CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ MUA SẮM CÔNG VÀ HIỆU QUẢ MUA SẮM CÔNG 1. Tổng quan về mua sắm công. Khái niệm, đặc điểm mua sắm công. Khái niệm mua sắm công.
Khái niệm “mua sắm” tức là bỏ tiền ra để có được, đạt được một mục tiêu, kế hoạch, ý đồ nào đó, nó cũng tương tự như việc đi mua sắm trong gia đình khi có nhu cầu. Mua sắm công hay còn gọi là mua sắm Chính phủ là những khoản chi của Chính phủ để mua tài sản, hàng hóa, dịch vụ cho việc sử dụng của chính mình. Theo nghĩa hẹp, mua sắm công là những khoản chi tiêu của các cơ quan thuộc Chính phủ để mua hàng hóa, dịch vụ để phục vụ cho việc duy trì hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị lực lượng vũ trang và các tổ chức sử dụng NSNN. Theo nghĩa rộng, mua sắm công là mua sắm hàng hóa bằng hiện vật (công cụ, dụng cụ; tài sản; nguyên vật liệu…) và dịch vụ (dịch vụ xây dựng cơ bản, dịch vụ tư vấn, dịch vụ cho thuê tài sản, các dịch vụ công khác như khám chữa bệnh, giáo dục, đào tạo…) để cung cấp cho hoạt động của bộ máy nhà nước, DNNN và các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn nhà nước.
Ở Việt Nam trước đây ít người nghe đến khái niệm này. Mua sắm của Việt Nam có khác so với mua sắm của các nước phát triển trên thế giới? Ở các nước khác, họ thường mua sắm phục vụ chủ yếu cho các cơ quan của Chính phủ và để duy trì hoạt động thường xuyên của các cơ quan Chính phủ. Nhưng chúng ta lại có tới ba phần mục trong mua sắm Chính phủ: Thứ nhất là mua sắm để phục vụ cho việc duy trì hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân; thứ hai là các dự án đầu tư phát triển, vì các dự án này mới đến gần đây mới có những nguồn đầu 5 tư khác, nhưng chủ yếu vẫn là nhà nước bỏ ra đầu tư, hoàn toàn là chi tiêu từ ngân sách; thứ ba nữa là chúng ta có một hệ thống DNNN rất đồ sộ, và các doanh nghiệp này đều được cấp tiền vốn, tài sản, đất đai, các tài sản này đều có nguồn gốc từ nhà nước. Đặc điểm mua sắm công.
- Thứ nhất: Mua sắm công được thực hiện bằng NSNN. Theo Luật ngân sách số 83/2015/QH13 của Quốc hội ngày 25/6/2015 và Nghị định số 163/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 21/12/2016 thì NSNN được hình thành từ các nguồn thu bao gồm: Thuế do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của các luật thuế; lệ phí do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp luật, phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện; phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và DNNN thực hiện, sau khi trừ phần được trích lại để bù đắp chi phí theo quy định của pháp luật; các khoản nộp NSNN từ hoạt động kinh tế của nhà nước; huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; thu từ bán TSNN, kể cả thu từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất do các cơ quan, đơn vị, tổ chức của nhà nước quản lý; tiền sử dụng đất; tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; tiền sử dụng khu vực biển; tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của nhà nước; thu cấp quyền khai thác khoáng sản, thu cấp quyền khai thác tài nguyên nước; tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật; các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho nhà nước, Chính phủ Việt Nam, cho cơ quan nhà nước ở địa phương; thu từ quỹ dự trữ tài chính và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, theo quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, vốn thuộc các khoản vay nước ngoài của Chính phủ và các nguồn viện trợ quốc tế dành cho đầu tư phát triển (kể cả vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA) cũng được quản lý như vốn NSNN. 6 - Thứ hai: Mua sắm công được thực hiện từ nguồn vốn NSNN hoặc vốn có nguồn gốc từ NSNN nên chủ thể thực hiện mua sắm công trước hết là các đơn vị sử dụng NSNN, đó là các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội, DNNN và các tổ chức khác được phân bổ ngân sách theo quy định của luật ngân sách.
Cũng giống như nhiều nước khác, chủ thể chủ yếu thực hiện mua sắm công ở Việt Nam là các cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó còn xuất hiện thêm hai loại chủ thể là các tổ chức chính trị xã hội và các DNNN đặc biệt là các DNNN. Ở Việt Nam các DNNN nắm giữ các ngành kinh tế then chốt ví dụ: dầu khí, giao thông, bưu chính viễn thông, hàng không hàng năm các doanh nghiệp này thực hiện mua sắm công để đầu tư xây dựng cơ bản nên giá trị mua sắm công thực hiện bởi các doanh nghiệp này là rất lớn. - Thứ ba: Đối tượng của mua sắm công là HH&DV để thực hiện chức năng của nhà nước hoặc thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao.
Vì vậy, đối tượng của mua sắm công là rất đa dạng, có giá trị lớn nhỏ khác nhau, có thể từ vật dụng tiêu dùng hàng ngày của các cơ quan nhà nước như giấy, mực, máy tính, trang thiết bị văn phòng… đến các công trình trọng điểm quốc gia như nhà máy điện, cầu đường, sân bay, bến cảng và bao gồm cả vũ khí khí tài sử dụng trong quân đội. Theo các quy định và phạm vi điều chỉnh của Pháp luật Việt Nam hiện hành về mua sắm công có thể chia đối tượng mua sắm công làm hai loại: Một là HH&DV, lựa chọn đối tác liên quan đến dự án đầu tư; hai là đồ dùng, vật tư, trang thiết bị, phương tiện làm việc của các cơ quan nhà nước. Hiện nay, hoạt động mua sắm phục vụ an ninh quốc gia mặc dù có giá trị lớn nhưng không thuộc phạm vi điều chỉnh của các quy định về mua sắm công. - Thứ tư: Mua sắm công nhằm mục đích thực hiện các chức năng của nhà nước hoặc thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao.
Mua sắm công không chỉ dừng lại ở việc duy trì hoạt động bình thường của các cơ quan nhà nước, mà trong xã hội hiện đại, khi mà chức năng kinh tế, chức năng xã hội của nhà nước được coi trọng, thì hoạt động mua sắm công cũng giành một tỷ trọng đáng kể cho các công trình phúc lợi xã hội, các cơ sở vật chất, hạ tầng xã hội. Bên hưởng 7 lợi của các dự án này chính là cộng đồng dân cư. Ở Việt Nam, để thực hiện chức năng của nhà nước xã hội chủ nghĩa, phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước, trong những năm qua hoạt động mua sắm của nhà nước ta giành phần chủ yếu cho xây dựng cơ sở hạ tầng, cơ sở vật chất của xã hội. Quá trình đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng như nhà máy điện, đường giao thông, sân bay, cầu, cảng, các cơ sở văn hóa, xã hội như trường học, bệnh viện, sân vận động, làng văn hóa… trong những năm qua đều được thực hiện từ việc mua sắm công.
Vai trò mua sắm công. Mua sắm công góp phần tăng cường quản lý chi tiêu công. Mua sắm công có vị trí quan trọng trong quản lý chi tiêu công của các Chính phủ. Công khai, minh bạch trong mua sắm công là một trong những nội dung quan trọng, được đề cập tương đối đầy đủ, toàn diện trong Công ước quốc tế không chỉ ở Việt Nam mà nhiều nước trên thế giới quan tâm, chú trọng.
Việt Nam là quốc gia đang phát triển, nhu cầu và số lượng kinh phí mua sắm tài sản công để phục vụ hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước chiếm khoảng 20% dự toán chi ngân sách trung ương cho phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính, đây là con số không nhỏ. Tiết kiệm chi tiêu công luôn là mục tiêu của các quốc gia và biện pháp để đạt đến mục tiêu này là đưa ra các giải pháp quản lý tốt quá trình mua sắm công, trong đó mua sắm công theo PTTT là một công cụ đã được nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế áp dụng thành công. Mua sắm công góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài sản công. Việc quản lý TSNN bao gồm 3 nội dung cơ bản: Thứ nhất quản lý quá trình hình thành tài sản; thứ hai quản lý quá trình khai thác sử dụng tài sản; thứ ba là quản lý quá trình kết thúc tài sản.
Trong đó mua sắm công là khâu đầu tiên của quá trình quản lý, sử dụng TSNN, có vị trí then chốt để đảm bảo hiệu quả 8 quản lý, sử dụng TSNN. Nếu thực hiện tốt khâu này thì không những góp phần vào việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí mà còn đảm bảo chất lượng phục vụ của tài sản cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Tuy nhiên, đây cũng là khâu dễ phát sinh tiêu cực; chính vì thế các quy định của pháp luật về mua sắm tài sản công đòi hỏi phải đầy đủ và chặt chẽ về nguyên tắc mua sắm, phương thức mua sắm và hình thức mua sắm. Quản lý tốt quá trình mua sắm công đảm bảo cho việc quản lý TSNN đúng tiêu chuẩn, định mức, hiệu quả và tiết kiệm.
Chủ trương mua sắm được hình thành trên cơ sở nhu cầu về tài sản để phục vụ hoạt động của các cơ quan và khả năng NSNN. Nhu cầu về tài sản trước hết phải căn cứ vào hiện trạng tài sản của cơ quan, đơn vị và tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản do nhà nước ban hành. Nhu cầu về tài sản sẽ được đáp ứng thông qua nhiều phương thức khác nhau, từ sử dụng nguồn lực tài sản hiện có của nhà nước, điều chuyển từ đơn vị khác sang và mua sắm mới.
