CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Khi tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến nội dung của đề tài, tác giả chia nội dung các công trình đã công bố trước đó ở trong và ngoài nước theo 02 nhóm nội dung cơ bản như sau: - Các công trình nghiên cứu nước ngoài có liên quan đến hợp tác công - tư. - Các công trình nghiên cứu ở trong nước có liên quan đến hợp tác công tư và hợp tác công tư trong lĩnh vực giao thông vận tải. Các công trình nghiên cứu nước ngoài có liên quan đến hợp tác công - tư Trên thế giới, mô hình hợp tác công tư xuất hiện từ khá sớm. Ngay từ thế kỷ 18 và 19 ở Anh, Pháp đã xuất hiện nhiều hình thức hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng các cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp các dịch vụ công.
Tuy nhiên, phải đến những năm 1950 thì thuật ngữ “hợp tác công-tư” (public-private partnerships) mới bắt đầu xuất hiện ở Hoa Kỳ trong các chương trình giáo dục do cả khu vực công và khu vực tư tài trợ. Kể từ thập niên 1970 trở lại đây, hình thức hợp tác công-tư phát triển mạnh gắn với trào lưu “chủ nghĩa dân chủ xã hội”, “chủ nghĩa tự do mới” ở các nước vận hành theo cơ chế thị trường bằng việc thu hẹp khu vực công, mở rộng vai trò của khu vực tư trong cung ứng dịch vụ công. Chính vì vậy, chủ đề này đã thu hút được đông đảo các học giả nước ngoài nghiên cứu trên nhiều góc độ khác nhau. Mỗi góc độ có cách tiếp cận riêng về hợp tác công tư, có thể khái quát thành 04 loại hình nghiên cứu chính sau đây: 1.
Những công trình nghiên cứu về hợp tác công tư trên bình diện chung, với ý nghĩa tạo khung lý thuyết cho việc phân tích hợp tác công tư trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế Nhóm nghiên cứu này rất rộng và đa chiều, có thể tổng hợp thành 03 nhóm nhỏ như sau: 1. Các nghiên cứu lý luận về khái niệm, bản chất “hợp tác công tư” trong các mô hình phát triển kinh tế thị trường Như trên đã trình bày, thuật ngữ “hợp tác công-tư” lần đầu tiên xuất hiện ở Hoa Kỳ khi nó được sử dụng trong các chương trình giáo dục. Tuy nhiên, mỗi nước khác nhau, theo các chủ thuyết phát triển khác nhau, có quan điểm khác nhau về hợp tác công 11 tư. Trước hết phải kể đến các nghiên cứu hợp tác công tư theo quan điểm của Hoa Kỳ.
Theo quan điểm này “Public Private Partnerships” hay (P3s) là sự thỏa thuận hợp tác giữa một cơ quan của khu vực công (cấp liên bang, tiểu bang, hoặc địa phương) với các thực thể của khu vực tư để thực hiện một công việc nào đó. Quan điểm này được phản ảnh trong công trình của Lynne Moulton và Helmut K Anheier: “Public-private partnerships in the United States: Historical patterns and current trends”; “Hợp tác công tư ở Hoa Kỳ: mô hình trong lịch sử và xu hướng hiện tại” [2001], phân tích đánh giá hợp tác công tư theo mô hình của Hoa Kỳ (P3s) trong lịch sử; và đề xuất mô hình hợp tác công tư mới phù hợp với sự phát triển trong giai đoạn hiện nay. Còn ở Canada, theo Hội đồng quốc gia về hợp tác công tư thì: PPP được hiểu là sự hợp tác liên doanh giữa khu vực công với khu vực tư, và được sử dụng với thuật ngữ viết tắt là (3P). Ở đây nhấn mạnh đến sự liên doanh (joint venture), tức là đòi hỏi phải có sự chia sẻ rủi ro giữa các đối tác.
Hay nghiên cứu của John R. Allan: “Public-Private Partnerships: A Review of Literature and Practice”, (“Hợp tác công tư: đánh giá lý thuyết và thực tiễn”) [1999], định nghĩa và tổng quan chung về hợp tác công tư theo quan niệm của Canada (3P) và của Anh. Phân tích một số kinh nghiệm thực tiễn về hợp tác công tư ở Anh và Canađa, rút ra những yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của mô hình hợp tác công tư. Không chỉ những các quốc gia khác nhau có quan niệm khác nhau, mà ngay cả các tổ chức quốc tế cũng có những cách hiểu khác nhau về hợp tác công tư.
Theo quan điểm của UNDP: (chương trình phát triển của Liên hợp quốc): “Public Private Partnerships - An overview of the Concept and trends”, (“Hợp tác công tư - Tổng quan chung về các khái niệm và xu hướng”) [2006], đã đưa ra khái niệm riêng của mình về hợp tác công tư, đó là một thỏa thuận hợp đồng giữa một cơ quan của khu vực công và các thực thể của khu vực tư, đồng thời so sánh với khái niệm hợp tác công tư của Hoa Kỳ (P3), của Canada (3P) và quan niệm sáng kiến tài trợ tư nhân (PFI) của Liên minh Châu Âu. Trong tài liệu của Ủy ban Châu Âu (EC): “Guidelines for Successful Public - Private Partnerships”, “Hướng dẫn hợp tác công-tư thành công” [2003], cho rằng hợp tác công tư là sự hợp tác giữa các cơ quan công quyền và giới kinh doanh nhằm mục đích đảm bảo về tài chính, xây dựng, quản lý và duy trì cơ sở hạ tầng cho việc cung cấp dịch vụ. Như vậy, có nhiều cách tiếp cận khái niệm và hiểu rất khác nhau về bản chất hợp tác công tư trong nền kinh tế thị trường. Có quan điểm nhấn mạnh mối quan hệ hợp tác giữa các bên tham gia (khu vực công và khu vực tư); có quan điểm lại nhấn mạnh vai trò của khu vực tư trong mối quan hệ giữa các bên; có quan điểm lại nhấn mạnh đến sự 12 chia sẻ rủi ro giữa các bên tham gia; có quan điểm lại “trung tính”… Thực chất sự khác nhau đó là do bị chế định bởi những đặc điểm và chủ thuyết phát triển khác nhau.
Vì vậy, những quan niệm đa dạng này có ý nghĩa rất quan trọng cung cấp một cái nhìn tổng quát, và định hình nội hàm khái niệm hợp tác công tư phù hợp với đặc điểm kinh tế thị trường và chủ thuyết phát triển của Việt Nam. Các nghiên cứu về “hợp tác công tư” được đề cập từ góc độ các lý thuyết kinh tế học công cộng và hành chính công. Trong các lý thuyết kinh tế, vấn đề hợp tác công tư được xem xét trên rất nhiều khía cạnh. Trước hết phải kể đến những nghiên cứu dựa trên lý thuyết kinh tế học công cộng.
Có thể kể tên một số nghiên cứu tiêu biểu như: Joshep E.Stiglitz “Kinh tế học công cộng”, [1995]; của Gareth D. Myles “Public Economomics” [1995]… Trong các nghiên cứu này, vấn đề hợp tác công tư không được đề cập một cách trực tiếp và độc lập. Tuy nhiên lý thuyết kinh tế học công cộng đã đưa ra những luận giải hết sức cơ bản về việc khu vực công quyết định như thế nào? Nhà nước đảm nhận hay để khu vực tư nhân tham gia cung ứng các hàng hóa dịch vụ công? Những luận giải này là tiền đề cho những nghiên cứu chuyên sâu về hợp tác công tư sau này. Ngày nay, cùng với sự phát triển của lý thuyết, hợp tác công tư được nghiên cứu một cách độc lập ở nhiều khía cạnh, phương diện tiếp cận khác nhau.
Trên khía cạnh kinh tế học có nghiên cứu của Jean-Etiene de Bettignies & Thomas W.Ross: “The economics of public private partnerships”, (“Kinh tế học hợp tác công tư”) [2004]. Phân tích những vấn đề cơ bản về hợp tác công tư dựa trên khía cạnh kinh tế học, những nghiên cứu này đã chỉ ra khi nào và ở đâu thì hợp tác công tư đạt hiệu quả về kinh tế, cũng như cơ chế vận động của nó. Cùng hướng nghiên cứu này còn có công trình của Darrin Grimsey, Mervyn Lewis: “The economics of public private partnerships”, (“Kinh tế học hợp tác công tư”), [2005]. Đây thực chất là tập hợp 36 bài nghiên cứu chuyên sâu, đánh giá về các khía cạnh kinh tế, cơ cấu tổ chức, quản lý rủi ro của mô hình hợp tác công tư.
Có nghiên cứu lại đề cập sâu đến chi phí, lợi ích đối với khu vực công khi thực hiện hợp tác công tư như công trình của Marian Moszoro & Paweł Gąsiorowski: “Optimal Capital Structure of Public-Private Partnerships”, (“Cơ cấu vốn tối ưu cho quan hệ hợp tác công tư”), [2008], đã xây dựng một mô hình để đánh giá hiệu quả cơ cấu vốn giữa khu vực tư và khu vực công. Từ đó đề xuất một cơ cấu vốn tối ưu nhằm giảm chi tiêu cho khu vực công, giảm chi phí khu vực tư mà vẫn đảm bảo hiệu quả của hợp tác công tư. Tuy nhiên, ở góc độ tài chính công, Eduardo Engel, Ronald Fischer và Alexander Galetovic: “The Basic Public Finance of Public-Private 13 Partnerships”, (“Tài chính công cơ bản của hợp tác công tư”), [2007] lại tranh luận rằng: dòng tiền mà tư nhân đem vào hợp tác công tư sẽ được bù lại bởi những ưu đãi về thuế và những ưu đãi khác. Do đó, xét ở khía cạnh này, những dự án hợp tác công tư về bản chất cũng chính là những dự án do nhà nước bỏ tiền ra thực hiện.
Nhìn chung, những công trình nghiên cứu về hợp tác công tư trong các lý thuyết kinh tế khá đa dạng, với nhiều cách tiếp cận, ở nhiều góc độ khác nhau. Hầu hết đều trực tiếp xem xét đến mối quan hệ giữa hai khu vực công và tư. Vì vậy, các công trình này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đặt nền móng về lý luận trong lĩnh vực hợp tác công tư ở Việt Nam. Nghiên cứu về hợp tác công tư trong các lý thuyết hành chính công chủ yếu xem xét sự thay đổi vai trò, chức năng của khu vực công trong mối tương quan với khu vực tư để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ mục tiêu xã hội và cung ứng các dịch vụ công.
Đáng chú ý là nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới: "Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi" [1998], của David Osborne, Ted Gaebler: "Đổi mới hoạt động của Chính phủ" [1997],. đã hình dung về một thế giới chuyển đổi đòi hỏi phải cấu trúc lại chức năng của nhà nước. Theo các tác giả này, thực hiện chức năng xã hội, nhà nước không chỉ cung ứng các dịch vụ công phổ biến như luật pháp, an ninh, quốc phòng,. mà cả các dịch vụ xã hội thiết yếu, liên quan đến cuộc sống an sinh thường nhật của người dân như bảo hiểm, giáo dục, y tế, môi trường.
Các nghiên cứu này cũng cảnh báo các mô hình nhà nước cường điệu hoá chức năng thống trị về chính trị, chậm cấu trúc lại chức năng, sẽ đứng trước nguy cơ bị tụt hậu, không đáp ứng được nhu cầu của một thế giới đang chuyển biến nhanh chóng.
