Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nay" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Phạm Thị Ngọc Dung dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Minh Đoan, bảo vệ tại Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2017, thuộc chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật (mã số: 62.01).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Theo tác giả, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, đặc biệt từ khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Tuy nhiên, nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải thỏa mãn ba điều kiện: có luật để thực hiện, có luật phải thực hiện theo luật, và vi phạm pháp luật phải bị xử lý nghiêm. Thực tiễn cho thấy đang tồn tại sự cắt khúc giữa khâu xây dựng, hoàn thiện pháp luật với khâu thi hành pháp luật. Tình trạng ban hành nhiều luật nhưng không được triển khai đầy đủ, hành vi vi phạm, né tránh và lợi dụng pháp luật diễn ra phổ biến làm suy giảm lòng tin của nhân dân đối với tính thượng tôn pháp luật và hệ thống cơ quan nhà nước.

Song song đó, Việt Nam đang bước vào giai đoạn đô thị hóa mạnh mẽ với tốc độ và quy mô tăng nhanh. Dân số đô thị từ khoảng 20 triệu người năm 2005 được dự báo đạt khoảng 45 triệu người vào năm 2020 (tăng 25 triệu người trong 15 năm). Quá trình đô thị hóa tự phát, di dân nông thôn ra thành thị cùng áp lực phát triển kinh tế, công nghiệp hóa, hạ tầng thiếu đồng bộ đã gây áp lực nặng nề lên môi trường đô thị, dẫn đến mất cân bằng sinh thái, ô nhiễm và sự cố môi trường. Nguyên nhân cốt lõi được xác định là sự thiếu hiệu quả, thiếu đồng bộ và thiếu cơ chế hữu hiệu trong tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị của bộ máy hành pháp, đặc biệt là chính quyền đô thị.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu tổng quát của luận án là nghiên cứu toàn diện, có hệ thống cơ sở lý luận về tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị, đánh giá thực trạng hoạt động này tại Việt Nam và đề xuất quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị.

Để đạt được mục tiêu trên, luận án xác định ba nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị (khái niệm, đặc điểm, chủ thể, nội dung, các nhân tố ảnh hưởng và kinh nghiệm quốc tế).
  2. Phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam từ năm 2005 đến nay (gồm hướng dẫn thi hành, phổ biến giáo dục pháp luật, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo, điều kiện bảo đảm và theo dõi thi hành pháp luật), từ đó chỉ ra hạn chế và nguyên nhân.
  3. Xác định phương hướng và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam.

Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

Luận án giải quyết 4 câu hỏi nghiên cứu tương ứng với cấu trúc 4 chương:

  • Câu hỏi nghiên cứu 1: Những lý thuyết, quan điểm khoa học nào là nền tảng cho việc nghiên cứu, tổ chức thực hiện pháp luật nói chung và pháp luật bảo vệ môi trường đô thị nói riêng ở Việt Nam?
  • Câu hỏi nghiên cứu 2: Bản chất và những vấn đề cơ bản của tổ chức thực hiện pháp luật nói chung và pháp luật bảo vệ môi trường đô thị nói riêng ở Việt Nam?
  • Câu hỏi nghiên cứu 3: Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nay?
  • Câu hỏi nghiên cứu 4: Vấn đề nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam trong thời gian tới?

Giả thuyết khoa học: Trong thời gian qua, tổ chức thực hiện pháp luật còn nhiều khiếm khuyết, luật ban hành nhiều nhưng không được triển khai đầy đủ hoặc thi hành không nghiêm chỉnh, phản ánh sự cắt khúc giữa xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật. Khái niệm và lý luận về tổ chức thực hiện pháp luật chưa được làm rõ; công tác theo dõi thi hành pháp luật thiếu cơ quan đầu mối quốc gia dẫn đến sự chia cắt thông tin vĩ mô. Quy định pháp luật về môi trường đô thị còn bất cập, máy móc, chưa nhìn nhận đô thị như một hệ sinh thái cân bằng động. Việc tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị còn nhiều vướng mắc khiến hiệu quả bảo vệ môi trường và phát triển đô thị bền vững đạt thấp, đòi hỏi phải có hệ thống giải pháp đồng bộ từ nhận thức, thể chế, chủ thể đến cơ chế thực thi.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam của các cơ quan trong bộ máy hành pháp.
  • Phạm vi về chủ thể và nội dung: Luận án giới hạn nghiên cứu hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị của các cơ quan trong bộ máy hành pháp, cụ thể gồm Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn ở các đô thị.
  • Phạm vi về thời gian: Nghiên cứu thực tiễn từ năm 2005 (thời điểm ban hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005) đến thời điểm hoàn thành luận án (năm 2017).
  • Phạm vi khảo sát xã hội học: Tiến hành khảo sát đối với hệ thống đô thị tại các tỉnh phía Bắc trên hai nhóm đối tượng: cán bộ, cơ quan có thẩm quyền tổ chức thực hiện pháp luật và người dân sinh sống tại đô thị.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây được tác giả điểm luận

Các công trình trong nước

  1. Về môi trường, sinh thái và quản lý môi trường kỹ thuật - ngành:

    • Nguyễn Thị Kim Thái và Lê Hiền Thảo (1999), Sinh thái học và bảo vệ môi trường, Nxb Xây dựng.
    • Lê Văn Nãi (1999), Bảo vệ môi trường trong xây dựng cơ bản, Nxb Khoa học kỹ thuật.
    • Trương Thị Minh Sâm (2004), Các giải pháp nhằm nâng cao vai trò và hiệu lực quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường ở các khu công nghiệp, khu chế xuất, Nxb Khoa học xã hội.
    • Nguyễn Thị Úy (2004), Bảo vệ môi trường giao thông vận tải, Nxb Giao thông vận tải.
    • Nguyễn Huy Nga (2004), Bảo vệ môi trường trong các cơ sở y tế, Nxb Y học.
    • Hội Bảo vệ Môi trường Giao thông Vận tải (2004), Bảo vệ môi trường và đánh giá tác động môi trường giao thông vận tải, Nxb Giao thông vận tải.
    • Nguyễn Văn Ngừng (2004), Một số vấn đề về bảo vệ môi trường với phát triển kinh tế nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia.
    • Lê Văn Khoa (2006, 2009), Chiến lược và chính sách môi trường (Nxb ĐHQG Hà Nội) và Môi trường và phát triển bền vững (Nxb Giáo dục).
    • Đoàn Thanh niên (2007), Cẩm nang xây dựng và bảo vệ môi trường xanh sạch đẹp, Nxb Thanh niên.
    • Vũ Xuân Nguyệt Hồng (2008), Cơ chế chính sách thúc đẩy doanh nghiệp đầu tư cho bảo vệ môi trường, Nxb Khoa học kỹ thuật.
    • Bùi Cách Tuyến (2014), Giám sát xã hội về bảo vệ môi trường ở Việt Nam và Một số vấn đề về quỹ bảo vệ môi trường, Nxb Tư pháp.
    • Thùy Linh, Việt Trinh (2014), Luật bảo vệ môi trường 2014 - Quy định về đánh giá tác động và cam kết bảo vệ môi trường, xử phạt vi phạm hành chính mới nhất, Nxb Lao động.
    • Báo cáo môi trường quốc gia hàng năm của Bộ Tài nguyên và Môi trường (các chuyên đề Đa dạng sinh học 2005; Nước LVS Cầu, Nhuệ - Đáy, Đồng Nai 2006; Không khí đô thị 2007; Làng nghề 2008; Khu công nghiệp 2009; Báo cáo tổng hợp giai đoạn 2006-2010).

  2. Về công cụ kinh tế và cơ chế giải quyết tranh chấp, trách nhiệm pháp lý trong bảo vệ môi trường:

    • Trần Thanh Lâm (2006), Quản lý môi trường bằng công cụ kinh tế, Nxb Lao động.
    • Đỗ Nam Thắng (2011), Các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường - Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn áp dụng ở Việt Nam, Nxb Tư pháp.
    • Vũ Thu Hạnh (2004), Luận án Tiến sĩ: Xây dựng và hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại Việt Nam.
    • Dương Thanh An (2011), Luận án Tiến sĩ: Trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm môi trường.
    • Nguyễn Thị Tố Uyên (2013), Luận án Tiến sĩ: Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam.
    • Nguyễn Ngọc Anh Đào (2014), Luận án Tiến sĩ: Pháp luật về sử dụng các công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay.
    • Nguyễn Văn Hùng (2011), Luận văn Thạc sĩ: Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay.
    • Lê Huỳnh Mai (2008), Lê Thị Thảo và Nguyễn Quang Tuấn (2011), các bài viết trên Tạp chí Tài chính và Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.

  3. Về lý luận thực hiện pháp luật, thi hành pháp luật và thiết chế nhà nước:

    • Đào Trí Úc (1993, 1995, 2011), Những vấn đề cơ bản về pháp luật, Những vấn đề lý luận cơ bản về Nhà nước và Pháp luật, bài viết trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (số 7/2011) và kết quả đề tài KX.05.05.
    • Trần Ngọc Đường (1998, 2004), Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật (tập 1) và bài viết trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (số 7/2004).
    • Nguyễn Duy Quý, Chương trình KX.01 Xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân.
    • Trương Đắc Linh (2002), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, Thông tin khoa học pháp lý.
    • Dự án điều tra cơ bản Tình hình thực hiện pháp luật ở nước ta hiện nay (1998-2000) của Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật.
    • Tạ Thị Minh Lý (2011), Bàn về tổ chức thực hiện pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.
    • Phạm Văn Lợi (2005, 2010), Kiểm tra của cơ quan hành chính Nhà nước đối với việc thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay và Một số vấn đề về cơ chế bảo đảm thực thi điều cấm của pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Nxb Tư pháp.
    • Nguyễn Xuân Lý (2014), Hoạt động phòng, chống vi phạm pháp luật về môi trường của lực lượng cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường, Nxb CAND; Nguyễn Văn Minh (2014), Luận án Tiến sĩ về phòng ngừa tội phạm môi trường vùng ĐBSH.

  4. Về môi trường đô thị và quản lý đô thị:

    • Phạm Minh Hạc và Nguyễn Hữu Tăng (2001), Tiến tới kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia.
    • Phan Xuân Biên (2004), Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh hiện nay, Nxb TP.HCM.
    • Lê Hồng Kế (2009), Quy hoạch môi trường đô thị và phát triển đô thị bền vững, Nxb Xây dựng; Hồ Ngọc Hùng (2012), Cơ sở khoa học để tạo lập môi trường và duy trì hệ sinh thái trong quy hoạch các đô thị lớn, Nxb Xây dựng.
    • Mạc Thu Hương dịch (2010), Chính quyền địa phương trong quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam, Nxb Tri thức.
    • Trần Quốc Tỏ (2014), Bảo vệ môi trường Thủ đô trong thời kỳ hội nhập - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb CAND.
    • Nguyễn Thị Hải Hạnh (2007), Luận văn Thạc sĩ về thực hiện pháp luật BVMT cấp phường; Lê Văn Bình (2008), Luận văn Thạc sĩ về kế hoạch BVMT đô thị mới Nhơn Trạch; Lê Trương Tường Vy (2014), Luận văn Thạc sĩ về BVMT thành phố Đà Lạt; Nguyễn Thị Ngọc (2014), Luận án Tiến sĩ Địa lý về quản lý môi trường đô thị Nhật Bản và khả năng ứng dụng tại Việt Nam.
    • Trương Mạnh Tiến, Nguyễn Trung Thắng (2005), Trương Thiên Thư (2004), Nguyễn Đăng Sơn (2005) trên Tạp chí Xây dựng và Tạp chí Kiến trúc Việt Nam.

Các công trình quốc tế

  1. Dưới giác độ kinh tế học pháp luật về thực thi pháp luật:
    • Gary Becker (1968) nghiên cứu hình phạt và thực thi tối ưu; Lewin và Trumbull (1990) tranh luận về việc tính toán giá trị xã hội của lợi ích phi pháp; Polinsky và Shavell (1979, 1991), Posner (1986), Kaplow (1992), Kaplow và Shavell (1994) về cơ chế tự giác thông báo vi phạm.
    • Block và Sidak (1980) đưa ra 4 lập luận kinh tế phản biện mô hình phạt tối đa - thực thi tối thiểu; Milton Friedman (1999) bổ sung nguy cơ cán bộ thi hành trục lợi; Nuno Garoupa (1997) với Học thuyết về thi hành pháp luật tối ưu; William Landes (1983) về thiệt hại thực tế và "vi phạm hiệu quả"; Jonas Resenstock về mức phạt vượt lợi ích thu được.
  2. Dưới giác độ xã hội học, triết học, tâm lý học và luật học so sánh:
    • S. Shavell (1989) về quan hệ cái chung - cái riêng trong thi hành luật chuyên ngành; A.M. Polinsky (1980) về cơ quan công quyền; I. Ehrlich (2006) về công lý và thực thi tối ưu; F. Heidensohn (1996) về vai trò phụ nữ trong thi hành pháp luật; Eric Ostrov về tâm lý cảnh sát trong thực thi pháp luật; John Stanley Gillespie (2006), Transplanting commercial law reform: developing a "rule of law" in Vietnam.
  3. Về chính sách và quản lý môi trường đô thị:
    • Sách Environmental protection and society (Social Sciences Today, 1983); David W. Pearce (1989), OECD (1988, 1991); Jean-Philippe Barde (1994); Frank J. Dietz (1992); Lorraine Elliott (1998); World Bank (2002); UNECE (2003); Anthony G. Bigio (World Bank, 2004), Urban environment and infrastructure: Toward livable cities; Frank Wijen (2005); Philip Lowe (2005); Yearn Hong Choi (2008); Firuz Demir Yasamis (2011).
    • Các luận án quốc tế về Việt Nam: Dao Ngo (Université de Montréal, 2001) về chất thải rắn Hà Nội; Yasukata Fukahori (2008); Bùi Đức Tịnh (New Zealand, 2009) về du lịch Huế; Lã Trần Bác (Áo, 2010) về kế toán quản lý môi trường thủy sản.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Tổng quan tài liệu cho thấy:

  1. Chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách tổng thể, toàn diện và có hệ thống về tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và phát triển đô thị bền vững tại Việt Nam.
  2. Nội hàm các khái niệm nền tảng như "tổ chức thực hiện pháp luật", "hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật" chưa được phân định rành mạch so với các khái niệm "thực hiện pháp luật", "áp dụng pháp luật", "thi hành pháp luật".
  3. Các quy định pháp luật bảo vệ môi trường đô thị hiện hành (như Chương VI Luật Bảo vệ môi trường 2014) còn tiếp cận cơ học, mang tính liệt kê, chưa nhìn nhận đô thị như một "hệ sinh thái cân bằng động" phức tạp có đầu vào (input) và đầu ra (output) chịu sự chi phối của yếu tố công nghệ và quản trị xã hội.
  4. Chưa có công trình nào đánh giá chuyên sâu vai trò và tính đặc thù của chính quyền đô thị trong chu trình tổ chức thực thi pháp luật bảo vệ môi trường sau khi Hiến pháp 2013 được ban hành.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

  • Lý luận về Nhà nước pháp quyền XHCN: Khẳng định vị trí tối thượng của pháp luật, yêu cầu thu hẹp khoảng cách giữa pháp luật trên văn bản và pháp luật trong thực tiễn; xác định tổ chức thực hiện pháp luật là chức năng trọng tâm của nhánh quyền hành pháp nhằm đưa pháp luật vào đời sống.
  • Lý thuyết sinh thái học đô thị: Tiếp cận đô thị dưới góc độ một hệ sinh thái cân bằng động, bao gồm ba nhóm thành phần:
    1. Thành phần tự nhiên: Địa hình, đất, nước, không khí, khí hậu, sinh vật, sông ngòi, ao hồ.
    2. Thành phần nhân tạo vật chất: Công trình xây dựng, nhà ở, hạ tầng giao thông, hạ tầng kỹ thuật môi trường (cấp thoát nước, xử lý rác thải, công viên, cây xanh).
    3. Thành phần nhân tạo phi vật chất và công nghệ: Trình độ văn hóa, kinh tế - xã hội, trình độ khoa học công nghệ. Công nghệ đóng vai trò chi phối dòng năng lượng và vật chất của hệ sinh thái đô thị.
  • Khung tiêu chí đánh giá môi trường đô thị: Luận án xây dựng khung đánh giá dựa trên hai nhóm tiêu chí:
    • Tiêu chí áp lực: Quy mô dân số, mật độ dân số, diện tích đô thị hóa, tốc độ tăng trưởng kinh tế, tổng lượng phương tiện giao thông, khối lượng cấp nước, tiêu thụ năng lượng, lượng phát thải khí thải ($SO_2, NO_2, CO, HC$, bụi, chì), nước thải sinh hoạt và công nghiệp, chất thải rắn.
    • Tiêu chí đáp ứng: Trình độ phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị, năng lực thu gom và xử lý các nguồn chất thải đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường.

Phương pháp nghiên cứu

  • Phương pháp luận: Dựa trên chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước về xây dựng nhà nước pháp quyền và phát triển đô thị bền vững.
  • Phương pháp luật học: Kết hợp phân tích quy phạm, tổng hợp, so sánh luật học (đối chiếu kinh nghiệm các nước OECD, Nhật Bản, Thái Lan...), diễn giải và quy nạp.
  • Phương pháp điều tra xã hội học: Xây dựng và phát phiếu điều tra khảo sát thực tế trên địa bàn toàn bộ hệ thống đô thị ở các tỉnh phía Bắc đối với 2 nhóm đối tượng:
    • Nhóm cán bộ, công chức thuộc cơ quan có thẩm quyền tổ chức thực hiện pháp luật.
    • Nhóm người dân sinh sống tại các đô thị.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam qua các thời kỳ: Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các nghị định hướng dẫn, thông tư và quy chuẩn kỹ thuật quốc gia (QCVN).
  • Báo cáo môi trường quốc gia và dữ liệu thống kê chuyên ngành của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Xây dựng, Bộ Tư pháp từ năm 2005 đến năm 2017.
  • Kết quả khảo sát điều tra xã hội học thực nghiệm do tác giả trực tiếp tiến hành tại các đô thị phía Bắc.

Nội dung chính theo từng chương

Danh mục bảng và biểu đồ trong luận án

Ký hiệu Tên bảng / biểu đồ Vị trí trang
Bảng 3.1 Kết quả thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường Trang 112
Biểu đồ 3.1 Đánh giá về sự phù hợp của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường đô thị Trang 102
Biểu đồ 3.2 Mức độ quan tâm của người dân về môi trường đô thị Trang 110
Biểu đồ 3.3 Mức độ quan tâm của người dân về pháp luật bảo vệ môi trường đô thị Trang 110
Biểu đồ 3.4 Đánh giá hiệu quả các hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật Trang 111
Biểu đồ 3.5 Mức độ hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đô thị Trang 119
Biểu đồ 3.6 Đánh giá mức độ tham gia các buổi họp về môi trường đô thị của các chủ thể thực thi pháp luật bảo vệ môi trường đô thị Trang 119

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu các vấn đề có liên quan đến đề tài

Chương 1 hệ thống hóa và đánh giá chi tiết tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến các mảng: môi trường và pháp luật bảo vệ môi trường; tổ chức thực hiện pháp luật; quản lý môi trường đô thị. Tác giả chỉ ra rằng đa số công trình chỉ nghiên cứu riêng rẽ khâu làm luật hoặc kỹ thuật môi trường; các nghiên cứu lý luận pháp luật truyền thống thường đồng nhất "thực hiện pháp luật" với "áp dụng pháp luật" hoặc xem "thi hành pháp luật" theo nghĩa hẹp là hành vi thực hiện nghĩa vụ tích cực. Chương này xác định khoảng trống nghiên cứu, hình thành 4 câu hỏi nghiên cứu và luận giải giả thuyết khoa học về sự cần thiết phải nghiên cứu có hệ thống hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị của các cơ quan hành pháp.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị

Chương 2 xây dựng hệ thống cơ sở lý luận chuyên ngành, gồm các luận điểm chính:

  • Bản chất môi trường đô thị: Phân tích môi trường đô thị dưới góc độ sinh thái học là một "hệ sinh thái cân bằng động", chịu sự chi phối mạnh mẽ của yếu tố công nghệ và cơ chế điều chỉnh xã hội.
  • Khái niệm tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị: Được định nghĩa là hoạt động có mục đích của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (chủ yếu là hệ thống cơ quan hành pháp và chính quyền đô thị) nhằm hiện thực hóa các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường đô thị vào thực tế đời sống xã hội thông qua các hình thức thi hành và áp dụng pháp luật.
  • Nội dung tổ chức thực hiện: Gồm 5 nhóm hoạt động cơ bản: (1) Ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; (2) Phổ biến, giáo dục pháp luật nâng cao nhận thức cộng đồng; (3) Tổ chức bộ máy, bố trí nguồn lực tài chính, nhân lực và phương tiện kỹ thuật bảo đảm thi hành; (4) Thanh tra, kiểm tra, phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật và giải quyết khiếu nại, tố cáo; (5) Theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật.
  • Chủ thể và các nhân tố ảnh hưởng: Làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ, các bộ chuyên ngành (Tài nguyên và Môi trường, Xây dựng, Y tế, Giao thông vận tải...), HĐND, UBND các cấp ở đô thị; phân tích các nhân tố tác động như chất lượng hệ thống văn bản pháp luật, năng lực bộ máy, ý thức pháp luật của người dân và doanh nghiệp, điều kiện kinh tế - kỹ thuật.
  • Kinh nghiệm quốc tế: Đúc kết bài học từ các quốc gia OECD, Nhật Bản, Thái Lan về áp dụng công cụ kinh tế (nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền), phân cấp quản trị môi trường đô thị và cơ chế tự giác khai báo vi phạm để rút ra giá trị tham khảo cho Việt Nam.

Chương 3: Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 sử dụng kết quả tổng hợp báo cáo thứ cấp kết hợp dữ liệu điều tra xã hội học tại hệ thống đô thị phía Bắc để phân tích thực trạng:

  • Thực trạng đô thị và hệ thống pháp luật: Quá trình đô thị hóa nhanh tạo áp lực chất thải lớn; hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trường đô thị (nhất là Luật Bảo vệ môi trường 2014) còn bộc lộ sự chồng chéo, phân tán, nặng tính liệt kê máy móc, chưa dự liệu được tính biến động của dòng vật chất đô thị (phản ánh qua Biểu đồ 3.1).
  • Công tác hướng dẫn thi hành: Văn bản hướng dẫn thi hành của các bộ, ngành và chính quyền địa phương thường chậm ban hành, thiếu tính đồng bộ, gây khó khăn cho việc áp dụng ở cơ sở.
  • Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật: Khảo sát mức độ quan tâm của người dân về môi trường và pháp luật môi trường (Biểu đồ 3.2, Biểu đồ 3.3) cùng hiệu quả các hình thức tuyên truyền (Biểu đồ 3.4) cho thấy công tác này còn mang tính hình thức, nội dung chưa hấp dẫn, chưa tạo chuyển biến thực chất về hành vi tuân thủ.
  • Công tác thanh tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo: Dựa trên số liệu Bảng 3.1, luận án đánh giá lực lượng thanh tra môi trường và cảnh sát môi trường còn mỏng; chế tài xử phạt hành chính chưa đủ sức răn đe; tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm và xử lý vi phạm chưa nghiêm còn tồn tại.
  • Điều kiện bảo đảm và bộ máy quản lý: Đánh giá qua Biểu đồ 3.5 và Biểu đồ 3.6 cho thấy bộ máy quản lý nhà nước về môi trường đô thị ở địa phương phân tán giữa ngành tài nguyên môi trường và ngành xây dựng; năng lực cán bộ cấp cơ sở còn yếu; ngân sách chi cho sự nghiệp môi trường chưa đáp ứng nhu cầu đầu tư hạ tầng xử lý rác thải, nước thải đô thị.
  • Công tác theo dõi thi hành pháp luật: Chưa có cơ quan đầu mối thống nhất theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên phạm vi toàn quốc; cơ chế phối hợp liên ngành rời rạc, dẫn đến thiếu hụt cơ sở dữ liệu tổng quan phục vụ chỉ đạo, điều hành của Chính phủ.

Chương 4: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam

Chương 4 đề xuất quan điểm và nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành:

  • Phương hướng: Gắn tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; bảo đảm phát triển đô thị bền vững; đổi mới mô hình chính quyền đô thị gắn liền với phân cấp, phân quyền mạnh mẽ; chủ động hội nhập quốc tế.
  • Hệ thống giải pháp cụ thể:
    1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật: Sửa đổi các quy định về bảo vệ môi trường đô thị theo phương pháp tiếp cận hệ sinh thái cân bằng động; hoàn thiện quy chuẩn kỹ thuật môi trường (QCVN); xây dựng quy định pháp luật mang tính mở, phân định rõ quản lý đầu vào và đầu ra.
    2. Đổi mới tổ chức bộ máy và chủ thể thực thi: Kiện toàn mô hình chính quyền đô thị; phân định rành mạch thẩm quyền quản lý môi trường đô thị giữa cơ quan Tài nguyên và Môi trường với cơ quan Xây dựng, Giao thông; giao Bộ Tư pháp làm đầu mối theo dõi thống nhất thi hành pháp luật trên toàn quốc.
    3. Tăng cường điều kiện bảo đảm: Nâng cao năng lực chuyên môn, đạo đức công vụ của đội ngũ công chức môi trường đô thị; tăng tỷ lệ chi ngân sách và áp dụng hiệu quả các công cụ kinh tế (thuế, phí bảo vệ môi trường, quỹ bảo vệ môi trường, ký quỹ phục hồi môi trường).
    4. Nâng cao hiệu quả các quy trình nghiệp vụ: Đổi mới nội dung, hình thức phổ biến giáo dục pháp luật; tăng cường thanh tra, kiểm tra đột xuất, ứng dụng công nghệ giám sát quan trắc tự động; nâng cao mức xử phạt vi phạm hành chính để triệt tiêu lợi ích phi pháp từ hành vi gây ô nhiễm; hoàn thiện quy trình tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo về môi trường đô thị.

Kết quả và những đóng góp mới

Những đóng góp mới về mặt khoa học của luận án

Theo công bố của tác giả, luận án mang lại 4 điểm mới chính:

  1. Về lý luận: Bước đầu xây dựng có hệ thống các vấn đề lý luận về tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị. Xác lập khái niệm môi trường đô thị dưới góc nhìn hệ sinh thái cân bằng động; định hình khái niệm, đặc điểm, nội dung, hình thức, chủ thể và tiêu chí đánh giá hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị của nhánh quyền hành pháp và chính quyền đô thị.
  2. Về kinh nghiệm quốc tế: Phân tích, tổng hợp kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong tổ chức thi hành pháp luật môi trường đô thị (đặc biệt là việc áp dụng các công cụ kinh tế và cơ chế tự giác thông báo vi phạm), rút ra các bài học có giá trị tham khảo phù hợp với điều kiện Việt Nam.
  3. Về thực tiễn: Đánh giá toàn diện, khách quan thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2005-2017 dựa trên số liệu thứ cấp và dữ liệu điều tra xã hội học thực nghiệm tại hệ thống đô thị phía Bắc; xác định rõ các điểm nghẽn, hạn chế và nguyên nhân cốt lõi.
  4. Về phương hướng và giải pháp: Đề xuất hệ thống phương hướng và giải pháp đồng bộ, khả thi từ nhận thức lý luận, hoàn thiện thể chế pháp luật, đổi mới thiết chế chính quyền đô thị đến hoàn thiện các quy trình hướng dẫn, tuyên truyền, thanh tra, xử lý vi phạm, bảo đảm nguồn lực và cơ chế theo dõi thi hành pháp luật.

Kiến nghị, giải pháp đề xuất

  • Kiến nghị Quốc hội và Chính phủ tiếp tục rà soát, hoàn thiện Luật Bảo vệ môi trường, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, khắc phục sự phân tán trong quản lý môi trường đô thị giữa ngành Tài nguyên - Môi trường và ngành Xây dựng.
  • Tăng cường cơ chế phân quyền, tự chủ cho chính quyền đô thị trong xử lý vi phạm môi trường và đầu tư hạ tầng kỹ thuật.
  • Thiết lập cơ chế thống nhất giao Bộ Tư pháp làm cơ quan đầu mối giúp Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên phạm vi toàn quốc.
  • Đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư bảo vệ môi trường, phát huy vai trò giám sát của cộng đồng dân cư đô thị.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của đề tài

  • Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu chủ yếu ở hoạt động của các cơ quan trong bộ máy hành pháp (Chính phủ, HĐND, UBND và cơ quan chuyên môn ở đô thị), chưa đi sâu phân tích toàn diện vai trò của hệ thống cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện kiểm sát) trong xử lý tranh chấp và tội phạm môi trường đô thị.
  • Về phạm vi khảo sát thực nghiệm điều tra xã hội học, do giới hạn nguồn lực nên mẫu phiếu khảo sát chỉ tập trung thực hiện đối với hệ thống đô thị tại các tỉnh phía Bắc, chưa mở rộng ra các đô thị thuộc khu vực miền Trung và miền Nam.

Hướng nghiên cứu tiếp

  • Mở rộng nghiên cứu cơ chế tài phán tư pháp, tố tụng môi trường và vai trò của các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ trong việc giám sát tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị.
  • Tiến hành các khảo sát xã hội học quy mô toàn quốc nhằm so sánh sự khác biệt về hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường giữa các loại hình đô thị đặc biệt (Hà Nội, TP.HCM) và các đô thị loại I, II, III trên khắp các vùng miền.

Giá trị tham khảo

Đối tượng thụ hưởng

  • Học viên, nghiên cứu sinh và giảng viên: Là tài liệu tham khảo chuyên khảo giá trị cho công tác nghiên cứu, giảng dạy thuộc các chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luật Hành chính, Luật Môi trường, Quản lý đô thị.
  • Cơ quan hoạch định chính sách và lập pháp: Cung cấp cơ sở lý luận và dữ liệu thực chứng cho Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Xây dựng và Quốc hội trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ môi trường và các luật chuyên ngành liên quan đến chính quyền đô thị.
  • Cơ quan thực thi pháp luật và chính quyền đô thị: Giúp HĐND, UBND các cấp ở đô thị nhận diện các vướng mắc trong khâu triển khai, thanh tra, xử lý vi phạm và tổ chức bộ máy quản lý môi trường tại địa phương.

Nội dung đáng tham khảo

  • Khung lý luận tiếp cận môi trường đô thị như một hệ sinh thái cân bằng động (input - output).
  • Bộ tiêu chí đánh giá áp lực và đáp ứng đối với môi trường đô thị.
  • Phương pháp luận thiết kế mẫu phiếu điều tra xã hội học tiếp cận đồng thời hai chiều: cơ quan thực thi và người dân đô thị.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa thế nào về khái niệm môi trường đô thị?

Môi trường đô thị được xác định là môi trường sống, nơi cư trú và diễn ra các hoạt động của dân cư đô thị, bao gồm các thành phần tự nhiên (địa hình, đất, nước, không khí, sinh vật...) và thành phần nhân tạo. Trong đó, thành phần nhân tạo gồm vật chất (công trình xây dựng, nhà ở, hạ tầng kỹ thuật, giao thông, cấp thoát nước...) và phi vật chất (kinh tế - xã hội, văn hóa, khoa học công nghệ). Dưới góc độ sinh thái học, môi trường đô thị là một hệ sinh thái cân bằng động có đầu vào (input), đầu ra (output) và chịu sự chi phối quyết định của thành phần công nghệ.

2. Sự khác biệt căn bản giữa "thực hiện pháp luật" và "tổ chức thực hiện pháp luật" trong luận án là gì?

Thực hiện pháp luật là quá trình hoạt động có mục đích của mọi chủ thể nhằm làm cho các quy định pháp luật đi vào cuộc sống thông qua 4 hình thức: tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật. Trong khi đó, tổ chức thực hiện pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (chủ yếu là nhánh hành pháp) tiến hành nhằm tổ chức, hướng dẫn, tạo điều kiện, theo dõi, thanh tra, kiểm tra và bảo đảm cho pháp luật được các chủ thể thi hành nghiêm chỉnh trên thực tế.

3. Cuộc điều tra xã hội học trong luận án được triển khai trên quy mô và nhóm đối tượng nào?

Khảo sát xã hội học được thực hiện trên phạm vi toàn bộ hệ thống đô thị ở các tỉnh phía Bắc Việt Nam. Mẫu phiếu điều tra được thiết kế tiếp cận hai nhóm đối tượng: (1) Cơ quan và người có thẩm quyền tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị; (2) Người dân sinh sống tại các khu vực đô thị.

4. Tại sao luận án cho rằng quy định pháp luật bảo vệ môi trường đô thị (như trong Luật BVMT 2014) còn bất cập?

Theo luận án, các quy định hiện hành tiếp cận việc bảo vệ môi trường đô thị theo phương pháp liệt kê máy móc, siêu hình, chưa nhìn nhận đô thị là một thực thể sống phức tạp và nhạy cảm (hệ sinh thái cân bằng động). Quy định pháp luật thiếu tính linh hoạt mở, chưa gắn tiêu chí quản lý với quy mô và dòng năng lượng/chất thải (đầu vào - đầu ra) của từng cấp độ đô thị, đồng thời chưa phân quyền đầy đủ cho chính quyền đô thị.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Phạm Thị Ngọc Dung là công trình nghiên cứu toàn diện và có hệ thống về tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị dưới góc độ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. Bằng việc kết hợp phương pháp phân tích luật học với điều tra xã hội học thực nghiệm tại các đô thị phía Bắc, tác giả đã làm rõ bản chất của môi trường đô thị như một hệ sinh thái cân bằng động và chỉ ra nguyên nhân của sự cắt khúc giữa xây dựng và thi hành pháp luật. Luận án đã đánh giá khách quan thực trạng tổ chức thi hành pháp luật của bộ máy hành pháp từ năm 2005 đến năm 2017, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả quản trị môi trường và thúc đẩy phát triển đô thị bền vững tại Việt Nam.