Tổng quan luận án

Công tác đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội truyền thống thường do khu vực công đảm nhiệm thông qua nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Tuy nhiên, nguồn lực tài chính công không thể đáp ứng đầy đủ nhu cầu vốn đầu tư phát triển trong cùng một thời điểm trước sức ép gia tăng dân số và phát triển kinh tế. Phương thức đối tác công tư (Public-Private Partnership - PPP) được hình thành và áp dụng tại Việt Nam từ năm 1993 với quy chế đầu tư theo hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) cho nhà đầu tư nước ngoài, mở rộng sang nhà đầu tư trong nước năm 1997 và bổ sung các hình thức Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Xây dựng - Chuyển giao (BT) vào năm 2007.

Thực tiễn triển khai các dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) theo phương thức PPP tại Việt Nam thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập mang tính hệ thống. Điển hình là việc thí điểm dự án Cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết không thực hiện được; nhiều dự án BOT giao thông không nhận được sự đồng thuận của xã hội; chênh lệch giữa tổng mức đầu tư quyết toán và dự toán phê duyệt ban đầu diễn ra phổ biến. Dữ liệu từ Kiểm toán Nhà nước cho thấy cơ quan này đã kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn của 40 dự án với tổng thời gian 120 năm so với phương án tài chính ban đầu và kiến nghị giảm giá trị đầu tư. Nhiều dự án có lưu lượng khai thác thực tế thấp hơn nhiều so với dự báo, làm mất cân đối phương án tài chính và cản trở khả năng hoàn vốn của nhà đầu tư. Các nguyên nhân cốt lõi được tác giả chỉ ra bao gồm: công tác quản lý nhà nước (QLNN) chưa đạt yêu cầu từ góc độ lợi ích kinh tế - xã hội tổng thể; thiếu quy hoạch dài hạn và đồng bộ; khung khổ pháp lý chưa đầy đủ, thiếu nhất quán; năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ cơ quan QLNN còn hạn chế. Do đó, luận án xác định khoảng trống nghiên cứu trọng tâm là hoàn thiện hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam nhằm đáp ứng các yêu cầu lý luận, thực tiễn và cam kết quốc tế.

Mục đích nghiên cứu của luận án là xây dựng luận cứ khoa học để đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP ở Việt Nam và xác định các tiêu chí đánh giá QLNN đối với các dự án này của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Mục tiêu nghiên cứu cụ thể gồm 4 nội dung được đánh số như sau:

  1. Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến thành công dự án ĐTXD theo phương thức PPP một số nước phát triển và đang phát triển trên thế giới nhằm tham khảo, vận dụng mô hình QLNN phù hợp với điều kiện của Việt Nam.
  2. Hệ thống hóa, làm rõ và bổ sung cơ sở lý luận về QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP.
  3. Đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân trong QLNN đối với các dự án ĐTXD theo phương thức PPP thời gian vừa qua ở Việt Nam.
  4. Đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP trong giai đoạn hiện nay tại Việt Nam.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn, bao gồm: hệ thống luật pháp và khung chính sách; phương pháp và công cụ quản lý; mô hình tổ chức bộ máy; năng lực đội ngũ quản lý; công tác kiểm tra, thanh tra và giám sát của Nhà nước.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào hoạt động QLNN đối với các dự án ĐTXD theo phương thức PPP trong hai lĩnh vực có quy mô áp dụng lớn nhất là hạ tầng giao thông đường bộ (HTGTĐB) và năng lượng; nghiên cứu chu trình quản lý, thực thi chính sách pháp luật, bộ máy cơ quan có thẩm quyền và hoạt động giám sát, đánh giá dự án.
  • Phạm vi không gian: Các dự án ĐTXD theo phương thức PPP được triển khai trên lãnh thổ Việt Nam.
  • Phạm vi thời gian: Khái quát quá trình hình thành phương thức PPP tại Việt Nam đến năm 2020; tập trung phân tích chuyên sâu giai đoạn 2014–2020 (thời điểm ban hành các Luật chi phối hoạt động đầu tư PPP và Nghị định thay thế các văn bản trước đó, làm nền tảng cho việc thực thi khung khổ pháp lý từ năm 2021).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu của luận án được cấu trúc theo 5 hướng tiếp cận chính từ các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế:

Hướng nghiên cứu về khung pháp lý và thể chế:

  • Trong nước: Báo cáo RS-09 của Ủy ban Kinh tế Quốc hội do Mai Thị Thu và cộng sự (2014) chủ trì chỉ ra các tồn tại trong công bố danh mục dự án, lựa chọn nhà đầu tư, phê duyệt tổng mức đầu tư, kiểm tra giám sát và cơ chế hoàn vốn dự án BT. Đề tài của Vụ Pháp chế - Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2011) tập trung phân tích thực trạng quy định đầu tư hạ tầng và đề xuất hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật. Đinh Sơn Tùng và Trần Gia Trung Đỉnh (2007) nhấn mạnh sự thiếu hụt hành lang pháp lý mạnh trong hạ tầng giao thông. Nhữ Trọng Bách (2014) chỉ ra rủi ro do sự thay đổi thể chế thường xuyên kéo dài thời gian thực hiện dự án. Đặng Thị Hà (2013) kiến nghị ban hành Luật PPP và thành lập cơ quan đầu mối. Nguyễn Thị Bình (2013) và Nguyễn Xuân Phúc (2012) phân tích các nhân tố thể chế, tính ổn định của luật pháp và chế tài xử lý vi phạm hợp đồng PPP.
  • Quốc tế: Cuttaree (2008) nghiên cứu tại Chile và Mexico; Báo cáo hướng dẫn tham khảo của Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) và Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ (IDB) (2014); Hướng dẫn của UNESCAP (2011); Young và cộng sự (2009); Yescombe (2007); ADB (2012); Trần Thị Trúc Liễu (2016) nghiên cứu khung pháp lý các ngành điện, giao thông, nước tại Việt Nam; Hardcastle (2005) phân tích các nhân tố thành công quan trọng (CSF) của mô hình PPP/PFI tại Vương quốc Anh.

Hướng nghiên cứu về quy hoạch và phát triển dự án:

  • Trong nước: Đề tài của Bùi Thị Hoàng Lan và cộng sự (2010) chỉ ra sự thiếu đồng bộ, chồng chéo quy hoạch (như trường hợp tuyến Quốc lộ 20 từ Dầu Giây đi Liên Khương vừa nâng cấp theo hợp đồng BT/BOT vừa quy hoạch đường cao tốc song hành), thiếu cạnh tranh trong đấu thầu và dự toán chi phí sai lệch. Nguyễn Thị Hồng Minh (2016), Ngô Thế Vinh (2015), Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) và Nguyễn Thu Thủy (2016) tập trung phân tích sự hạn chế trong chiến lược danh mục và quy hoạch dự án HTGTĐB.
  • Quốc tế: Cuttaree và cộng sự (2011) chỉ ra 9 điều kiện thành công tại Châu Âu và Trung Á; Qiao và cộng sự (2001) nghiên cứu các dự án BOT tại Trung Quốc nhấn mạnh rủi ro ngoại hối từ việc vay nợ quốc tế; Steven McCam (2014) phân tích mô hình quản lý của Nhà nước qua các nghiên cứu tình huống tại Úc.

Hướng nghiên cứu về rủi ro và quản lý rủi ro:

  • Trong nước: Đề tài cấp Bộ của Lê Hương Linh và cộng sự (2017) nhận diện rủi ro thể chế và định hướng QLNN qua các chu trình dự án BOT đường bộ. Huỳnh Thị Thúy Giang (2012), Nguyễn Đức Cảnh (2017), Đào Việt Dũng (2017) và Phan Thị Bích Nguyệt (2013) làm rõ các rủi ro về doanh thu, lãi suất, tỷ giá, lạm phát và phân định trách nhiệm bù đắp rủi ro giữa khu vực công và khu vực tư.
  • Quốc tế: ADB (2008), Akintoye và cộng sự (2003) phân tích dự án PFI tại Anh; Roshana Takim và cộng sự (2008) so sánh đánh giá ưu tiên rủi ro giữa khu vực công và tư nhân tại Malaysia; Michael J. Garvin (2010) đánh giá thị trường PPP giao thông Hoa Kỳ.

Hướng nghiên cứu về bộ máy quản lý và năng lực cán bộ:

  • Trong nước: Đinh Kiện (2010), Mai Thị Thu và cộng sự (2013), Nguyễn Thị Kim Dung (2008), Phạm Diễm Hằng (2019), Đỗ Văn Thuận (2019) và Hoàng Cao Liêm (2019) tập trung vào sự yếu kém của mô hình cơ quan đầu mối, tính chất kiêm nhiệm của nhân sự và thiếu cơ chế đào tạo cán bộ chuyên trách PPP.
  • Quốc tế: Banks (2008) qua dự án Airport Link (Úc); Maluleke (2008) tại Nam Phi; Fahyre Loiola (2013) tại thành phố Fortaleza (Brazil); Nyagwachi (2006) tại Nam Phi chỉ ra rằng khung pháp lý đầy đủ vẫn thất bại nếu năng lực cơ quan nhà nước yếu kém.

Hướng nghiên cứu về giám sát và đánh giá:

  • Trong nước: Báo cáo của Bộ GTVT (2016), Tạ Văn Khoái (2009) và Đoàn Thị Hải Yến (2020) nghiên cứu các quy định thanh tra, kiểm toán quyết toán và cơ chế giải quyết tranh chấp hợp đồng dự án.
  • Quốc tế: Sader (2000), Koch (Đan Mạch), Omoregie, J. Monday và cộng sự (2019) khảo sát các nhân tố thất bại của dự án cơ sở hạ tầng.

Bảng 1.1: Đặc điểm chủ yếu của các phương thức thực hiện PPP phổ biến

Tiêu chí Hợp đồng dịch vụ/quản lý Nhượng quyền khai thác/Cho thuê BTO BOT DBFO BOO
Sở hữu tài sản Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân
Kỳ hạn hợp đồng (năm) 1-3; 3-5 8-15, hoặc lâu hơn 20-30 20-30 20-30 Không thời hạn
Trách nhiệm đầu tư Nhà nước Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân
Trách nhiệm vận hành Nhà nước/Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân
Rủi ro thương mại Nhà nước Chia sẻ Tư nhân/Chia sẻ Tư nhân Tư nhân Tư nhân

Bảng 1.2: Tổng hợp một số nghiên cứu về phương thức PPP ở Việt Nam

STT Năm Tác giả Nhân tố thành công quan trọng được chỉ ra
1 2009 Tạ Văn Khoái Hoạch định DAĐT; khung pháp luật; tổ chức bộ máy, cán bộ; kiểm tra, kiểm soát.
2 2010 Bùi Thị Hoàng Lan và cs Giải phóng mặt bằng; năng lực tài chính NĐT; đàm phán hợp đồng; xử lý kỹ thuật thi công.
3 2012 Nguyễn Xuân Phúc Hệ thống luật pháp đầy đủ, công bằng; chính sách hợp lý; bộ máy công chức trong sạch.
4 2013 Nguyễn Thị Ngọc Huyền Chiến lược, quy hoạch PPP; tổ chức thực thi; bộ máy và nhân sự; giám sát, đánh giá.
5 2013 Nguyễn Thị Bình Quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm định DAĐT; đấu thầu, thi công; nghiệm thu, bàn giao.
6 2013 Phan Thị Bích Nguyệt Lợi nhuận đầu tư; khung pháp lý minh bạch; chia sẻ rủi ro; kinh tế vĩ mô ổn định; đối tác tin cậy.
7 2014 Nhữ Trọng Bách Hạn chế kéo dài thời gian thực hiện; ổn định thể chế nhằm giảm thiểu rủi ro.
8 2014 Mai Thị Thu và cs Hoàn thiện khung pháp lý; hướng dẫn chi tiết; giảm chồng chéo; tăng đồng thuận liên ngành.
9 2016 Nguyễn Thị Hồng Minh Hoạch định phát triển; chính sách pháp luật; bộ máy quản lý nhà nước; cơ chế giám sát.
10 2016 Nguyễn Thu Thủy Quy hoạch hạ tầng; thể chế QLNN; tổ chức bộ máy đầu mối; thanh tra, kiểm tra; hợp tác quốc tế.
11 2017 Lê Hương Linh và cs Làm rõ định hướng QLNN; chuẩn hóa công cụ quản lý; cân bằng lợi ích các bên liên quan.
12 2019 Phạm Diễm Hằng Tổ chức bộ máy quản lý; lựa chọn dự án phù hợp; minh bạch thông tin và truyền thông.
13 2019 Đỗ Văn Thuận Hoàn thiện bộ máy; khung pháp lý; năng lực cán bộ; hợp tác quốc tế; giám sát cộng đồng.
14 2019 Hoàng Cao Liêm QLNN xuyên suốt chu trình; phân định trách nhiệm; phân cấp quản lý; năng lực cán bộ.
15 2020 Đoàn Thị Hải Yến Thể chế chủ thể; thủ tục chọn NĐT; chia sẻ rủi ro; quyết toán công trình; giải quyết tranh chấp.

Bảng 1.3: Các nhân tố tạo nên sự thất bại của dự án PPP (Omoregie và cộng sự, 2019)

STT Các nhân tố Chỉ số nghiêm trọng (%) Thứ tự ưu tiên
1 Tham nhũng 87 1
2 Tài trợ và tài chính không đầy đủ 85 2
3 Thiếu chia sẻ rủi ro và quản lý rủi ro 82 3
4 Cạnh tranh nội địa không bình đẳng giữa các bên tư nhân 80 4
5 Sự minh bạch và tính liêm chính trong khu vực công kém 77 5
6 Điều kiện kinh tế không thuận lợi 73 6
7 Không có khả năng kỹ thuật 73 7
8 Khung pháp lý và thể chế không đầy đủ 70 8
9 Khu vực tư nhân không quan tâm 67 9
10 Thiếu kinh nghiệm, chuyên môn và quản trị dự án kém 65 10
11 Hệ thống chính trị chưa sẵn sàng tham gia 64 11
12 Thiếu sự tham gia hỗ trợ của xã hội 63 12
13 Biến động lãi suất và lạm phát 62 13
14 Thiếu nhận thức và hiểu biết về các khái niệm PPP 60 14
15 Chính sách và chiến lược PPP không thực tế, khiếm khuyết 57 15
16 Sự phức tạp trong việc đưa ra quyết định 56 16
17 Thiếu kỹ năng hợp tác và mối quan hệ giữa các bên 56 17
18 Năng lực thực hiện của cả khu vực công và tư nhân 55 18
19 Tỷ lệ nợ vốn chủ sở hữu thấp 52 19

Khoảng trống nghiên cứu xác định: Các công trình nghiên cứu hiện có chủ yếu tiếp cận theo các khía cạnh đơn lẻ (phân bổ rủi ro, cơ chế huy động vốn, hoặc nghiên cứu riêng cho một phân ngành hẹp như cấp thoát nước, BOT giao thông) và chưa thống nhất về quan điểm. Chưa có công trình nào nghiên cứu có hệ thống về cơ sở lý thuyết gắn với đánh giá toàn diện thực trạng, xác định đầy đủ các tồn tại, hạn chế trong hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam theo suốt vòng đời dự án.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên hệ thống cơ sở lý thuyết, các khái niệm định danh và khung pháp lý thực định:

  • Khái niệm dự án: Tiếp cận từ tiêu chuẩn TCVN ISO 9000:2000, dự án là một quá trình đơn nhất, gồm một tập hợp các hoạt động có phối hợp và được kiểm soát, có thời hạn bắt đầu và kết thúc, được tiến hành để đạt được mục tiêu phù hợp với các ràng buộc về thời gian, chi phí và nguồn lực.
  • Khái niệm dự án đầu tư và dự án ĐTXD: Dẫn chiếu Luật Đầu tư và Luật Xây dựng, dự án ĐTXD là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng nhằm xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình.
  • Khái niệm và bản chất phương thức PPP: Tiếp cận quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020. PPP là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ công.
  • Bản chất QLNN: Tiếp cận theo nghĩa rộng, bao gồm toàn bộ hoạt động tổ chức, điều hành của bộ máy Nhà nước thông qua quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp; sử dụng các công cụ quản lý (văn bản quy phạm pháp luật, quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật) và phương tiện quản lý (hệ thống tổ chức bộ máy, nhân sự quản lý PPP từ trung ương đến địa phương).

Phương pháp nghiên cứu thực tế:

  • Phương pháp luận: Vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, phân tích đối tượng QLNN trong mối liên hệ biến thiên với sự phát triển kinh tế - xã hội.
  • Phương pháp kết hợp nghiên cứu định tính và định lượng: Sử dụng kỹ thuật phân tích thống kê mô tả và phân tích số liệu thống kê để xác định mối liên hệ tương quan giữa các nội dung QLNN và cơ cấu tổ chức bộ máy QLNN.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Khảo sát thực tế các dự án PPP trong ngành giao thông và năng lượng; phân tích văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết, đối chiếu các mô hình QLNN quốc tế với điều kiện Việt Nam.
  • Phương pháp kế thừa: Tổng hợp dữ liệu thứ cấp từ các công trình nghiên cứu đã công bố, các báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước và văn bản của các Bộ, ngành liên quan.

Nguồn tư liệu và dữ liệu: Văn bản quy phạm pháp luật (Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư; các Nghị định liên quan); hồ sơ số liệu kiểm toán các dự án BOT giao thông; dữ liệu khảo sát thực tế tình hình triển khai dự án PPP trong lĩnh vực giao thông đường bộ và năng lượng giai đoạn 2014–2020.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan các nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư

Chương 1 hệ thống hóa các nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, tập trung vào 5 nhóm nội dung chính: khung khổ pháp lý, quy hoạch phát triển dự án, nhận diện và phân chia rủi ro, mô hình bộ máy quản lý - năng lực cán bộ, và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát.

Về phương diện học thuật trong nước, chương này tổng hợp các kết quả thực nghiệm chỉ ra nguyên nhân dẫn tới thất bại hoặc kéo dài của các dự án PPP: việc thiếu quy hoạch dài hạn và đồng bộ dẫn đến xung đột tuyến đường (ví dụ tuyến Quốc lộ 20 song hành với quy hoạch cao tốc mới); thiếu minh bạch trong đấu thầu khi đa số dự án được trao thầu thông qua chỉ định và đàm phán trực tiếp; dự toán tổng mức đầu tư sai lệch làm kéo dài thời gian hoàn vốn hoặc gây áp lực tài chính lên ngân sách nhà nước. Số liệu kiểm toán 40 dự án BOT giao thông cho thấy các lỗ hổng lớn trong khâu thẩm định phương án tài chính ban đầu.

Về phương diện quốc tế, chương khảo cứu các mô hình PPP tại Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Úc, Trung Quốc, Brazil, Nigeria, Malaysia... Bảng tổng hợp của Omoregie và cộng sự (2019) cho thấy ba rủi ro hàng đầu dẫn tới sự thất bại của dự án PPP là tham nhũng (87%), tài trợ tài chính không đầy đủ (85%) và thiếu cơ chế chia sẻ, quản trị rủi ro (82%). Từ việc điểm luận các tài liệu, Chương 1 xác lập khoảng trống nghiên cứu: các công trình trước đây chưa nghiên cứu có hệ thống và toàn diện về QLNN theo suốt vòng đời dự án ĐTXD PPP trong bối cảnh thể chế đặc thù tại Việt Nam.

Chương 2: Cơ sở lý luận, pháp lý về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư

Chương 2 làm rõ các khái niệm nền tảng, đặc điểm, vai trò của phương thức PPP và xác lập khung phân tích QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP.

Về bản chất dự án ĐTXD theo PPP: Đây là sự hợp tác bình đẳng, dài hạn (thường từ 10 đến 50 năm) giữa khu vực công và khu vực tư nhân, trong đó tài sản công không bị tư nhân hóa mà được chuyển giao lại cho Nhà nước khi kết thúc hợp đồng. Cơ chế phân bổ rủi ro dựa trên nguyên tắc tối ưu hóa (bên nào quản trị tốt nhất thì chịu trách nhiệm) thay vì Nhà nước chuyển giao rủi ro tối đa cho tư nhân. Chương 2 phân loại các hình thức hợp đồng có cấu phần xây dựng được áp dụng tại Việt Nam theo quy định pháp luật:

Bảng 2.1: Các loại hợp đồng PPP áp dụng tại Việt Nam

Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh Ký hiệu viết tắt
Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao Build – Operate – Transfer BOT
Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành Build – Transfer – Operate BTO
Xây dựng – Sở hữu – Vận hành Build – Own – Operate BOO
Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ Build – Transfer – Leasing BTL
Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao Build – Leasing – Transfer BLT
Kinh doanh và quản lý Operation & Management O&M

Chương 2 phân tích mô hình các bên liên quan trong dự án BOT (Hình 2.1): Nhà nước đóng vai trò quy hoạch, giao đất, ban hành chính sách bảo đảm; Doanh nghiệp dự án tư nhân chịu trách nhiệm thu xếp vốn đầu tư xây dựng, quản lý vận hành; Người sử dụng dịch vụ trả phí hoàn vốn trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua nhà phân phối.

Về chu trình triển khai dự án, luận án tổng hợp quy trình thực hiện công việc gồm 5 bước kỹ thuật:

Bảng 2.2: Trình tự thực hiện công việc của dự án PPP

Giai đoạn Một số nội dung thực hiện chính
1. Chuẩn bị Xác định dự án; phê duyệt chủ trương đầu tư; lập kế hoạch thực hiện; phân tích tiền khả thi; kiểm tra mức độ phù hợp; chuẩn bị hồ sơ giải phóng mặt bằng.
2. Nghiên cứu khả thi Phân tích tính khả thi; đánh giá chi phí/lợi ích; xác định, phân bổ rủi ro; tính toán mục tiêu đa lợi ích; cơ quan chuyên môn thẩm định thiết kế, dự toán; phương án giải phóng mặt bằng; phê duyệt dự án.
3. Lựa chọn nhà đầu tư Hoàn chỉnh hồ sơ mời thầu; công bố thông tin; đối thoại với các bên liên quan; tổ chức giải phóng mặt bằng; đánh giá hồ sơ và lựa chọn nhà đầu tư.
4. Thực hiện, quản lý hợp đồng và giám sát, đánh giá Quản lý kế hoạch thực hiện hợp đồng; thẩm định và phê duyệt thiết kế kỹ thuật, dự toán; kiểm tra chấp hành quản lý đầu tư; giám sát nghiệm thu kết quả đầu ra; thực hiện trách nhiệm giải trình theo Điều 86, Điều 87 Luật PPP.
5. Vận hành và chuyển giao Thiết lập cơ chế vận hành; bảo trì, bảo dưỡng định kỳ; phát triển dịch vụ lân cận; đo lường mức độ chấp thuận của người dùng; quyết toán hợp đồng và bàn giao tài sản cho Nhà nước.

Trên cơ sở đối chiếu hạn chế giữa quy định của Luật Xây dựng (chu trình 3 giai đoạn truyền thống kết thúc khi đưa công trình vào sử dụng) và Luật PPP (chỉ phân định giai đoạn xây dựng và giai đoạn vận hành), tác giả đề xuất phân chia vòng đời dự án PPP thành 5 giai đoạn phục vụ QLNN:

  1. Giai đoạn đề xuất chủ trương đầu tư và chuẩn bị dự án.
  2. Giai đoạn nghiên cứu khả thi và phương án giải phóng mặt bằng.
  3. Giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và thực hiện giải phóng mặt bằng.
  4. Giai đoạn thực hiện, quản lý hợp đồng dự án và giám sát, đánh giá.
  5. Giai đoạn vận hành và chuyển giao công trình cho Nhà nước theo hợp đồng dự án.

Về cơ cấu QLNN, Chương 2 mô tả hệ thống thiết chế (Hình 2.2) gồm ba nhánh quyền lực: Cơ quan lập pháp (Quốc hội, HĐND các cấp) ban hành luật pháp và giám sát; Cơ quan hành pháp (Chính phủ, UBND các cấp) trực tiếp điều hành, phân cấp và thực thi quản lý; Cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện kiểm sát) thực hiện kiểm soát tư pháp và xử lý tranh chấp.

Kết quả và những đóng góp mới

Những đóng góp khoa học của luận án:

  • Một là: Khẳng định vai trò của QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP là nhân tố quyết định thành công của dự án, bản chất là sự tương tác và điều phối nhằm cân bằng hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư tư nhân và người thụ hưởng dịch vụ công.
  • Hai là: Hệ thống hóa, làm rõ và bổ sung cơ sở lý luận về đặc trưng, nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, bao quát các khâu: hoạch định phát triển, thực thi chính sách, phân cấp quản lý, cấu trúc bộ máy và cơ chế giám sát, đánh giá dự án.
  • Ba là: Nhận diện hệ thống các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, làm cơ sở khoa học để thiết lập các tiêu chí đánh giá hoạt động QLNN.
  • Bốn là: Khái quát thực trạng hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam giai đoạn 2014–2020, chỉ ra các hạn chế cố hữu và nguyên nhân từ công tác quy hoạch, thẩm định tài chính, lựa chọn nhà thầu đến tổ chức bộ máy.

Điểm mới của luận án:

  • Một là: Đề xuất mô hình phân chia tiến trình dự án PPP thành 5 giai đoạn cụ thể, khắc phục sự thiếu đồng bộ giữa các quy định của Luật Xây dựng và Luật PPP, giúp các cơ quan QLNN xác lập căn cứ theo dõi, giám sát và điều chỉnh kịp thời theo từng khâu.
  • Hai là: Đề xuất 4 nhóm giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam, trọng tâm là xây dựng bộ tiêu chí khung đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP cho từng giai đoạn, quy định rõ nội dung đánh giá, phương pháp đánh giá và đối tượng đánh giá.
  • Ba là: Đề xuất 6 khuyến nghị chính sách nhằm hoàn thiện đồng bộ năng lực bộ máy và khung pháp lý thực thi dự án PPP.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của nghiên cứu:

  • Phạm vi nội dung và dữ liệu thực chứng của luận án chỉ tập trung vào các dự án ĐTXD trong hai lĩnh vực giao thông đường bộ và năng lượng, chưa mở rộng khảo sát các dự án PPP trong các lĩnh vực hạ tầng xã hội khác như y tế, giáo dục hay xử lý nước sạch, rác thải.
  • Luận án giới hạn nghiên cứu các loại hợp đồng PPP có cấu phần xây dựng (BOT, BTO, BOO, BTL, BLT), chưa đi sâu phân tích nhóm hợp đồng PPP dịch vụ hoặc các loại hợp đồng không có cấu phần xây dựng công trình mới.
  • Dữ liệu khảo sát thực tế và các văn bản điều hành tập trung chủ yếu trong khung thời gian 2014–2020, thời điểm Luật PPP năm 2020 và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP mới bắt đầu có hiệu lực thi hành.

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Mở rộng phạm vi nghiên cứu thực nghiệm đánh giá QLNN sang các dự án PPP thuộc lĩnh vực hạ tầng xã hội và công nghệ thông tin.
  • Kiểm chứng và hoàn thiện bộ tiêu chí khung đánh giá dự án ĐTXD PPP trong điều kiện thực thi ổn định của Luật PPP năm 2020 và các văn bản hướng dẫn giai đoạn sau năm 2021.

Giá trị tham khảo

Nghiên cứu sinh và giảng viên:

  • Cung cấp nguồn tài liệu học thuật tổng quan có hệ thống về phương thức PPP, tập hợp 15 công trình nghiên cứu tiêu biểu tại Việt Nam và hơn 20 tài liệu nghiên cứu quốc tế, phân loại rõ ràng theo từng nhóm chủ đề nghiên cứu.
  • Cung cấp khung lý luận về vòng đời dự án 5 giai đoạn và hệ thống hóa sự khác biệt giữa các loại hình hợp đồng PPP (BOT, BTO, BOO, BTL, BLT, O&M, DBFO).

Cơ quan quản lý nhà nước và người làm chính sách:

  • Cung cấp luận cứ thực tiễn từ số liệu xử lý của Kiểm toán Nhà nước đối với các bất cập của 40 dự án BOT giao thông để rà soát, điều chỉnh chính sách chia sẻ rủi ro doanh thu và hoàn thiện quy trình phê duyệt tổng mức đầu tư.
  • Bộ tiêu chí khung đánh giá dự án PPP theo 5 giai đoạn là tài liệu tham khảo trực tiếp cho các Bộ chuyên ngành (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Công thương) và UBND cấp tỉnh trong việc thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và kiểm tra việc thực hiện hợp đồng dự án PPP.

Câu hỏi thường gặp

Câu hỏi 1: Dự án thí điểm giao thông nào theo phương thức PPP tại Việt Nam được luận án đề cập là không thực hiện được? Trả lời: Dự án thí điểm được luận án dẫn chứng cụ thể là dự án Cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết.

Câu hỏi 2: Dữ liệu của Kiểm toán Nhà nước đối với các dự án BOT giao thông được luận án trích dẫn ra sao? Trả lời: Luận án trích dẫn số liệu Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn của 40 dự án là 120 năm so với phương án tài chính ban đầu, đồng thời kiến nghị giảm giá trị đầu tư của các dự án này.

Câu hỏi 3: Luận án phân chia vòng đời dự án ĐTXD theo phương thức PPP thành mấy giai đoạn để phục vụ công tác QLNN? Trả lời: Luận án đề xuất phân chia thành 5 giai đoạn: (1) Giai đoạn đề xuất chủ trương đầu tư và chuẩn bị dự án; (2) Giai đoạn nghiên cứu khả thi và phương án giải phóng mặt bằng; (3) Giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và thực hiện giải phóng mặt bằng; (4) Giai đoạn thực hiện, quản lý hợp đồng dự án và giám sát, đánh giá; (5) Giai đoạn vận hành và chuyển giao công trình cho Nhà nước theo hợp đồng dự án.

Câu hỏi 4: Theo nghiên cứu quốc tế của Omoregie và cộng sự (2019) được luận án trích dẫn, những nhân tố nào có chỉ số nghiêm trọng cao nhất dẫn đến thất bại của dự án PPP? Trả lời: Ba nhân tố dẫn đầu bảng xếp hạng gồm: Tham nhũng (chỉ số nghiêm trọng 87%, thứ tự ưu tiên 1); Tài trợ và tài chính không đầy đủ (chỉ số nghiêm trọng 85%, thứ tự ưu tiên 2); Thiếu chia sẻ rủi ro và quản lý rủi ro (chỉ số nghiêm trọng 82%, thứ tự ưu tiên 3).

Câu hỏi 5: Lý do luận án tập trung phạm vi thời gian nghiên cứu từ năm 2014 đến năm 2020 là gì? Trả lời: Vì từ năm 2014 có nhiều đạo luật chi phối phương thức PPP được ban hành cùng với Nghị định thay thế các nghị định trước đó, hình thành giai đoạn bản lề chuẩn bị cho việc thực hiện thống nhất dự án theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư từ năm 2021.

Kết luận

Luận án là công trình nghiên cứu hệ thống về hoạt động quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam, tập trung vào hai lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ và năng lượng. Tác giả đã làm rõ các cơ sở lý luận, tổng hợp bức tranh nghiên cứu trong và ngoài nước, đồng thời chỉ ra các bất cập pháp lý và thực tiễn quản lý dự án trong giai đoạn 2014–2020. Đóng góp cốt lõi của công trình là đề xuất chu trình dự án 5 giai đoạn, hệ thống 4 nhóm giải pháp gắn với bộ tiêu chí khung đánh giá dự án và 6 khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với phương thức PPP.