Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2010-2016, nợ công của Việt Nam ghi nhận tốc độ gia tăng nhanh chóng, đưa tỷ lệ nợ công trên GDP từ mức khoảng 51,7% năm 2010 lên tiệm cận mức trần 65% do Quốc hội ấn định, đạt xấp xỉ 63,8% vào năm 2015. Bối cảnh này diễn ra trong điều kiện tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân giai đoạn 2011-2015 chỉ đạt 5,91%, thấp hơn đáng kể so với mức 6,32% của giai đoạn 2006-2010 và không hoàn thành mục tiêu 6,5% - 7,0% kế hoạch. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự tích tụ rủi ro tài khóa bắt nguồn từ thâm hụt ngân sách kéo dài liên tục trên 5% GDP và hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay công chưa tương xứng với tiềm năng phát triển.

Mục tiêu cụ thể của luận văn tập trung vào ba nội dung then chốt: thứ nhất, nhận diện toàn diện các vấn đề nảy sinh trong quản lý và sử dụng nợ công tại Việt Nam; thứ hai, đo lường xác suất xảy ra biến cố vỡ nợ và đánh giá tính bền vững tài khóa dựa trên khung phân tích của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) cùng mô hình cây nhị phân; thứ ba, xác định các nguyên nhân cơ bản gây rủi ro để hoạch định hệ thống khuyến nghị chính sách kiểm soát an toàn nợ công. Phạm vi nghiên cứu bao quát không gian kinh tế Việt Nam với chuỗi dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2010-2016, kết hợp đối chiếu số liệu từ năm 2005 để phân tích xu hướng dài hạn.

Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện ở việc lượng hóa các chỉ số an toàn tài chính công, giúp các nhà hoạch định chính sách nhận diện chính xác các ngưỡng cảnh báo sớm. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học thực tiễn nhằm kiểm soát tỷ lệ nợ công dưới ngưỡng 65% GDP, giảm thiểu áp lực nghĩa vụ trả nợ vượt quá 25% tổng thu ngân sách nhà nước, đồng thời duy trì ổn định kinh tế vĩ mô trước các biến động tài chính quốc tế.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết tài chính công hiện đại và các mô hình lượng hóa rủi ro nợ chuẩn hóa toàn cầu. Thứ nhất, lý thuyết về tính bền vững tài khóa và tương đương Ricardian chỉ ra rằng nợ công thực chất là sự hoãn lại thời điểm đánh thuế từ hiện tại sang tương lai, đòi hỏi chính phủ phải duy trì thặng dư ngân sách sơ cấp để bù đắp nghĩa vụ trả nợ gốc và lãi. Thứ hai, lý thuyết kinh tế học vĩ mô trường phái Keynes phân tích tác động hai mặt của nợ công đối với kích cầu đầu tư hạ tầng và nguy cơ gây hiệu ứng chèn lấn nguồn vốn khu vực tư nhân khi lãi suất thị trường tăng cao.

Mô hình nghiên cứu kết hợp hai công cụ định lượng chuẩn quốc tế: Khung phân tích nợ bền vững DSF do IMF và WB ban hành năm 2005 (cập nhật năm 2012) và Mô hình cây nhị phân cảnh báo khủng hoảng nợ của Manasse và Roubini (2005). Luận văn làm rõ bốn khái niệm cốt lõi: Nợ công theo nghĩa hẹp (Luật Quản lý nợ công 2009 gồm nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phương và nợ được chính phủ bảo lãnh); Nợ công theo nghĩa rộng theo chuẩn UNCTAD (bổ sung nợ của doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng trung ương); Ngưỡng nợ an toàn (khuyến nghị dưới 50% GDP đối với các quốc gia đang phát triển); và Rủi ro thanh khoản nợ công khi các nghĩa vụ trả nợ dồn dập trong ngắn hạn.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài là dữ liệu thứ cấp chính thống, được tổng hợp từ Bản tin nợ công số 4 và số 5 của Bộ Tài chính, Niên giám thống kê của Tổng cục Thống kê, cùng các báo cáo chuyên đề từ IMF, WB và Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR). Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ chuỗi dữ liệu thời gian 7 năm liên tục từ năm 2010 đến năm 2016, kết hợp đối sánh 12 năm thâm hụt ngân sách từ 2005 đến 2016. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu toàn bộ theo chuỗi thời gian của nền kinh tế Việt Nam, bảo đảm tính nhất quán, bao quát trọn vẹn chu kỳ phục hồi và tái cơ cấu kinh tế sau khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Đề tài kết hợp phân tích thống kê mô tả xu hướng với hai kỹ thuật định lượng chuyên sâu. Khung phân tích DSF của IMF và WB được lựa chọn vì đây là thước đo chuẩn mực quốc tế dành cho các quốc gia có thu nhập trung bình thấp, giúp phân loại mức độ rủi ro qua 5 chỉ số gánh nặng nợ. Mô hình cây nhị phân Manasse - Roubini được tinh chỉnh lựa chọn 6 biến số vĩ mô phù hợp nhất với điều kiện Việt Nam (tỷ lệ nợ/GDP, lạm phát, tăng trưởng GDP, tỷ giá thực, cán cân thương mại và thâm hụt ngân sách), cho phép lượng hóa chính xác xác suất xảy ra biến cố vỡ nợ mà không bị phụ thuộc vào đánh giá định tính đơn thuần.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô nợ công gia tăng với tốc độ bình quân trên 15%/năm trong giai đoạn 2011-2015, đưa tỷ lệ nợ công/GDP từ 51,7% năm 2010 tăng vọt lên khoảng 63,8% năm 2015 và áp sát mức 64,5% năm 2016. Quy mô này tiến rất gần trần kiểm soát 65% GDP của Quốc hội và vượt xa ngưỡng an toàn 50% GDP theo khuyến nghị của WB dành cho các nền kinh tế đang phát triển. Nợ công bình quân đầu người tăng từ khoảng 10 triệu đồng năm 2010 lên gần 29 triệu đồng vào năm 2015.

Thứ hai, cơ cấu nợ công có sự dịch chuyển mạnh mẽ giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài. Tỷ trọng nợ vay trong nước tăng từ khoảng 40% năm 2010 lên hơn 57% tổng dư nợ chính phủ vào năm 2015, trong đó các ngân hàng thương mại nắm giữ tới hơn 75% lượng trái phiếu chính phủ phát hành. Tuy nhiên, kỳ hạn vay nội tệ bình quân còn tương đối ngắn, tập trung ở kỳ hạn 3 đến 5 năm, gây áp lực đảo nợ rất lớn cho ngân sách nhà nước.

Thứ ba, hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay công và vốn đầu tư nhà nước còn ở mức thấp. Hệ số ICOR của Việt Nam duy trì ở mức cao khoảng 6,2 trong giai đoạn 2011-2015, cao hơn nhiều so với mức 3,5 - 4,0 của các nền kinh tế tăng trưởng nhanh trong khu vực. Hiệu quả đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước sử dụng vốn vay bảo lãnh chính phủ rất hạn chế; điển hình như Tổng công ty Cổ phần Bảo hiểm Bưu điện (PTI) đầu tư dài hạn hơn 57 tỷ đồng vào 7 doanh nghiệp nhưng tỷ lệ cổ tức bình quân năm 2015 chỉ đạt 0,48%, đầu tư vào 3 công ty liên kết gần 123 tỷ đồng chỉ thu về cổ tức bình quân 1,34%.

Thứ tư, áp lực chi trả nợ và rủi ro tỷ giá hối đoái có xu hướng leo thang. Tỷ giá danh nghĩa tăng mạnh từ mức khoảng 11.000 VND/USD ở các khoản vay thời kỳ đầu lên trên 22.500 VND/USD vào năm 2016, khiến gánh nặng quy đổi nghĩa vụ nợ nước ngoài bằng các đồng tiền mạnh như USD, EUR, JPY tăng thêm hàng chục nghìn tỷ đồng mỗi năm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi khiến nợ công tích tụ nhanh chóng xuất phát từ tình trạng bội chi ngân sách kéo dài, bình quân đạt 5,5% - 6,0% GDP mỗi năm trong suốt giai đoạn 2011-2015. Bộ máy quản lý nhà nước duy trì quy mô lớn với khoảng 4 triệu công chức, viên chức và người hưởng lương từ ngân sách, tạo gánh nặng chi thường xuyên khổng lồ. Điển hình, tổng chi ngân sách cho riêng Văn phòng Trung ương Đảng giai đoạn 2006-2015 lên tới 11.800 tỷ đồng, chiếm 41,8% tổng kinh phí cấp cho 4 khối văn phòng trung ương; năm 2016 ngân sách nhà nước cũng phải cấp phát 1.500 tỷ đồng cho 6 tổ chức chính trị - xã hội lớn.

Khi so sánh với các quốc gia trong khu vực Đông Nam Á năm 2015, tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam (63,8%) cao hơn đáng kể so với Indonesia (27,5%), Philippines (44,8%) và Thái Lan (42,6%). Đối chiếu với các nghiên cứu kinh tế quốc tế, kết quả mô hình cây nhị phân Manasse - Roubini chỉ ra rằng dù nguy cơ vỡ nợ toàn diện của Việt Nam trong ngắn hạn ở mức kiểm soát được do chưa vi phạm đồng thời các ngưỡng lạm phát phi mã và kiệt quệ dự trữ ngoại hối, nhưng nguy cơ mất thanh khoản cục bộ là rất hiện hữu nếu không đảo nợ thành công.

Để trực quan hóa các kết quả phân tích, toàn bộ dữ liệu có thể được mô tả sinh động qua biểu đồ đường kết hợp biểu đồ cột thể hiện sự song hành giữa mức thâm hụt ngân sách và tốc độ tăng nợ công giai đoạn 2005-2016. Đồng thời, một bảng tổng hợp đối sánh 5 chỉ số gánh nặng nợ theo chuẩn DSF của IMF/WB và sơ đồ phân nhánh cây nhị phân 6 biến số sẽ phản ánh rõ nét tọa độ rủi ro tài khóa của Việt Nam so với các ngưỡng nguy hiểm quốc tế.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cơ cấu toàn diện danh mục nợ công theo hướng an toàn và bền vững. Bộ Tài chính cần chủ động tái cơ cấu kỳ hạn phát hành trái phiếu chính phủ trong nước, phấn đấu kéo dài kỳ hạn vay bình quân từ mức 3 - 5 năm lên tối thiểu 7 - 10 năm vào giai đoạn 2018-2023, đồng thời kiểm soát chặt chẽ tỷ trọng nợ vay bằng ngoại tệ duy trì dưới ngưỡng 40% tổng dư nợ để phòng ngừa rủi ro tỷ giá.

Thứ hai, siết chặt kỷ luật tài khóa và quyết liệt cắt giảm chi tiêu công thường xuyên. Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần phối hợp với Bộ Nội vụ thực hiện lộ trình tinh giản biên chế bộ máy hành chính, đặt mục tiêu kéo giảm tỷ trọng chi thường xuyên từ mức trên 65% xuống dưới 60% tổng chi ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2018-2025, phấn đấu khống chế mức bội chi ngân sách hàng năm dưới 3,5% GDP.

Thứ ba, nâng cao hiệu quả quản trị vốn đầu tư công và kiểm soát chặt chẽ cơ chế bảo lãnh chính phủ. Kiểm toán Nhà nước và các bộ ngành liên quan phải tăng cường kiểm toán 100% các dự án sử dụng vốn công từ khâu phê duyệt chủ trương đến khâu quyết toán; kiên quyết dừng cấp bảo lãnh chính phủ cho các dự án thương mại của doanh nghiệp nhà nước có tỷ suất sinh lời dưới 8%/năm, hoàn thành xử lý dứt điểm các khoản nợ xấu tồn đọng tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước trước năm 2022.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế pháp lý và thiết lập hệ thống cảnh báo sớm rủi ro an toàn nợ. Quốc hội và Chính phủ cần khẩn trương rà soát, ban hành Luật Quản lý nợ công sửa đổi, bổ sung quy định trần nghĩa vụ trả nợ hàng năm của Chính phủ không vượt quá 25% tổng thu ngân sách nhà nước, đồng thời vận hành Hệ thống giám sát nợ công độc lập ứng dụng bộ 6 chỉ tiêu cảnh báo sớm theo chuẩn IMF/WB bắt đầu từ năm 2019.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách vĩ mô, bao gồm Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn và mô hình lượng hóa giúp các nhà quản lý xây dựng chiến lược vay - trả nợ quốc gia, thiết lập hạn mức phát hành trái phiếu chính phủ và kiểm soát tỷ lệ nợ công an toàn dưới 65% GDP.

Thứ hai, các chuyên gia phân tích kinh tế vĩ mô và nhà đầu tư trên thị trường vốn tại hơn 30 ngân hàng thương mại và các quỹ đầu tư tài chính. Đề tài đem lại góc nhìn sâu sắc về rủi ro thanh khoản nợ công, xu hướng chuyển dịch cơ cấu trái phiếu chính phủ kỳ hạn 3 - 5 năm và tác động của biến động tỷ giá đến lợi suất danh mục đầu tư.

Thứ ba, đội ngũ giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng và Kinh tế học ứng dụng. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về việc ứng dụng kết hợp Khung phân tích DSF của IMF/WB và Mô hình cây nhị phân Manasse - Roubini trong phân tích chuỗi dữ liệu kinh tế vĩ mô thực tế tại một quốc gia đang phát triển.

Thứ tư, ban lãnh đạo và bộ phận quản trị tài chính tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước và các ban quản lý dự án sử dụng vốn ODA. Công trình giúp các nhà quản trị doanh nghiệp nắm bắt các quy định kiểm toán công, đánh giá rủi ro tỷ giá đối với các khoản vay ngoại tệ và chuẩn bị phương án tái cấu trúc tài chính khi các điều kiện bảo lãnh chính phủ ngày càng thắt chặt.

Câu hỏi thường gặp

Điểm khác biệt căn bản giữa khái niệm nợ công theo luật định Việt Nam và thông lệ quốc tế là gì?

Theo Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công được định nghĩa theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm 3 bộ phận: nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phương và nợ do chính phủ bảo lãnh. Trong khi đó, chuẩn mực quốc tế của UNCTAD và IMF định nghĩa nợ công theo nghĩa rộng, tính gộp cả nghĩa vụ nợ tự vay tự trả của các doanh nghiệp nhà nước và nợ của ngân hàng trung ương, vốn có thể tạo rủi ro tài khóa tiềm ẩn khi các đơn vị này mất khả năng thanh toán.

Vì sao nợ công Việt Nam tiệm cận 65% GDP lại đáng lo ngại hơn mức nợ trên 200% GDP của Nhật Bản hay 90% GDP của Mỹ?

Mức độ an toàn nợ công không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ trên GDP mà quyết định bởi năng lực trả nợ và thực trạng nền kinh tế. Nền kinh tế Mỹ có năng suất lao động vượt trội và đồng USD là đồng tiền thanh toán quốc tế chủ chốt; Nhật Bản có trên 90% nợ công do người dân trong nước nắm giữ với lãi suất cực thấp. Ngược lại, Việt Nam là quốc gia có quy mô tích lũy nội địa thấp, hệ số ICOR cao xấp xỉ 6,2 và chịu rủi ro tỷ giá rất lớn khi trả nợ ngoại tệ.

Mô hình Cây nhị phân Manasse - Roubini đánh giá xác suất vỡ nợ của Việt Nam như thế nào?

Vận dụng 6 biến số kinh tế vĩ mô cốt lõi vào mô hình cây nhị phân trên chuỗi số liệu 2010-2016, nghiên cứu chỉ ra rằng xác suất xảy ra biến cố vỡ nợ toàn diện của Việt Nam ở mức trung bình thấp. Tuy nhiên, rủi ro mất cân đối dòng tiền trong ngắn hạn là rất lớn do tình trạng bội chi ngân sách liên tục vượt mức 5% GDP kết hợp với khối lượng trái phiếu chính phủ kỳ hạn ngắn đáo hạn dồn dập hàng năm.

Xu hướng chuyển dịch mạnh từ vay nợ nước ngoài sang nợ trong nước mang lại những cơ hội và rủi ro gì?

Việc tăng tỷ trọng nợ trong nước lên trên 57% giúp giảm bớt rủi ro tỷ giá và sự phụ thuộc vào điều kiện ràng buộc từ các nhà tài trợ quốc tế. Tuy nhiên, việc phát hành lượng lớn trái phiếu cho các ngân hàng thương mại với kỳ hạn ngắn từ 3 đến 5 năm gây sức ép tăng lãi suất nội địa, làm giảm thanh khoản tín dụng và tạo ra hiệu ứng chèn lấn nguồn vốn đầu tư của khu vực doanh nghiệp tư nhân.

Các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước tác động tiêu cực như thế nào đến tính bền vững của nợ công?

Dù không được hạch toán trực tiếp vào nợ công nếu không có bảo lãnh, các khoản thua lỗ của doanh nghiệp nhà nước như các khoản nợ của Vinashin hay Vinalines buộc Chính phủ phải can thiệp bằng nguồn ngân sách để hỗ trợ trả nợ nhằm bảo vệ uy tín tín nhiệm quốc gia. Khi các khoản đầu tư sinh lời rất thấp dưới 1,5% cổ tức hàng năm, gánh nặng nợ tiềm ẩn sẽ chuyển hóa thành áp lực tài khóa trực tiếp lên ngân sách nhà nước.

Kết luận

Luận văn Phân tích tình hình nợ công tại Việt Nam đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu nghiên cứu với 5 phát hiện và đóng góp then chốt:

  • Tỷ lệ nợ công/GDP giai đoạn 2010-2016 tăng nhanh chóng từ 51,7% lên xấp xỉ 63,8% - 64,5%, áp sát trần cảnh báo an toàn 65% GDP của Quốc hội.
  • Cơ cấu nợ dịch chuyển tích cực sang nợ trong nước (chiếm hơn 57%), nhưng kỳ hạn ngắn từ 3 đến 5 năm tạo áp lực đảo nợ lớn cho ngân sách.
  • Hiệu quả đầu tư công chưa cao với hệ số ICOR lên tới 6,2, đi kèm rủi ro tài khóa tiềm ẩn từ các khoản nợ được chính phủ bảo lãnh cho doanh nghiệp nhà nước.
  • Ứng dụng thành công Khung phân tích DSF của IMF/WB và Mô hình cây nhị phân 6 biến số, khẳng định xác suất vỡ nợ tổng thể ở mức trung bình nhưng rủi ro thanh khoản ngân sách là rất hiện hữu.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ về kéo dài kỳ hạn nợ lên 7 - 10 năm, kiểm soát bội chi ngân sách dưới 3,5% GDP và tinh gọn bộ máy để giảm chi thường xuyên xuống dưới 60%.

Đóng góp học thuật và thực tiễn lớn nhất của công trình là xây dựng khung lượng hóa rủi ro nợ công đa chiều, vượt qua lối tiếp cận đơn thuần dựa trên tỷ lệ nợ/GDP. Kế hoạch triển khai chính sách cần được đẩy mạnh từ giai đoạn 2018-2025 nhằm hoàn thiện Luật Quản lý nợ công sửa đổi và hệ thống cảnh báo sớm. Các nhà quản lý, tổ chức tài chính và nhà nghiên cứu quan tâm nên tiếp cận toàn văn luận văn thạc sĩ 108 trang để khai thác chi tiết hệ thống dữ liệu và mô hình phân tích chuyên sâu.