CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN PHÂN CẤP QUẢN LÝ, KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI 1. Một số khái niệm nghiên cứu 1. Khái niệm về phân cấp quản lý, khai thác CTTL Hoạt động quản lý nhà nước có 02 khái niệm liên quan là phân quyền và phân cấp [18]–[20].
Trong khuôn khổ nghiên cứu này sẽ không đi sâu phân tích các vấn đề của phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước, mà tập trung nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý, khai thác CTTL của lĩnh vực thủy lợi. Một số khái niệm phân cấp quản lý, khai thác CTTL: - Theo nghiên cứu của Huppert (2001) thực hiện tại New Zealand: là quá trình phân giao nhiệm vụ, nhân lực và tài chính từ Chính phủ cho các tổ chức thủy lợi cơ sở nhằm nâng cao hiệu quả khai thác CTTL [21]. - Theo nghiên cứu của A. Elsageer Ahmed (2004) và D.
Kumar Das (2008): là quá trình phân giao đúng, đủ và hợp lý các nhiệm vụ quản lý, khai thác CTTL, kèm theo đó là nguồn nhân lực, tài chính cho từng đơn vị, bộ phận của một tổ chức quản lý thủy lợi [12], [22] (Hình 1. Phân cấp quản lý, khai thác CTTL trong xây dựng mô hình tổ chức quản lý thủy lợi - Theo quy định tại Thông tư 65/2009/TT-BNNPTNT ngày 12/10/2009 của Bộ NN&PTNT, hoạt động phân cấp quản lý, khai thác CTTL bao gồm: + Nhiệm vụ 1- Quản lý nước: điều hoà phân phối nước, tiêu nước công bằng, hợp lý trong HTTL, đáp ứng yêu cầu phục vụ sản xuất nông nghiệp, đời sống dân sinh, môi trường và các ngành kinh tế quốc dân khác. + Nhiệm vụ 2- Quản lý công trình: kiểm tra, theo dõi, phát hiện và xử lý kịp thời các sự cố trong HTTL, đồng thời thực hiện tốt việc duy tu, bảo dưỡng, sửa Luận án Tiến sĩ Kỹ thuật tài nguyên nước 8 chữa nâng cấp công trình, máy móc, thiết bị; bảo vệ và vận hành công trình theo đúng quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật, đảm bảo công trình vận hành an toàn, hiệu quả và sử dụng lâu dài. + Nhiệm vụ 3- Tổ chức và quản lý kinh tế: xây dựng mô hình tổ chức hợp lý để quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vốn, tài sản và mọi nguồn lực được giao nhằm thực hiện và hoàn thành tốt nhiệm vụ khai thác, bảo vệ công trình thuỷ lợi, kinh doanh tổng hợp theo qui định của pháp luật.
Phân cấp quản lý, khai thác CTTL cho các tổ chức thuỷ lợi cơ sở nhằm góp phần khuyến khích sản xuất nông nghiệp phát triển theo định hướng kinh tế thị trường, phát huy cơ chế tự chủ tài chính của các tổ chức thủy lợi cơ sở, thúc đẩy xã hội hoá thuỷ lợi, giảm gánh nặng cho Ngân sách nhà nước [23], nhưng kết quả cuối cùng vẫn phải được thể hiện qua chất lượng dịch vụ tưới, tiêu, sản lượng, năng suất cây trồng và thu nhập của nông dân [24]. Một số khái niệm khác liên quan 1. Phương pháp khoa học là hoạt động sử dụng những cách thức, công cụ để tác động, khám phá đối tượng nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu; xây dựng một phương pháp khoa học mới cần có: (i) Phương pháp luận; (ii) Phương pháp tiếp cận; (iii) Phương pháp nghiên cứu cụ thể [25], [26]. Thủy lợi là tổng hợp các giải pháp tích trữ, điều hòa, chuyển, phân phối, cấp, tưới, tiêu và thoát nước phục vụ SXNN, NTTS, sản xuất muối; kết hợp cấp, tiêu, thoát nước cho sinh hoạt và các ngành kinh tế khác; góp phần phòng, chống thiên tai, bảo vệ môi trường, thích ứng BĐKH và bảo đảm an ninh nước [27], [28].
Công trình thủy lợi là công trình hạ tầng kỹ thuật thủy lợi bao gồm đập, hồ chứa nước, cống, trạm bơm, hệ thống dẫn, chuyển nước, kè, bờ bao thủy lợi và công trình khác phục vụ quản lý, khai thác thủy lợi [28]. Hệ thống công trình thủy lợi là tập hợp các công trình thuỷ lợi có liên quan với nhau [27], [28]. Thuỷ lợi nội đồng là công trình kênh, mương, rạch, đường ống dẫn nước tưới, tiêu phạm vi từ điểm giao nhận dịch vụ thủy lợi đến khu đất canh tác [28]. Luận án Tiến sĩ Kỹ thuật tài nguyên nước 9 6.
Chủ quản lý công trình thuỷ lợi là cơ quan chuyên môn về thủy lợi thuộc Bộ Nông nghiệp và PTNT; cơ quan chuyên môn về thủy lợi thuộc UBND các cấp; tổ chức thủy lợi cơ sở; tổ chức, cá nhân tự đầu tư xây dựng CTTL. Đơn vị khai thác công trình thuỷ lợi là tổ chức, cá nhân được chủ quản lý giao vận hành, khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi [27], [28]. Tổ chức thủy lợi cơ sở là tổ chức của những người sử dụng nước (NSDN), dịch vụ thủy lợi cùng hợp tác đầu tư xây dựng hoặc quản lý, khai thác công trình thủy lợi nhỏ, thủy lợi nội đồng [28]. Sản phẩm, dịch vụ thủy lợi là sản phẩm, dịch vụ được tạo ra do khai thác công trình thủy lợi [28].
Nhận thức về CTTL của người sử dụng nước là mức độ hiểu biết của người dùng nước về vai trò, tầm quan trọng của chất lượng dịch vụ thủy lợi, khả năng vận dụng sự hiểu biết đó trong các hoạt động quản lý, vận hành, tu sửa và bảo vệ các CTTL trong đời sống và sản xuất hàng ngày [7], [24]. Tổng quan lịch sử phân cấp quản lý, khai thác CTTL trên thế giới Ước tính trên thế giới có khoảng 240 triệu hecta (chiếm khoảng 17%) diện tích đất sản xuất nông nghiệp được tưới bằng các CTTL [29], do vậy, đầu tư phát triển thủy lợi là nhu cầu tất yếu đối với những quốc gia có nền nông nghiệp có tưới; theo đó là sự vận động về công tác quản lý, khai thác CTTL [23], phân cấp quản lý, khai thác CTTL cũng là một phần của quá trình vận động đó và được tóm tắt qua các giai đoạn sau: Giai đoạn 1950-1970, hầu hết HTTL trên thế giới được đầu tư quản lý, khai thác từ nguồn Ngân sách nhà nước, phổ biến theo mô hình nhà nước quản lý tập trung các CTTL. Tuy nhiên, với phương thức quản lý cứng nhắc “từ trên xuống - top & down” đã cơ bản không còn đáp ứng được các yêu cầu tưới tiêu ngày càng phức tạp và hiện đại [2]. Mô hình nhà nước quản lý tập trung các CTTL đã bộc lộ ngày càng nhiều vấn đề, thể hiện ở bộ máy quản lý cồng kềnh, quan liêu, tham nhũng, trì trệ, tại một số quốc gia việc sản xuất nông nghiệp đình trệ và làn sóng đòi dân chủ ngày càng tăng lên [30].
Luận án Tiến sĩ Kỹ thuật tài nguyên nước 10 Giai đoạn 1980-1990, khủng hoảng kinh tế thế giới xảy ra, Chính phủ một số quốc gia như Indonexia, Philippine, Bangladesh… đã khuyến khích, tăng cường sự tham gia của các tổ chức thủy lợi cơ sở nhằm duy trì hoạt động của CTTL trong bối cảnh nguồn vốn dành cho lĩnh vực thủy lợi đang ngày càng bị thu hẹp, nhất là tại các nước đang phát triển [31], đặc biệt là quản lý tưới có sự tham gia của người dân (PIM) [5]. Cải cách tổ chức quản lý thủy lợi trong giai đoạn này thường gắn với hai khái niệm cơ bản là phân cấp quản lý, khai thác CTTL và chuyển giao quản lý tưới (IMT) cho các tổ chức thuỷ lợi cơ sở [2], [32]. Nghiên cứu xây dựng đề án phân cấp quản lý, khai thác CTTL là điều kiện tiên quyết để thực hiện IMT cho các tổ chức thủy lợi cơ sở. Trong thực tế, có trường hợp tất cả nhiệm vụ quản lý, khai thác đều được chuyển giao, nhưng cũng có trường hợp chỉ thực hiện IMT một phần trong các nhiệm vụ theo khả năng có thể quản lý, tiếp nhận của các tổ chức thủy lợi cơ sở.
Thống kê của FAO (2007), cuối thế kỷ 20, thực hiện IMT theo đề xuất phân cấp quản lý, khai thác CTTL cho các tổ chức thuỷ lợi cơ sở đã trở thành chương trình mục tiêu quốc gia của nhiều nước, cụ thể như sau: - Trước thập niên 60: Đức, Ý, Hà Lan, Tây Ban Nha và Pháp. - Thập niên 60: Đài Loan, Bangladesh và Mỹ. - Thập niên 70: Mali, New Zealand và Colombia. - Thập niên 80: Philippines, Mexico, Tunisia và nước cộng hòa Dominica.
- Thập niên 90: Morocco (1990), Australia (1994), Thổ Nhĩ Kỳ (1994), Peru (1995), Albania (1996) và Zimbabwe (1997). Đầu thế kỷ 21, có hàng chục quốc gia tiếp tục xây dựng đề án phân cấp quản lý, khai thác CTTL như Pakistan, Georgia, Ethiopia, Guatemala, Việt Nam. Theo kết quả rà soát của C. Muñoz năm 2007, có trên 60 quốc gia đã và đang tiếp tục rà soát, điều chỉnh lại đề án phân cấp quản lý, khai thác CTTL cho các tổ chức thủy lợi cơ sở để áp dụng phù hợp hơn với thực tiễn sản xuất của từng quốc gia và vùng lãnh thổ [2].
Động lực thúc đẩy các quốc gia thực hiện IMT theo phân cấp quản lý, khai thác CTTL là nhằm tiết kiệm ngân sách (tại hầu hết các Luận án Tiến sĩ Kỹ thuật tài nguyên nước 11 quốc gia) và đảm bảo sự hoạt động bền vững cho các CTTL (tại Mexico, Chi Lê) hoặc là để cải thiện hiệu quả cấp nước tưới cho SXNN (tại vùng Andhra Pradesh, Ấn Độ). Còn động lực từ phía những NSDN là muốn giành quyền chủ động trong quản lý nguồn nước tưới (tại Columbia, Mỹ và Úc) và kiểm soát hợp lý các chi phí thuỷ lợi (tại Columbia và CHDC Dominica) [33]. Một số vai trò chính của phân cấp quản lý, khai thác CTTL cụ thể như sau: 1. Đối với công tác xây dựng tổ chức quản lý, khai thác CTTL: Thống kê của FAO năm 2007, có 57 quốc gia đã thực hiện đổi mới lại các tổ chức quản lý thủy lợi theo 08 loại mô hình [2] (Hình 1.2) như sau: Hình 1.
Mô hình chuyển giao quản lý, khai thác CTTL trên thế giới. Nguồn: Báo cáo thực hiện IMT, FAO, 2007 Luận án Tiến sĩ Kỹ thuật tài nguyên nước 12 Đặc trưng của các mô hình IMT cho các tổ chức thuỷ lợi cơ sở trên là trừ các mô hình số 01, 06 và 08 tại Hình 1.2, các mô hình còn lại là đều dựa trên đề xuất phân cấp quản lý, khai thác CTTL. Đối với công tác tài chính quản lý, khai thác CTTL: Thống kê của FAO năm 2007, 76% số các quốc gia thực hiện IMT theo đề xuất phân cấp quản lý, khai thác CTTL đã giảm được chi phí vận hành CTTL; 11% không có sự thay đổi đáng kể về tài chính; 13% bị thất bại là do không phù hợp với khả năng tiếp nhận tài chính của các tổ chức thủy lợi cơ sở [2].