Tổng quan luận án

Công trình khoa học được mô tả là luận án tiến sĩ chuyên ngành Môi trường đất và nước (mã số 62850205), thuộc ngành Khoa học môi trường, thực hiện tại Trường Đại học Khoa học Tự nhiên – Đại học Quốc gia Hà Nội (năm 2016) bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Quang Hùng, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Vũ Quyết Thắng và TS. Võ Tuấn Nhân. Đề tài luận án có tên: "Nghiên cứu góp phần hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy".

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Tài nguyên nước trên các lưu vực sông giữ vai trò trọng yếu đối với kinh tế - xã hội, an ninh lương thực, an ninh quốc phòng và phát triển bền vững. Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và gia tăng dân số đã làm phát sinh xung đột gay gắt giữa nhu cầu phát triển kinh tế với yêu cầu bảo vệ môi trường và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên. Môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy là khu vực chịu tác động tiêu cực điển hình tại vùng đồng bằng Bắc Bộ và vùng Thủ đô, gây thiệt hại về sức khỏe dân cư và tài sản xã hội.

Các chính sách khuyến khích hiện hành không phát huy hiệu quả do các chủ thể khai thác tài nguyên và sử dụng môi trường ưu tiên tối đa hóa lợi ích kinh tế cá nhân. Trong khi đó, can thiệp quản lý nhà nước giai đoạn qua chủ yếu tập trung vào việc khắc phục hậu quả (phê duyệt đề án, thành lập ủy ban lưu vực, xây dựng một số cụm xử lý nước thải cục bộ) mà chưa chú trọng đúng mức đến việc phòng ngừa, ngăn chặn từ nguồn phát sinh. Thiết chế tổ chức lưu vực sông còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế, chế tài xử phạt chưa đủ sức răn đe. Những khiếm khuyết, kẽ hở và khoảng trống trong hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy là nguyên nhân chủ yếu khiến các hành vi vi phạm tiếp tục diễn biến phức tạp. Việc nghiên cứu nhận diện toàn diện các khiếm khuyết này để đề xuất phương án và giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật là yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn.

Mục tiêu nghiên cứu

Luận án xác định 3 mục tiêu nghiên cứu cụ thể:

  1. Đánh giá chất lượng, hiệu lực thực thi và hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  2. Xác định nguyên nhân và phân tích những hạn chế, khoảng trống của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  3. Đề xuất phương án và kiến nghị giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông.

Luận điểm bảo vệ của luận án

  • Luận điểm (1): Ô nhiễm môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy có nguyên nhân mang bản chất xã hội. Từ hoạt động của con người với các mưu lợi kinh tế đã lợi dụng kẽ hở, khoảng trống của pháp luật để trốn tránh nghĩa vụ bảo vệ môi trường do hoạt động sản xuất, kinh doanh gây ra. Do đó, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy dựa trên các yếu tố pháp lý, đặc thù lưu vực và các vụ vi phạm điển hình là cơ sở then chốt để kiểm soát ô nhiễm.
  • Hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy là một bộ phận của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường chung nhưng đang xuất hiện nhiều hạn chế, khoảng trống. Do vậy, để nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp luật, gia tăng sức răn đe của chế tài và củng cố vai trò của Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông, cần thiết phải hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật này.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  • Phạm vi nghiên cứu về nội dung: Tập trung vào các quy định pháp luật liên quan trực tiếp đến bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy, mô hình Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy và các chế tài xử lý vi phạm pháp luật về môi trường.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn 5 tỉnh, thành phố trực thuộc lưu vực gồm TP. Hà Nội, Hòa Bình, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình và 6 bộ, ngành, cơ quan trung ương có liên quan.
  • Phạm vi thời gian và dữ liệu: Đánh giá thực trạng ô nhiễm và các văn bản pháp luật chủ yếu trong giai đoạn 2008 - 2014; các dự báo kinh tế - kỹ thuật và định hướng hoàn thiện được xác định đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu quốc tế

Quản lý tài nguyên nước và môi trường lưu vực sông đã được ghi nhận trong nhiều cam kết, điều ước và diễn đàn quốc tế lớn:

  • Kế hoạch hành động Mar del Plata (1977), Tuyên bố New Delhi (1990), Chương 18 của Lịch trình thế kỷ 21 tại Hội nghị Thượng đỉnh Rio (1992) với chủ đề "Nước và môi trường".
  • Công ước Liên Hợp Quốc năm 1997 về sử dụng các nguồn nước quốc tế vào các mục đích phi giao thông thủy; Diễn đàn Nước Thế giới lần 1 tại Marrakech (1997), lần 2 tại The Hague (2000), lần 3 tại Kyoto (Nhật Bản); Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất tại Johannesburg (2002); Đại hội đồng Liên minh Nghị viện Thế giới IPU 132 tại Hà Nội (2015).
  • Theo UNEP, thế giới đã ghi nhận khoảng 400 điều ước quốc tế về nước từ năm 1820: Châu Âu có 64 lưu vực xuyên biên giới với 45 lưu vực được quản lý theo điều ước quốc tế (nổi bật là Chỉ thị Khung về Nước và Công ước Helsinki 1992); Bắc Mỹ và Nam Mỹ có 79 lưu vực với 55 sông được điều chỉnh; Châu Á có 57 lưu vực xuyên biên giới với 25 lưu vực được điều ước hóa (tiêu biểu là Hiệp định Mê Kông 1995); Châu Phi có 59 lưu vực với 19 sông có điều ước điều chỉnh.

Về thể chế và pháp luật quốc gia, tác giả tổng hợp kinh nghiệm từ nhiều hệ thống:

  • Hoa Kỳ: Đạo luật Nước sạch (Clean Water Act - 1972 sửa đổi từ đạo luật năm 1960) với hệ thống tiêu chuẩn nước mặt, kiểm soát nguồn thải qua giấy phép của Cơ quan Bảo vệ Môi sinh Hoa Kỳ (EPA) cấp định kỳ 5 năm/lần; mô hình Cơ quan Thủy vụ Thung lũng Tennessee (TVA).
  • Pháp: Luật Môi trường nước và Thủy sản (LEMA 1964) và Luật Tài nguyên nước (1992) coi nước là di sản chung, thiết lập Ủy ban Nước quốc gia, 6 Ủy ban Lưu vực sông và lực lượng cảnh sát nước.
  • CHLB Đức: Hệ thống luật chuyên ngành đồ sộ gồm Luật Bảo vệ nguồn nước, Luật Tài nguyên nước, Luật Cân bằng nước, Luật Quản lý chất thải và Bộ luật Hình sự quy định nghiêm khắc tội phạm môi trường.
  • Singapore: Hệ thống luật quản lý nước và kiểm soát ô nhiễm gồm Water Pollution Control and Drainage Act (WPCDA), Environmental Public Health Act (EPHA), Clean Air Act (CAA); áp dụng chế tài hình sự đối với pháp nhân và hình phạt lao động phục vụ công ích.
  • Nhật Bản: Luật Kiểm soát ô nhiễm nước (1970) và Luật Nước và Môi trường (1997) chú trọng kiểm soát tổng lượng phát thải thông qua hạn ngạch xả thải.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Tại Việt Nam, các nghiên cứu trước đây thường tiếp cận bảo vệ môi trường lưu vực sông thuần túy dưới góc độ kỹ thuật (công nghệ xử lý nước thải, mô hình hóa dòng chảy, đánh giá hiện trạng ô nhiễm) hoặc tiếp cận pháp lý chung chung của ngành luật mà chưa có công trình nào tích hợp đánh giá định lượng chất lượng môi trường nước với đánh giá chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Luận án lựa chọn giải quyết các khoảng trống:

  1. Nhận diện cụ thể sự thiếu hụt, chồng chéo giữa hệ thống văn bản pháp luật trung ương và địa phương trong kiểm soát ô nhiễm nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  2. Phân tích sự bất cập trong phân công nhiệm vụ giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường (quản lý chất lượng nước) với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (quản lý công trình thủy lợi, số lượng nước).
  3. Đánh giá tính hạn chế về thẩm quyền và mô hình kiêm nhiệm của Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  4. Chỉ ra sự thiếu tương thích giữa quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về nước thải công nghiệp (QCVN 40:2011/BTNMT) với quy chuẩn chất lượng nước mặt (QCVN 08:2008/BTNMT), cùng sự thiếu vắng chế tài hình sự xử lý pháp nhân vi phạm môi trường tại thời điểm nghiên cứu.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và các khái niệm cốt lõi

  • Lưu vực sông: Phần diện tích bề mặt đất tự nhiên mà nước mưa khi rơi xuống sẽ tập trung lại và thoát qua một cửa ra duy nhất; được giới hạn bởi đường phân thủy.
  • Môi trường nước lưu vực sông: Toàn bộ hệ thống các thủy vực tự nhiên và nhân tạo trên lưu vực (sông, suối, kênh, rạch, mương, hồ, ao, đầm) hợp thành từ các yếu tố vật lý, hóa học, sinh học và các quá trình tương tác tác động đến sinh tồn của con người và sinh vật.
  • Hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông: Tổng thể các quy phạm pháp luật (gồm giả định, quy định, chế tài), nguyên tắc và định hướng được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật (luật, nghị quyết, nghị định, thông tư, quy chuẩn kỹ thuật) và văn bản cá biệt, văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
  • Quản lý tổng hợp tài nguyên nước (IWRM): Tiếp cận theo định nghĩa của Global Water Partnership (GWP), điều chỉnh thu hẹp vào các vấn đề cốt lõi: hoàn thiện chính sách - pháp luật, xây dựng công cụ hỗ trợ và chế tài, và thiết lập tổ chức lưu vực sông đủ thẩm quyền.
  • Hệ thống 4 nhóm công cụ quản lý môi trường nước lưu vực sông:
    1. Công cụ pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật, quy hoạch, kế hoạch kiểm soát hành vi của các chủ thể.
    2. Công cụ kinh tế: Nhóm tạo nguồn thu (thuế, phí, quỹ môi trường); Nhóm tạo lập thị trường (chi trả dịch vụ môi trường, hạn ngạch chuyển nhượng); Nhóm nâng cao trách nhiệm (ký quỹ, bồi thường thiệt hại, bảo hiểm).
    3. Công cụ khoa học - kỹ thuật: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐTM), quy chuẩn kỹ thuật môi trường (QCVN), quan trắc, công nghệ xử lý.
    4. Công cụ phụ trợ: Tuyên truyền, thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, xử phạt vi phạm.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp tiếp cận liên ngành giữa khoa học môi trường và khoa học pháp lý, thực hiện theo khung logic 5 bước:

  1. Phương pháp thống kê và xử lý thông tin: Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương đến 5 địa phương trên lưu vực; tổng hợp số liệu khí tượng - thủy văn, kinh tế - xã hội, dữ liệu quan trắc chất lượng nước và hiện trạng xả thải.
  2. Phương pháp xã hội học:
    • Khảo sát thực địa và phỏng vấn sâu: Thực hiện trong các năm 2008, 2012, 2013 tại 4 địa phương (TP. Hà Nội, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình), làm việc với UBND các tỉnh và phỏng vấn trực tiếp người dân, doanh nghiệp.
    • Điều tra bằng bảng hỏi: Quy mô mẫu 1.000 phiếu điều tra ngẫu nhiên, phân bổ cho 3 nhóm đối tượng: Người dân (360 phiếu), Doanh nghiệp (180 phiếu), Cán bộ cơ quan quản lý nhà nước (460 phiếu) tại 6 cơ quan trung ương và 5 tỉnh/thành phố trên lưu vực.
  3. Phương pháp định lượng hiệu quả can thiệp thông qua chỉ số chất lượng nước (WQI): Sử dụng chỉ số WQI theo hướng dẫn của Tổng cục Môi trường để đánh giá biến thiên chất lượng nước sông Nhuệ và sông Đáy tại các trạm quan trắc giai đoạn 2008 và 2013, làm cơ sở đo lường mức độ can thiệp thực tế của pháp luật.
  4. Phương pháp phân tích mô hình DPSRr (Động lực - Áp lực - Trạng thái - Phản ứng - Phản ứng điều chỉnh): Vận dụng để nhận diện các điểm đứt gãy giữa tác động phát triển kinh tế, sự suy giảm chất lượng nước và cơ chế đáp ứng của chính sách pháp luật.
  5. Phương pháp so sánh luật học vi mô và phân tích trường hợp điển hình: So sánh các văn bản pháp luật Việt Nam với quy chuẩn quốc tế; mổ xẻ các vụ việc vi phạm pháp luật môi trường cụ thể trên lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: TỔNG QUAN

Chương này tổng kết lý luận về pháp luật bảo vệ môi trường lưu vực sông, kinh nghiệm quản lý của các quốc gia và phác họa bức tranh toàn diện về tự nhiên, kinh tế - xã hội, mức độ ô nhiễm của lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.

  1. Hoạt động kinh tế - xã hội và áp lực nước thải trên lưu vực:

    • Công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp: Tổng giá trị sản xuất công nghiệp toàn lưu vực năm 2013 đạt 200.185 tỷ đồng (chiếm 40,9% tổng giá trị sản xuất), trong đó TP. Hà Nội chiếm 81,9%. Lưu vực có hơn 500 làng nghề. Nông nghiệp sử dụng 60 - 70% lực lượng lao động của lưu vực.
    • Dân số lưu vực vượt 8 triệu người, dẫn đến lượng nước thải sinh hoạt rất lớn.
    • Thống kê nguồn thải: Đến tháng 10/2014, lưu vực có khoảng 1.942 nguồn thải lỏng quy mô từ 50 m³/ngày-đêm trở lên (gồm 1.639 cơ sở sản xuất kinh doanh, 28 khu/cụm công nghiệp, 132 cơ sở y tế và 143 làng nghề).
    • Lưu lượng nước thải phát sinh mỗi ngày: 610.000 m³ nước thải sinh hoạt (16%), 636.000 m³ nước thải công nghiệp (17%), 15.500 m³ nước thải bệnh viện (0,4%).
    • Dự báo đến năm 2020: Lượng chất thải rắn công nghiệp phát sinh trên lưu vực ước đạt 2.929,39 tấn/ngày (khu/cụm công nghiệp chiếm 70%). Tổng nhu cầu dùng nước ngành trồng trọt dự báo là 1.289,4 triệu m³.
    • Nhu cầu tài chính bảo vệ môi trường: Theo Đề án bảo vệ môi trường lưu vực và các quy hoạch thoát nước, xử lý chất thải rắn đến năm 2030, toàn lưu vực cần nguồn kinh phí tối thiểu khoảng 120.000 tỷ đồng (tương đương 6 tỷ USD).

  2. Hiện trạng ô nhiễm nước mặt và suy giảm hệ sinh thái:

    • Sông nội đô Hà Nội (Tô Lịch, Lừ, Sét, Kim Ngưu): Nước ô nhiễm hữu cơ rất nặng; giá trị BOD₅ năm 2008 và 2013 dao động 30 - 180 mg/l (vượt 2 - 12 lần QCVN 08:2008/BTNMT cột B1); COD dao động 70 - 650 mg/l (vượt 2 - 50 lần). Khoảng 71% số hồ tại Hà Nội có thông số BOD₅ vượt chuẩn.
    • Địa bàn Hà Nam: Thông số Amoni tại cống Nhật Tựu trên sông Nhuệ năm 2006 vượt 36,2 lần, năm 2009 vượt 54,15 lần; tại kênh A48 vượt 398 lần QCVN 08:2008 cột B1.
    • Địa bàn Nam Định: Tại làng nghề cơ khí Vân Chàng, mỗi tháng sử dụng khoảng 300 tấn than và 112,5 tấn hóa chất (axit, sút); tuổi thọ trung bình người dân không vượt quá 55 tuổi. Làng nhựa Báo Đáp có COD, BOD₅ vượt 1,15 - 2,6 lần; Phốt pho tổng vượt 9 - 11,9 lần.
    • Dòng chính sông Nhuệ và sông Đáy: Nồng độ oxy hòa tan (DO) suy giảm nghiêm trọng (đoạn Hà Đông - Cự Đà chỉ từ 0,4 - 0,8 mg/l). COD dao động 52 - 354 mg/l (vượt 1,7 - 11,8 lần); BOD₅ dao động 75,5 - 262,5 mg/l (vượt 5 - 17,5 lần). Amoni (NH₄⁺) tại Cự Đà vượt 64 lần, tại Đồng Quan vượt 65,6 lần.
    • Đa dạng sinh học: Xác định 21 loài thực vật thủy sinh lớn, 73 loài thực vật nổi (tảo Silic chiếm 47%, tảo Lục 23%), động vật nổi từ 7 - 16 loài/điểm. Động vật đáy rất nghèo nàn, mật độ trung bình chỉ 23 con/m², tại các điểm ô nhiễm nặng (Liên Mạc, Cầu Tó, Cầu Chiếc) chỉ còn nhóm giun ít tơ chỉ thị cho môi trường ô nhiễm hữu cơ nặng.
Nhóm đối tượng điều tra Số lượng phiếu Không ô nhiễm (%) Có ô nhiễm (%) Ô nhiễm nghiêm trọng (%)
Người dân 360 1,9 8,6 89,5
Doanh nghiệp 180 2,2 17,4 80,4
Cơ quan QLNN 460 2,4 22,4 75,2

Bảng 1: Kết quả điều tra đánh giá cảm nhận ô nhiễm nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy (Nguồn: Trích xuất Bảng 1-4 luận án)

Chương 2: ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Chương 2 mô tả chi tiết phương pháp tiếp cận hệ thống, cấu trúc điều tra xã hội học và quy trình kỹ thuật lượng hóa hiệu quả pháp lý qua thông số môi trường.

  • Thiết lập khung logic nghiên cứu 5 bước từ nhận diện vấn đề, điều tra nguyên nhân, phân tích khoảng trống pháp lý, xây dựng và so sánh phương án, đến kiến nghị giải pháp hoàn thiện.
  • Xây dựng sơ đồ tiếp cận nghiên cứu hệ thống pháp luật gắn với chu trình quản lý tài nguyên nước, các xung đột lợi ích kinh tế và tính chất hữu hạn của lưu vực.
  • Mô tả quy trình thu thập dữ liệu thứ cấp gồm hệ thống luật, nghị định, thông tư của trung ương và văn bản quản lý của 5 địa phương lưu vực.
  • Thiết lập thang đánh giá hiệu quả can thiệp của pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông thông qua diễn biến chỉ số WQI và ma trận đánh giá chất lượng văn bản pháp luật (đánh giá tính đầy đủ, tính hợp lý và tính khả thi trong thi hành).

Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ BÀN LUẬN

Chương 3 trình bày các kết quả phân tích định tính và định lượng về hệ thống văn bản pháp luật, làm rõ các nguyên nhân và đề xuất phương án hoàn thiện.

  1. Xác định 5 nhóm nguyên nhân gây ô nhiễm lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy:

    • Nguyên nhân khách quan: Tài nguyên nước phân bố không đều theo thời gian và không gian, lưu lượng nước tự nhiên hữu hạn, thượng nguồn sông Đáy (Đập Đáy) thường xuyên cạn kiệt, không đủ nước pha loãng dòng chảy.
    • Lợi ích kinh tế chi phối: Doanh nghiệp tối đa hóa lợi nhuận bằng cách cắt giảm chi phí xử lý chất thải; các địa phương ưu tiên thu hút đầu tư công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp hơn việc giám sát môi trường.
    • Hoạt động của Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy còn nhiều hạn chế: Tổ chức mang tính kiêm nhiệm, cơ chế phối hợp lỏng lẻo, thiếu quyền hạn chế tài, không có bộ máy chuyên trách và nguồn tài chính độc lập.
    • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có nhiều hạn chế, khoảng trống: Quy định còn phân tán, mâu thuẫn giữa các bộ ngành.
    • Chế tài xử lý vi phạm chưa đủ sức răn đe: Mức xử phạt hành chính thấp hơn nhiều so với chi phí vận hành hệ thống xử lý chất thải; thiếu chế tài hình sự đối với pháp nhân tại thời điểm khảo sát.

  2. Nhận diện những hạn chế, khoảng trống pháp lý cụ thể:

    • Phân tán khách thể và mục tiêu quản lý: Luật Tài nguyên nước năm 2012 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 tạo ra sự chồng chéo giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường (chịu trách nhiệm quản lý chất lượng nước, xả nước thải) và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (quản lý hệ thống công trình thủy lợi, cấp nước, thoát nước nông nghiệp).
    • Bất cập trong quy định ĐTM và cấp phép: Thủ tục ĐTM còn mang tính hình thức, thiếu cơ chế giám sát thực tế sau thẩm định; việc cấp phép xả thải chưa căn cứ chặt chẽ vào sức chịu tải của đoạn sông tiếp nhận.
    • Mâu thuẫn giữa các Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia (QCVN): So sánh QCVN 40:2011/BTNMT (nước thải công nghiệp) và QCVN 08:2008/BTNMT (chất lượng nước mặt) cho thấy nồng độ nhiều chất ô nhiễm cho phép xả thải vào nguồn nước cao hơn nhiều lần nồng độ giới hạn cho phép của nguồn nước mặt tiếp nhận (cột B1), khiến sông Nhuệ - sông Đáy không thể tự làm sạch.
    • Khảo sát xã hội học 1.000 phiếu: Phần lớn các ý kiến điều tra từ cán bộ quản lý, doanh nghiệp và người dân đều đánh giá các điều cấm trong pháp luật bảo vệ môi trường nước chưa đầy đủ, thiếu tính hợp lý và tính khả thi trong áp dụng thực tế còn thấp.
    • Đánh giá hiệu quả can thiệp qua WQI: Chỉ số chất lượng nước WQI tại hầu hết các trạm quan trắc trên sông Nhuệ và sông Đáy trong giai đoạn 2008 - 2013 liên tục dao động ở mức dưới 25 đến 50 (mức ô nhiễm nặng đến rất nặng), chứng minh sự can thiệp của hệ thống pháp luật giai đoạn này chưa mang lại chuyển biến thực tế trên hiện trường.

  3. Lựa chọn phương án hoàn thiện hệ thống pháp luật: Tác giả xây dựng và so sánh 2 phương án:

    • Phương án 1: Hệ thống hóa (tập hợp hóa) đầy đủ các quy định về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông từ các luật khác nhau và tiến hành pháp điển hóa thành một đạo luật chuyên biệt về kiểm soát ô nhiễm nước (Luật Kiểm soát ô nhiễm nước).
    • Phương án 2: Giữ nguyên cách thức quy định phân tán như hiện nay; tiến hành sửa đổi, bổ sung các quy định vào từng luật chuyên ngành có liên quan đang trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, đồng thời thực hiện hệ thống hóa và pháp điển hóa kỹ thuật.
    • Đánh giá lựa chọn: Luận án phân tích ưu nhược điểm của từng phương án, khẳng định về lâu dài cần tiến tới Phương án 1 như thông lệ quốc tế (Hoa Kỳ, Nhật Bản, Singapore), nhưng trong ngắn hạn và trung hạn, Phương án 2 là tối ưu và khả thi hơn với lộ trình lập pháp tại Việt Nam.

  4. Các nhóm giải pháp hoàn thiện:

    • Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Sửa đổi các điều khoản về đánh giá sức chịu tải lưu vực sông; rà soát và điều chỉnh QCVN xả thải tiệm cận với khả năng tự làm sạch của nguồn nước tiếp nhận; minh bạch hóa cơ chế chia sẻ thông tin quan trắc.
    • Hoàn thiện mô hình tổ chức lưu vực sông: Đề xuất xây dựng khung pháp lý thành lập Ủy ban Lưu vực sông quốc gia và tái cấu trúc Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy theo hướng có tư cách pháp lý rõ ràng, có bộ máy chuyên trách giúp việc, được giao quyền thanh tra, xử phạt và điều phối ngân sách trực tiếp.
    • Hoàn thiện chế tài xử lý: Tăng mức tiền phạt hành chính vượt qua lợi ích kinh tế thu được từ hành vi vi phạm; đưa quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân vào Bộ luật Hình sự; bổ sung các hình thức xử phạt phi tài chính và chế tài dân sự (lao động công ích, bồi thường thiệt hại sinh thái).

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  1. Xác lập cơ sở khoa học và phương pháp luận về hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông thông qua việc kết hợp giữa phân tích quy phạm pháp lý và lượng hóa thực nghiệm chỉ số chất lượng nước (WQI).
  2. Xây dựng khung phân tích nguyên nhân ô nhiễm mang bản chất xã hội dựa trên xung đột lợi ích kinh tế, khoảng trống pháp lý và mô hình DPSRr.
  3. Đề xuất khung pháp lý về mô hình tổ chức Ủy ban Lưu vực sông quốc gia và Ủy ban lưu vực sông liên tỉnh có đủ thẩm quyền điều phối, quản lý tài nguyên và môi trường nước theo ranh giới tự nhiên của lưu vực.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  1. Thống kê, hệ thống hóa toàn diện hệ thống văn bản pháp luật trung ương và địa phương điều chỉnh hoạt động bảo vệ môi trường nước trên địa bàn lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy đến năm 2015.
  2. Nhận diện chính xác 5 nhóm nguyên nhân ô nhiễm và phân tích các mâu thuẫn quản lý chuyên ngành giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
  3. Chỉ ra sự không tương thích kỹ thuật giữa quy chuẩn phát thải (QCVN 40:2011/BTNMT) và quy chuẩn nước mặt (QCVN 08:2008/BTNMT).
  4. Cung cấp bộ dữ liệu khảo sát xã hội học gồm 1.000 phiếu điều tra làm luận cứ thực tế cho các nhà lập pháp trong việc sửa đổi Bộ luật Hình sự năm 2015 và Luật Bảo vệ môi trường.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu giới hạn phạm vi khảo sát thực nghiệm trên lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy (thuộc đồng bằng Bắc Bộ) với đặc thù dòng chảy chịu sự điều tiết lớn của các công trình thủy lợi nhân tạo và tiếp nhận lượng nước thải đô thị khổng lồ từ Hà Nội, do đó một số giải pháp mang tính đặc thù cao, khó áp dụng nguyên bản cho các lưu vực sông tự nhiên chưa có đập điều tiết hoặc sông xuyên biên giới. Bên cạnh đó, các đánh giá pháp lý dựa trên hệ thống văn bản tại thời điểm nghiên cứu (năm 2015 - 2016), khi Bộ luật Hình sự 2015 chưa có hiệu lực thi hành đầy đủ.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng ứng dụng phương pháp đánh giá can thiệp của pháp luật bằng chỉ số WQI sang các lưu vực sông lớn khác như lưu vực sông Đồng Nai, hệ thống sông Hồng - Thái Bình; nghiên cứu tác động thực tế của quy định trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân sau khi luật mới đi vào thực tiễn.

Giá trị tham khảo

  • Đối với nhà nghiên cứu, nghiên cứu sinh và giảng viên: Là tài liệu tham khảo chuyên khảo cho các ngành Khoa học môi trường, Quản lý tài nguyên và môi trường, Luật môi trường và Chính sách công; cung cấp phương pháp luận kết hợp định tính - định lượng trong đánh giá chính sách và mô hình quản trị tài nguyên nước.
  • Đối với cơ quan lập pháp và quản lý nhà nước: Cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp cho Quốc hội (Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường), Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong quá trình sửa đổi Luật Bảo vệ môi trường, Luật Tài nguyên nước; cung cấp giải pháp tổ chức bộ máy cho UBND các tỉnh TP. Hà Nội, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình, Hòa Bình nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án xác định nguyên nhân sâu xa nào dẫn đến tình trạng ô nhiễm nước sông Nhuệ - sông Đáy?

Luận án chỉ ra nguyên nhân sâu xa mang bản chất xã hội: Do lợi ích kinh tế chi phối, các chủ thể khai thác tài nguyên và sản xuất kinh doanh đã lợi dụng những kẽ hở, khoảng trống và sự thiếu đồng bộ của hệ thống pháp luật cũng như sự buông lỏng quản lý để trốn tránh nghĩa vụ xử lý chất thải. Ngoài ra, việc lưu vực sông có nguồn nước tự nhiên hữu hạn, phân bố không đều và Đập Đáy thường xuyên cạn kiệt nguồn bổ cập đã làm trầm trọng thêm tình trạng này.

2. Tác giả đề xuất những phương án nào để hoàn thiện hệ thống pháp luật và phương án nào được ưu tiên lựa chọn?

Tác giả đề xuất 2 phương án: Phương án 1 là tập hợp hóa và pháp điển hóa thành một đạo luật riêng biệt về kiểm soát ô nhiễm nước; Phương án 2 là giữ nguyên cơ cấu phân tán hiện nay, tiến hành sửa đổi, bổ sung vào từng luật chuyên ngành liên quan trong chương trình xây dựng luật của Quốc hội kết hợp pháp điển hóa kỹ thuật. Tác giả lựa chọn Phương án 2 cho giai đoạn trước mắt do phù hợp với năng lực lập pháp thực tế, đồng thời định hướng dài hạn sẽ tiến tới Phương án 1.

3. Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy có những điểm hạn chế cốt lõi nào?

Ủy ban hoạt động chủ yếu theo cơ chế phối hợp liên ngành và kiêm nhiệm, không có tư cách pháp nhân độc lập, không có bộ máy chuyên trách thường trực, thiếu nguồn tài chính riêng và đặc biệt không có thẩm quyền ra quyết định xử phạt hay chế tài trực tiếp đối với các hành vi vi phạm pháp luật trên lưu vực.

4. Mâu thuẫn giữa QCVN 40:2011/BTNMT và QCVN 08:2008/BTNMT được luận án chỉ ra như thế nào?

Quy chuẩn xả thải nước thải công nghiệp (QCVN 40:2011) quy định nồng độ các chất ô nhiễm cho phép xả thải ra môi trường ở mức cao hơn nhiều so với nồng độ giới hạn cho phép của chất lượng nước mặt tiếp nhận (QCVN 08:2008, cột B1), dẫn đến tình trạng doanh nghiệp xả thải đúng quy chuẩn phát thải nhưng vẫn làm suy thoái chất lượng nước sông tiếp nhận do vượt quá sức chịu tải của lưu vực.

5. Nhu cầu tài chính ước tính cho công tác bảo vệ môi trường toàn lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy đến năm 2030 là bao nhiêu?

Theo tính toán tổng hợp từ Đề án bảo vệ môi trường lưu vực và các quy hoạch xử lý chất thải rắn, hệ thống xử lý nước thải, toàn lưu vực cần tối thiểu khoảng 120.000 tỷ đồng (tương đương khoảng 6 tỷ USD) để thực hiện các công trình, dự án bảo vệ môi trường đến năm 2030.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Quang Hùng là công trình khoa học tiếp cận liên ngành giữa khoa học môi trường và khoa học pháp lý, giải quyết toàn diện vấn đề ô nhiễm nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy từ góc độ hoàn thiện thể chế. Bằng việc kết hợp điều tra xã hội học 1.000 phiếu với đánh giá chỉ số chất lượng nước WQI, luận án đã làm rõ 5 nhóm nguyên nhân ô nhiễm và chỉ ra những khoảng trống cốt lõi trong hệ thống pháp luật và mô hình tổ chức lưu vực sông. Các phương án và giải pháp hoàn thiện được đề xuất mang tính khả thi, cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn có giá trị cho công tác lập pháp, quản trị tài nguyên nước và kiểm soát ô nhiễm môi trường lưu vực sông tại Việt Nam.