Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUAN LY HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ HIỆU LỰC CUA VAN BẢN QUAN LY HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. QUAN LY HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC VA VAN BAN QUAN LÝ HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Quan niệm về quản lý hành chính nhà nước Hiện nay, quản lý hành chính nhà nước được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau và đã có một số quan điểm, mặc dù không hoàn toàn thống nhất nhưng đều lấy nghĩa của các từ "quản ly" và "hành chính nhà nước" làm xuất phát điểm để hình thành nên nghĩa của phạm trù này, coi quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có mục đích của chủ thể lên đối tượng quản lý, nhằm điều khiển, chỉ đạo hoạt động chung của con người, được thực hiện bằng tổ chức và quyền uy [71, tr. 95]; hoặc là một quá trình kế hoạch hóa, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát những nỗ lực của các thành viên trong tổ chức và sử dụng những nguồn lực khác của tổ chức để đạt được những mục tiêu cụ thể do tổ chức đặt ra [27, tr.
Nhìn chung, trong các quan điểm đó còn tồn tại khá nhiều điểm bất đồng, nên để tạo cơ sở khoa học cần thiết cho việc hình thành khái niệm về văn bản quản lý hành chính nhà nước, cần xác định một khái niệm hợp lý về quản lý hành chính nhà nước; đồng thời, cũng cần phân biệt quản lý hành chính nhà nước với quản lý nhà nước, tạo cơ sở cho việc phân biệt văn bản quản lý hành chính nhà nước với văn bản quản lý nhà nước. Theo cách hiểu chung và phổ biến nhất thì quản lý là sự tác động của chủ thể này lên chủ thể khác một cách có tổ chức, có mục đích, với các hình thức, phương pháp khác nhau và được bảo đảm bằng những sức mạnh, phương tiện và điều kiện nhất định. Trong xã hội có nhà nước, hoạt động quản lý được thực hiện bởi nhiều chủ thể, với những nội dung và mục đích khác nhau và được tiến hành đan xen nhưng luôn giống nhau về bản chất, luôn được tiến hành trên cơ sở một quyền lực nhất định, như: quyền lực kinh tế, chính trị, tôn giáo, đạo đức, pháp luật. Là một chủ thể đặc biệt trong xã hội có giai cấp, nhà nước phối hợp nhiều loại quyền lực khác nhau để hình thành nên quyền lực nhà nước và sử dựng quyền lực đó để tiến hành hoạt động quản lý nhà nước.
Điều đó có nghĩa, chỉ những hoạt động quản lý mang quyền lực nhà nước mới là quản lý nhà nước. Về quyền lực nhà nước, hiện nay còn có nhiều quan điểm khác nhau, coi đó "là quyền lực chính trị được thực hiện bằng nhà nước, quyền lực dựa trên sức mạnh của bộ máy nhà nước" [2, tr. 3]; "là kha năng của nhà nước có thể buộc các cá nhân, tổ chức trong xã hội phải phục ting" [43, tr. 13]; "là sức mạnh đã được hợp pháp hóa và được trao cho các chủ thể xác định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, nhằm đạt tới những mục đích cụ thể.
có khả năng buộc các chủ thể khác phải phục tùng ý chí của chủ thể quyền lực" [52, tr. 44]; "là quyền lực của giai cấp thống trị, được thực hiện bằng hệ thống thiết chế nhà nước có khả năng sử dụng các công cụ nhà nước để buộc cư dân quốc gia phục tùng ý chí của giai cấp thống trị" [31, tr. Trong mỗi cách hiểu nói trên về quyền lực nhà nước mặc dù có những nết riêng, nhưng nhìn chung trong tất cả những cách hiểu đó, các tác giả đều thống nhất coi quyền lực nhà nước thể hiện ở sự thể hiện ý chí nhà nước và việc sử dụng sức mạnh nhà nước để bảo đảm thực hiện ý chí đó. Đây là những dấu hiệu quan trọng của quyền lực nhà nước vì nếu không có sự thể hiện ý chí thì nhà nước không thể tác động tới nhận thức của các đối tượng quản lý, do đó cũng không thể tác động vào các quan hệ xã hội để đạt mục đích quản lý; nếu không có sức mạnh bảo đảm thì trong nhiều trường hợp ý chí đó không được thực hiện, mục đích quản lý vì thế cũng không thể đạt được.
Ý chí của chủ thể quản lý có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, như: ngôn ngữ nói, ngôn ngữ viết, hành vi của chủ thể. Việc thực hiện ý chí đó là để tổ chức đời sống xã hội nhằm duy trì chúng trong một trật tự nhất định, thúc đẩy chúng vận động theo những phương hướng, nhằm đạt được những mục đích nhất định do chủ thể quản lý đặt ra. Hoạt động đó được thực hiện bởi những chủ thể được trao quyền trong phạm vi xác định và luôn có sự hậu thuẫn, bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh của quyền lực nhà nước nói chung. Như vậy, quyền lực nhà nước được thực hiện bởi những chủ thể do nhà nước ủy quyền bằng pháp luật và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh nhà nước.
Đây là đặc điểm thể hiện bản chất của hoạt động quản lý nhà nước, là dấu hiệu quan trọng để phân biệt với những hoạt động quản lý được thực hiện bằng các quyền lực khác, như: quyền lực xã hội, chính trị (nói chung), tôn giáo, kinh té.; để phân biệt những vấn đề trực tiếp liên quan tới hoạt động quản lý nhà nước, như: hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước, hiệu lực của văn bản quản lý nhà nước. với những vấn đề tương tự phát sinh từ những hoạt động quản lý không dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước. Mặc dù đều coi quyền lực nhà nước là dấu hiệu quan trọng để xác định quản lý nhà nước, nhưng hiện nay vẫn đang tồn tại một số quan điểm khác nhau về quản lý nhà nước, mà điển hình là: Quan điểm thứ nhất, coi quản lý và hành chính là hai từ đồng nghĩa, hành chính là sự quản lý của nhà nước trên lĩnh vực hành pháp [22, tr. 133] nên nếu sử dụng thuật ngữ quản lý hành chính nhà nước là trùng lặp từ (quản lý và hành chính), từ đó xác định quản lý nhà nước là hoạt động có tổ chức, bằng quyền lực nhà nước để tác động vào cá nhân, tổ chức con người, nhằm thực hiện các quyền năng hành pháp [65, tr.
Theo cách hiểu này thì hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực lập pháp và tư pháp không thuộc phạm vi nghĩa của thuật ngữ quản lý nhà nước, trong khi xét về bản chất những hoạt động này cũng mang tính quyền lực nhà nước như hoạt động hành pháp nên đã làm mất ranh giới phân biệt hoạt động quản lý mang quyền lực nhà nước và những hoạt động quản lý không mang quyền lực nhà nước, đồng thời có thể tạo ra cách hiểu sai lệch về hoạt động quản lý của nhà nước trong các lĩnh vực nói trên. Quan điểm thứ hai, coi quản lý nhà nước là hoạt động có tổ chức, bằng quyền lực nhà nước để tác động vào cá nhân, tổ chức con người, nhằm thực hiện các quyền năng lập pháp, hành pháp và tư pháp, ở đó quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp là quản lý hành chính nhà nước [67, tr. Quan điểm này có một số điểm hợp lý, trước hết thể hiện trong việc phản ánh sự tương đồng về bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước với các hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực lập pháp và tư pháp vì trong mọi hoạt động quản lý nhà nước, quyền lực nhà nước luôn được sử dụng mà không lệ thuộc vào lĩnh vực hoạt động là lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Đồng thời, cách hiểu này cũng bảo đảm tính phù hợp với nghĩa thường dùng của từ hành chính: là một phạm trù gắn liền với quyền hành pháp, là một công cụ của quyền hành pháp [36, tr.
36], là "một quá trình có tổ chức gắn liên với việc thực hiện các mục tiêu, kế hoạch và hiệu lực bên trong của tổ chức”, là "năng lực để phối hợp nhiều nguồn lực khác nhau của xã hội trong một tổ chức nhằm làm cho mọi sự nỗ lực này hoạt động như một đơn vị thống nhất" [30, tr. Theo quan điểm này thì quản lý và hành chính là những từ có nghĩa khác nhau, mặc dù "rất gần nhau về ngữ nghĩa" [73, tr. 23-24]; "hành chính trong một tổ chức có thể bao gồm sự tham gia của nhiều người, trong khi đó quản lý thường gắn liền với chức năng điều hành của những người có liên quan đến điều hành hành chính" [31, tr. 89], nên nếu sử dụng thuật ngữ "quản lý hành chính nhà nước” với nghĩa là quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp là không trùng lặp từ và có tính hợp lý hơn.
Đây là cách hiểu khá phổ biến, được nhiều nhà nghiên cứu sử dụng để hình thành nên khái niệm về quản lý hành chính nhà nước. Hầu hết các khái niệm về quản lý hành chính nhà nước được hình thành trong thực tế hiện nay đã có sự thống nhất cao về nhiều vấn đề, như: đối 10 tượng, khách thể, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý hành chính nhà nước; tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề, đặc biệt là về chủ thể quản lý hành chính nhà nước chưa được thống nhất trong cách hiểu, còn đang được xác định theo những hướng khác nhau, có thể rất hẹp chỉ là cơ quan hành chính nhà nước [36, tr. 44]; cũng có thể bao gồm cơ quan hành chính nhà nước và những cán bộ, công chức, viên chức lãnh đạo của những co quan đó [26, tr. 479-480]; hoặc rộng hơn nữa là cơ quan hành chính nhà nước; những cán bộ, công chức của những cơ quan đó; cán bộ, công chức trong các cơ quan khác của nhà nước; các tổ chức xã hội hoặc cá nhân được nhà nước ủy quyền [67, tr.
Để tao ra sự thống nhất trong nhận thức về quản lý hành chính nhà nước, tạo tiền dé khoa hoc cho việc xác lập nội dung khái niệm văn bản quan lý hành chính nhà nước, cần xác định các đặc điểm riêng biệt của quản lý hành chính nhà nước. Thứ nhất, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước trước hết thể hiện ở việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước thông qua phương tiện nhất định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng được sử dụng là văn bản quản lý hành chính nhà nước.