Chương 1: Cơ sở lý luận của đánh gia tác động chính sách trong Dự thảo Luật Giao thông đường bộ sửa đổi 1. Khái niệm đánh giá tác động chính sách Đánh giá tác động chính sách đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử phát triển của các nhà nước, liên quan đến hoạt động chính sách trong khu vực hành chính công. Mặc dù các tài liệu học thuật khi đề cập đến lịch sử của đánh giá tác động chính sách thường cho rằng đây là sản phẩm của Tổ chức RAND ( Trung tâm Nghiên cứu và phát triển) — một tô chức think tank phi lợi nhuận, phi đảng phái toàn cầu được thành lập vào năm 1948 bởi công ty sản xuất máy bay Douglas nhằm hỗ trợ nghiên cứu và phân tích cho Quân đội Hoa Kỳ trong chiến tranh thế giới thứ 22. Hoặc một dẫn chứng nỗi tiếng khác về nguồn gốc của hoạt động nay, đó là bài phân tích về chính sách y tế của Walt and Gibson năm 1994 tại Mỹ.
Healy (2015), Notes on the history ofpolicy analysis, Project: What is the history of policy analysis, ppt.3 lãi Nhưng thực tế đã chỉ ra rằng, có rất nhiều hoạt động tương tự như vậy đã diễn ra sớm hơn rất nhiều mặc dù không được gọi tên là đánh giá tác động chính sách. Ví dụ: Quốc hội Mỹ đã yêu cầu Công binh Lục quân Hoa Ky phân tích chi phí -lợi ích vào năm 1936 liên quan đến tài nguyên rừng, cuốn sách “Bản tường trình về than đá” của nhà kinh tế học William Stanley viết năm 1865 nói về sự phụ thuộc của nền kinh tế Anh vào than đá cũng như đưa ra những dự đoán về kinh tế nước Anh. Thậm chí, nhiều đánh giá còn được thực hiện từ thời kỳ các nhà nước cũ như cuốn sách Sự thịnh vượng của các quốc gia của tác giả Adam Smith xuất bản năm 1776 đánh giá tác động của kinh tế thương nghiệp, “Luận về nguyên tắc dân số” của Thomas Malthus năm 1798, hay tổng quát chính sách và pháp luật về nước đo Julius Sextus Frontinus viết tại Rome năm 95 sau Công nguyên. Có quan điểm cho rằng các đánh giá tác động chính sách có thể còn xuất hiện sớm hơn nữa tại các nền văn minh cô tại Trung Quốc và Ấn Độ - nơi các nhà cai trị có học thức sâu rộng và được nuôi dạy nghiêm khắc bởi những học giả với vốn tri thức phong phú, bởi đánh giá tác động chính sách là hoạt động không thé thiếu đối với bat ki nhà nước nào khi xây dựng và đưa pháp luật đi vào đời sống3.
Tuy nhiên, xây dựng một cách hiểu đầy đủ và có hệ thống về đánh giá tác động về chính sách chỉ mới được thực hiện từ khoảng đầu thế kỉ XX. Có rất nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm đánh giá tác động chính sách. Theo Weimer và Vining, đánh giá tác động chính sách là quá trình điều tra, phân tích có hệ thống về việc áp dụng và ảnh hưởng của việc áp dụng các chính sách hiện có dé từ đó lựa chon các chính sách mới4. Hội đồng Châu Âu cũng sử dụng định nghĩa này khi đề cập đến đánh giá tác động chính sách trong các báo cáo của mình.
Trong khi đó, tại Mỹ, đánh giá tác động chính sách được hiểu là một cách tiếp cận thực nghiệm, có tính hệ thống để đưa ra các lựa chọn chính sách trong các lĩnh vực công5. Mặc dù có sự khác nhau về sử dụng từ ngữ 3 https://www.com/insight/content/doi/10.1108/135525295 10082822/full/html#:~:text=Policy%20analysi s%20derives%20from%20a,be%20expected%20from%20policy%20details., truy cập ngày 10/5/2022 * Weimer and Vining (2020), Policy Analysis: Concept and Practice, Routledge, London, ppt. 20 5 Warren Walker (2000), Policy Analysis: A Systematic Approach to Supporting Policymaking in the Public Sector, Journal of Multi-Criteria Decision Analysis, No. 12 nhưng nhìn chung, cả hai cách định nghĩa này đều chỉ ra rằng đánh giá tác động chính sách là một hoạt động cụ thể, được thực hiện trong quá trình lựa chọn chính sách của các chủ thé quản lý hành chính nhà nước với mục đích nham đưa ra những phương án thực hiện phù hợp với chính sách đang được xem xét.
Theo quan điểm của nhóm tác giả, dé xây dựng khái niệm về đánh giá tác động chính sách, cần làm rõ ý nghĩa hai thuật ngữ “đánh giá” và “tác động”. Thep Từ điển tiếng Việt của nhà xuất bản Đà Nẵng năm 1997, “đánh giá” là nhận định giá trị. Trong tiếng Anh, thuật ngữ được sử dụng tương đương là “assessment”, được hiểu là quá trình xác định có hệ thong va toan dién vé két qua, gia tri, tam quan trọng cua một sự vat dựa trên một nhóm các tiêu chí nhất định. Như vậy, về mặt từ ngữ, “đánh giá” được hiểu là xác định giá trỊ cụ thể của sự vật, hiện tượng nào đó.
Đánh giá thực chất là một quá trình bao gồm nhiều hoạt động nhỏ chứ không phải chỉ là một hành vi đơn thuần. “Tác động” được hiểu là khả năng gây ảnh hưởng của một sự vật, hiện tượng này với một sự vật hiện tượng khác. Như vậy, đánh giá tác động chính sách là việc xem xét liệu chương trình/ chính sách đó có khả năng gây ra ảnh hưởng gi đối với các cá nhân hay đối tượng mục tiêu của chính sách hay không, đồng thời cũng là việc lượng hóa hiệu quả của chương trình/ chính sách đối với đối tượng mục tiêu của chính sách đó. Định nghĩa này có nhiều điểm tương đồng với các định nghĩa về đánh giá tác động chính sách hiện nay đang được nghiên cứu trên thế giới (“policy assessment”).
Có quan điểm cho rằng, đánh giá tác động chính sách là quá trình dự đoán và xác định những tác động có thê xảy ra của một phương án chính sách bất kỳ, hoặc đánh giá tác động chính sách là quá trình xác định một cách có hệ thống mục tiêu và khả năng ảnh hưởng cũng như khả năng thực hiện của một chính sách bat ky. Can phân biệt đánh giá tac động chính sách với đánh giá hiệu quả hoạt động của chính sách. Theo OECD, điểm khác biệt căn bản giữa hai hoạt động này là đánh giá tác động chính sách xem xét những ảnh hưởng có thé xảy ra của chính sách dựa trên các mục tiêu của chính sách, trong khi đó, đánh giá hiệu quả của chính sách tập trung vào kết quả mà chính sách đã đạt được sau một thời 13 gian áp dụng trong thực tiễn. OECD cho rằng, đánh giá tác động của chính sách là đánh giá chuyên sâu hơn, đòi hỏi mức độ nghiên cứu cao hơn so với đánh giá hiệu quả hoạt động của chính sách.
Đánh giá tác động chính sách (DGTDCS) tại Việt Nam bat đầu được luật hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và được cụ thé hóa trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sau đây gọi là Nghị định 34/2016/NĐ-CP), sau đó tiếp tục được sửa đổi trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi b6 sung năm 2020 và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (sau đây gọi là Nghị định 154/2020/NĐ-CP). Theo Khoản 2, Điều 3 Nghị định 34/2016/ ND-CP, đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách. Như vậy, cách hiểu về đánh giá tác động chính sách ở góc độ pháp lý cũng tương tự như ở góc độ nghiên cứu khoa học. Sự cân thiết đánh giá tác động của chính sách ĐGTĐCS là hoạt động rat cần thiết đối với bất kì tổ chức nào trước khi đưa chính sách vào thực hiện trong thực tiễn, đặc biệt quan trọng đối với Nhà nước khi các chính sách sẽ được thé chế hóa bằng các quy định pháp luật.
Sự cần thiết của ĐGTĐCS được thé hiện cu thé đối với một số đối tượng như sau: © Đối với chính sách được đánh giá Mỗi chính sách khi được xây dựng đều phải xuất phát từ nhu cầu phát triển của đời sống xã hội, gan liền với bối cảnh kinh tế, chính trị, đặc điểm dân cư, dân trí của quốc gia sử dụng chính sách. Tuy nhiên, chính sách cũng chỉ là một sản phẩm của trí tuệ của con người và không thê tránh khỏi thiếu sót trong nội dung chính sách. Thông qua ĐGTĐCS, chính sách sẽ được đánh giá một cách toàn diện trên tất cả các tiêu chí bao gồm: tính hiệu quả, tính khả thi, mức độ tác động, tính thống nhất, kha năng phát triển bền vững và tính ôn định. Nhờ đó, các chủ thé xây 14 dựng chính sách có thê nhận ra và chỉnh sửa, b6 sung những điểm chưa phù hợp trong các phương án chính sách, phục vụ mục tiêu xây dựng một chính sách tốt — một điều kiện quan trong dé có thé có hệ thống pháp luật chất lượng.
Thêm vào đó, ĐGTĐCS tạo cơ hội dé tăng tính minh bach của quá trình xây dựng và quyết định chính sách khi các kết quả đánh giá tác động rõ ràng, đo lường được dựa trên các chứng cứ, thông tin, dữ liệu công khai; việc lựa chọn giải pháp chính sách dựa trên cơ sở phân tích, so sánh kết quả đánh giá tác động của các giải pháp với sự tham vấn, tham gia góp ý, phản biện của chính các đối tượng chịu sự tác động của chính sách, các cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm tô chức thi hành chính sách cũng như các chuyên gia trong các lĩnh vực chịu tác động. © Đối với chủ thé xây dựng chính sách Khi các phương án chính sách được đánh giá, chủ thé xây dựng chính sách có thể nhận được những ý kiến phản hồi khách quan và toàn diện về tất cả các phương án chính sách mà mình đã xây dựng. Các ý kiến này rất đa dạng, không chỉ từ cơ quan chuyên môn mà còn đến từ các nhóm chuyên gia khác nhau, là nguồn tin đáng tin cậy dé chủ thé xây dựng chính sách nâng cao hiệu quả xây dựng chính sách cho các chính sách tiếp theo. DGTDCS cũng buộc các chủ thé xây dựng chính sách phải nâng cao trách nhiệm khi xây dựng chính sách thông qua hoạt động giải trình sau khi đánh giá tác động chính sách.
Chủ thể xây dựng chính sách phải nắm rõ, giải thích được lí do xây dựng các phương án chính sách khác nhau, thậm chí chuẩn bị cho các phương án chính sách thay thế khi có yêu cầu sau khi có kết quả DGTDCS.