụng phương thức này, cho dù ở một ngành cũng nói lên những vấn đề cần quan tâm giải quyết.
Vấn đề đặt ra là việc quy hoạch và phát triển dự án PPP, nghiên cứu cho rằng có hiện tượng chồng chéo không tham chiếu với kế hoạch cần ưu tiên, tác động tiêu cực đến kinh tế và hiệu quả của dự án. Ví dụ: Quốc lộ 20 từ Dầu Giây ở Đồng Nai đi sân bay Liên Khương tỉnh Lâm Đồng, cải tạo nâng cấp tuyến hiện tại thông qua các hợp đồng BT và BOT, nhưng lại được quy hoạch cho một đường cao tốc mới cũng sẽ áp dụng phương thức PPP song song với dự án này. Về tính minh bạch trong quá trình đấu thầu và đàm phán được mô tả là không có sự cạnh tranh, phần lớn nhà đầu tư đề xuất một dự án cụ thể, sau một thời gian xem xét của các cơ quan liên quan và qua đàm phán, nhà đầu tư được trao quyền bằng một quyết định của Thủ tướng và cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, sau khi công bố đơn vị thắng thầu hợp đồng PPP được đàm phán.