Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động chi tiêu mua sắm trong khu vực công luôn giữ vị trí trọng yếu trong cơ cấu tài chính của mọi quốc gia, thông thường chiếm khoảng 20% tổng chi tiêu chính phủ và có thể lên tới 50% tại các quốc gia đang phát triển khi tính cả các dự án đầu tư xây dựng. Tại Việt Nam, quá trình chuyển đổi nền kinh tế và hội nhập quốc tế đòi hỏi công tác quản lý tài sản nhà nước phải bảo đảm tính minh bạch, tiết kiệm và chống thất thoát, lãng phí ngân sách. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là nhận diện những khoảng trống, bất cập trong cơ chế quản lý mua sắm công theo phương thức phân tán truyền thống, từ đó tìm kiếm giải pháp chuyển đổi sang mô hình mua sắm tập trung có hiệu quả kinh tế cao.

Mục tiêu cụ thể của luận văn tập trung vào việc hệ thống hóa toàn diện lý luận về hiệu quả mua sắm công, phân tích thực trạng triển khai các phương thức mua sắm tại Việt Nam và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả giai đoạn đến năm 2025. Phạm vi nghiên cứu bao quát dữ liệu mua sắm tài sản công, hàng hóa và dịch vụ duy trì hoạt động thường xuyên tại các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và lực lượng vũ trang trên phạm vi toàn quốc trong giai đoạn 2011 - 2016. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện thể chế, hướng tới mục tiêu cắt giảm từ 10% đến 20% chi phí mua sắm công, rút ngắn thời gian tổ chức đấu thầu và gia tăng chỉ số minh bạch tài chính công quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại kết hợp với lý thuyết ủy thác - người đại diện và lý thuyết kinh tế học thể chế để luận giải bản chất các giao dịch mua sắm của chính phủ. Khi người đại diện công quyền sử dụng nguồn lực ngân sách nhà nước, nguy cơ bất cân xứng thông tin và xung đột lợi ích dễ dẫn đến hiện tượng thất thoát, tham nhũng hoặc mua sắm vượt tiêu chuẩn định mức.

Khung lý thuyết của đề tài xoay quanh bốn khái niệm cốt lõi:

  1. Mua sắm công theo nghĩa hẹp là việc các cơ quan hành chính sử dụng ngân sách nhà nước để mua sắm hàng hóa, dịch vụ phục vụ công vụ; theo nghĩa rộng bao gồm toàn bộ hoạt động mua sắm của doanh nghiệp nhà nước và dự án đầu tư phát triển.
  2. Mua sắm phân tán là phương thức từng đơn vị tự lập dự toán, tổ chức đấu thầu và ký hợp đồng riêng lẻ.
  3. Mua sắm tập trung là phương thức gom nhu cầu quy mô lớn của nhiều cơ quan để một đơn vị chuyên trách tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký thỏa thuận khung.
  4. Hiệu quả mua sắm công được đo lường thông qua tương quan giữa chi phí ngân sách bỏ ra với số lượng, chất lượng hàng hóa nhận về, đồng thời thể hiện ở khía cạnh phòng ngừa tham nhũng và mức độ tuân thủ định mức tài sản công.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp quy mô lớn được trích xuất từ Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước và báo cáo tổng kết chi tiêu công định kỳ của Bộ Tài chính trong mốc thời gian 2011 - 2016. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ hồ sơ quản lý tài sản có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên, xe ô tô công, trụ sở làm việc và dữ liệu mua sắm hàng hóa thường xuyên từ hơn 30 bộ, cơ quan trung ương và 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng để khảo sát sâu nhóm tài sản có tần suất tiêu dùng cao và độ phân tán lớn, giúp phản ánh chân thực các biến động thị trường. Lý do lựa chọn kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích chỉ số, so sánh định lượng và đồ thị hóa nhằm lượng hóa chính xác số tiền tiết kiệm ròng theo công thức chênh lệch giữa dự toán được duyệt và giá trúng thầu thực tế. Đồng thời, phương pháp phân tích so sánh kinh nghiệm quốc tế tại Vương quốc Anh, Mexico và Malaysia mang lại cơ sở thực chứng vững chắc để xây dựng mô hình cải cách phù hợp với bối cảnh thể chế tại Việt Nam.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế và phân tích số liệu chi tiêu công giai đoạn 2011 - 2016 đã làm rõ bốn phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, phương thức mua sắm phân tán vẫn chiếm tỷ trọng chi phối trên 80% tổng giá trị mua sắm thường xuyên, dẫn đến tình trạng xé lẻ gói thầu, làm giảm sức mạnh đàm phán giá của chính phủ. Giá mua sắm cùng một chủng loại hàng hóa như máy tính, văn phòng phẩm giữa các cơ quan hành chính có sự chênh lệch đáng kể, đôi khi lên tới 15% đến 30% so với giá trị bán buôn trên thị trường.

Thứ hai, việc thí điểm phương thức mua sắm tập trung bước đầu tạo ra bước đột phá về hiệu quả tiết kiệm ngân sách. Tham chiếu số liệu thực tế tại Vương quốc Anh trong giai đoạn 2012 - 2014 cho thấy, tỷ lệ tiết kiệm thông qua cơ quan mua sắm tập trung tăng trưởng bền vững từ 11% (tiết kiệm 1,2 tỷ Bảng trên quy mô 11 tỷ Bảng năm 2012) lên 18% (năm 2013) và đạt mức 20% (tiết kiệm 3 tỷ Bảng trên quy mô 15 tỷ Bảng năm 2014). Tại Việt Nam, các đơn vị triển khai thí điểm theo Quyết định số 179/2007/QĐ-TTg cũng ghi nhận mức giảm giá đấu thầu bình quân từ 8% đến 12% so với giá gói thầu lập theo phương thức phân tán.

Thứ ba, cơ cấu giải ngân mua sắm công bị méo mó nghiêm trọng do tình trạng dồn tích chi tiêu vào quý IV. Hơn 40% giá trị hợp đồng mua sắm được thực hiện vào hai tháng cuối năm tài chính nhằm mục đích giải ngân hết hạn mức ngân sách, gây áp lực kiểm soát chi lên hệ thống Kho bạc Nhà nước và hạn chế cơ hội lựa chọn nhà cung cấp tối ưu.

Thứ tư, danh mục hàng hóa tiêu chuẩn hóa phục vụ mua sắm tập trung tại Việt Nam còn quá hẹp, mới dừng lại ở khoảng 40 đến 45 mặt hàng thiết yếu, thấp hơn rất nhiều so với quy mô hàng trăm nhóm hàng hóa và dịch vụ công chuẩn hóa tại các nền kinh tế phát triển.

Thảo luận kết quả

Khi biểu diễn trên biểu đồ cơ cấu tài sản, phần lớn nguồn vốn mua sắm công tập trung vào nhóm phương tiện vận tải và máy móc, thiết bị chuyên dùng. Sự thiếu vắng của cơ sở dữ liệu giá thị trường tập trung khiến các chủ đầu tư lúng túng trong việc xác định giá trần, dẫn đến việc lập dự toán chưa sát thực tế.

Nguyên nhân sâu xa của những hạn chế này bắt nguồn từ sự phân tán trong cơ chế quản lý thể chế trước khi Quyết định số 08/2016/QĐ-TTg ra đời, thói quen cục bộ của các đơn vị sử dụng ngân sách và sự thiếu hụt các đơn vị mua sắm độc lập, chuyên nghiệp. Kinh nghiệm thực tiễn từ Mexico chứng minh rằng, khi cắt giảm từ 410 quy trình mua sắm riêng lẻ xuống còn 11 quy trình chuẩn và áp dụng nền tảng điện tử Compranet, số lượng doanh nghiệp tham gia chào thầu đã tăng đột biến từ 12 đơn vị lên 1.700 doanh nghiệp chỉ sau 2 năm. Bài học từ Malaysia cũng chỉ ra rằng cam kết chính trị của cấp lãnh đạo chiếm tới 90% khả năng thành công của công cuộc chuyển đổi số trong đấu thầu mua sắm công.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên các kết quả nghiên cứu lý luận và phân tích thực tiễn, hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả mua sắm công tại Việt Nam bao gồm:

  1. Hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp lý và ban hành danh mục mua sắm tập trung cấp quốc gia: Bộ Tài chính cần chủ trì rà soát, mở rộng danh mục tài sản mua sắm tập trung từ 45 mặt hàng lên tối thiểu 80 nhóm hàng hóa, dịch vụ có tính chất tương đồng cao trong lộ trình 2018 - 2020. Thiết lập cơ chế giám sát thực thi nghiêm ngặt các quy định tại Thông tư 35/2016/TT-BTC nhằm buộc 100% cơ quan trực thuộc phải tổng hợp nhu cầu mua sắm đúng hạn định.

  2. Kiện toàn mô hình tổ chức trung tâm mua sắm tập trung chuyên nghiệp: Chính phủ cần phê duyệt đề án thành lập các đơn vị mua sắm tập trung chuyên trách trực thuộc Bộ Tài chính và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận. Đơn vị này chịu trách nhiệm chuẩn hóa mẫu biểu, ký thỏa thuận khung với nhà cung cấp và áp dụng mức phí dịch vụ khoảng 0,33% trên giá trị hợp đồng để tái đầu tư cơ sở hạ tầng, phấn đấu rút ngắn thời gian tổ chức gói thầu từ 120 ngày xuống còn 95 ngày.

  3. Đẩy mạnh hiện đại hóa hạ tầng đấu thầu điện tử: Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với các bộ, ngành liên quan triển khai 100% việc lựa chọn nhà thầu qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia đối với các gói thầu mua sắm công thông thường. Ứng dụng mô hình hợp tác công tư để phát triển nền tảng công nghệ thông tin hiện đại, kết nối trực tiếp với Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công.

  4. Nâng cao chất lượng kiểm soát chi và minh bạch thông tin: Kho bạc Nhà nước thực hiện từ chối thanh toán 100% các khoản chi mua sắm tài sản nằm ngoài dự toán được duyệt hoặc không tuân thủ thỏa thuận khung. Toàn bộ kết quả đấu thầu, danh tính nhà cung cấp và đơn giá trúng thầu phải được công khai minh bạch trên cổng thông tin điện tử trong vòng 30 ngày kể từ khi ký kết hợp đồng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thực tiễn và học thuật cho nhiều nhóm đối tượng:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về tài chính và tài sản công: Cán bộ hoạch định chính sách tại Cục Quản lý công sản, Vụ Ngân sách nhà nước và hệ thống Kho bạc Nhà nước có thể sử dụng các chỉ tiêu định lượng làm căn cứ xây dựng định mức chi tiêu, hoàn thiện cẩm nang hướng dẫn mua sắm tập trung.

  2. Đơn vị dự toán và bên mời thầu trong khu vực công: Lãnh đạo các ban quản lý dự án, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước có thể áp dụng các bước trong quy trình thỏa thuận khung 8 giai đoạn để tối ưu hóa chi phí mua sắm văn phòng phẩm, xe công và thiết bị nghiệp vụ.

  3. Giảng viên, nghiên cứu sinh và sinh viên kinh tế: Nguồn tài liệu tham khảo giá trị cho các học phần Tài chính công, Quản lý chi tiêu chính phủ và Đấu thầu trong khối ngành Tài chính - Ngân hàng, cung cấp nhiều bài học so sánh quốc tế sâu sắc từ Anh, Mexico và Malaysia.

  4. Doanh nghiệp và nhà thầu cung ứng hàng hóa dịch vụ: Giúp các nhà cung cấp nắm vững khung khổ pháp lý, tiêu chuẩn kỹ thuật và quy trình đàm phán giá của chính phủ để nâng cao năng lực cạnh tranh khi tham gia vào thị trường cung ứng dịch vụ công.

Câu hỏi thường gặp

Mua sắm tập trung khác biệt như thế nào so với mua sắm phân tán? Mua sắm phân tán là việc từng cơ quan đơn lẻ tự tổ chức đấu thầu nhỏ lẻ, gây lãng phí và khó kiểm soát. Ngược lại, mua sắm tập trung gom nhu cầu của toàn ngành hoặc địa phương để một đầu mối duy nhất đứng ra tổ chức đấu thầu quy mô lớn, giúp giảm giá mua bình quân từ 10% đến 20% và tiết kiệm chi phí tổ chức.

Vì sao mua sắm công dễ phát sinh tham nhũng và lãng phí? Hoạt động mua sắm công sử dụng nguồn ngân sách nhà nước nhưng quyền quyết định thuộc về các cá nhân đại diện. Khi quy chuẩn kỹ thuật mập mờ, thiếu sự tiếp cận thông tin của công chúng và giám sát hợp đồng lỏng lẻo, nguy cơ thông đồng giữa nhà thầu và người có thẩm quyền để nhận hoa hồng bất hợp pháp sẽ gia tăng.

Vương quốc Anh đạt được hiệu quả gì khi cải cách mua sắm tập trung? Chính phủ Anh đã thành lập cơ quan mua sắm tập trung chuyên trách phục vụ 17 Bộ ngành, rà soát khoản chi 45 tỷ Bảng. Kết quả là tỷ lệ tiết kiệm ròng tăng từ 11% (1,2 tỷ Bảng năm 2012) lên 20% (3 tỷ Bảng năm 2014) và rút ngắn thời gian xử lý hợp đồng mua sắm xuống còn 95 ngày.

Quy trình mua sắm tập trung theo cách thức ký thỏa thuận khung gồm những bước nào? Quy trình chuẩn gồm 8 bước: Lập và phê duyệt dự toán; tổng hợp nhu cầu đăng ký; lập và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu; tổ chức đấu thầu công khai; ký kết thỏa thuận khung giữa đơn vị mua sắm và nhà thầu; cơ quan sử dụng trực tiếp ký hợp đồng; Kho bạc Nhà nước kiểm soát thanh toán; cuối cùng là bàn giao, nghiệm thu tài sản.

Việt Nam cần ưu tiên những loại tài sản nào cho phương thức mua sắm tập trung? Việt Nam cần tập trung vào các mặt hàng có số lượng sử dụng lớn, giá trị cao và tiêu chuẩn kỹ thuật tương đồng giữa nhiều cơ quan như ô tô phục vụ công tác chung, máy tính, thiết bị in ấn, dịch vụ bảo trì phần mềm và vật tư y tế, thuốc chữa bệnh trong các bệnh viện công lập.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về mua sắm công, chỉ rõ vai trò trọng yếu của chi tiêu công đối với sự phát triển kinh tế vĩ mô và phòng chống tham nhũng.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng mua sắm công tại Việt Nam giai đoạn 2011 - 2016, chỉ ra nguyên nhân khiến phương thức phân tán kém hiệu quả và làm sáng tỏ lợi ích kinh tế của mô hình mua sắm tập trung.
  • Đúc kết các bài học kinh nghiệm quốc tế điển hình từ Vương quốc Anh, Mexico và Malaysia về thể chế, quản lý rủi ro và ứng dụng công nghệ thông tin trong mua sắm chính phủ.
  • Xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ gồm hoàn thiện thể chế, thành lập trung tâm mua sắm chuyên trách, mở rộng danh mục hàng hóa chuẩn hóa và triển khai 100% đấu thầu qua mạng.
  • Đóng góp quan trọng vào tiến trình cải cách tài chính công của Việt Nam giai đoạn đến năm 2025, định hình chuẩn mực mới cho công tác quản trị tài sản nhà nước theo hướng minh bạch, chuyên nghiệp và tiết kiệm ngân sách.