Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp – Luật Hành chính (mã số 62.38.01.02 / 62.02), do nghiên cứu sinh Lê Thị Uyên thực hiện tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam vào năm 2016, dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Đặng Vũ Huân và TS. Lê Hồng Sơn. Đề tài luận án mang tên: "Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay".

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ ra rằng trong quá trình quản lý nhà nước, các bộ và cơ quan ngang bộ ban hành số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật (QPPL). Tuy nhiên, hệ thống văn bản này bộc lộ nhiều khiếm khuyết như tình trạng cồng kềnh, mâu thuẫn, chồng chéo; một số quy phạm trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với thực tiễn nhưng chậm được đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi hay thay thế. Văn bản do cấp bộ ban hành (chủ yếu là Thông tư và Thông tư liên tịch) xếp ở thứ bậc cao nhất trong nhóm các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra, có phạm vi áp dụng trên toàn quốc và đóng vai trò căn cứ pháp lý trực tiếp cho chính quyền địa phương ban hành văn bản.

Mặc dù vậy, hoạt động kiểm tra văn bản cấp bộ thời gian qua còn bộc lộ nhiều bất cập: nhận thức chưa đầy đủ, còn tâm lý nể nang, né tránh, "dĩ hòa vi quý"; văn bản trái pháp luật chậm được phát hiện hoặc xử lý không triệt để; trách nhiệm của cơ quan và người ban hành chưa được xử lý nghiêm minh; thiệt hại do áp dụng văn bản trái pháp luật chưa có cơ chế bồi thường rõ ràng. Về mặt học thuật, các công trình nghiên cứu chuyên sâu, tổng thể riêng về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn rất hiếm hoi, chủ yếu được lồng ghép sơ lược trong các đề tài chung về kiểm tra văn bản hành chính.

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng tỏ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; từ đó xây dựng các luận cứ khoa học để đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động này tại Việt Nam.

Nhiệm vụ nghiên cứu được xác định cụ thể gồm:

  1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài để xác định các nội dung cần tiếp tục triển khai.
  2. Làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành (khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, thẩm quyền, tiêu chí, thủ tục, vai trò và các yếu tố tác động).
  3. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật, thực tiễn thực thi và các điều kiện bảo đảm; chỉ ra kết quả đạt được, hạn chế, yếu kém và nguyên nhân.
  4. Xác định phương hướng và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ.

Giả thuyết nghiên cứu của luận án xác định: Văn bản QPPL là sản phẩm tất yếu của hoạt động thực thi quyền lực và quản lý nhà nước. Vấn đề cốt lõi không nằm ở việc hạn chế quyền ban hành mà là bảo đảm tính kịp thời, thống nhất từ Hiến pháp trở xuống thông qua các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm soát. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của các bộ, cơ quan ngang bộ hiện chưa phát huy đầy đủ vai trò; do đó cần có hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước và bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Hệ thống câu hỏi nghiên cứu của luận án gồm:

  • (i) Khái niệm, đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là gì?
  • (ii) Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành và trách nhiệm pháp lý trong việc ban hành, áp dụng văn bản trái pháp luật được xác định như thế nào?
  • (iii) Những yếu tố nào ảnh hưởng đến hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?
  • (iv) Các điều kiện bảo đảm để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đạt hiệu quả gồm những gì?
  • (v) Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản tại các quốc gia trên thế giới được tổ chức ra sao và có thể liên hệ gì với Việt Nam?
  • (vi) Thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành tại Việt Nam diễn ra như thế nào?
  • (vii) Những định hướng và giải pháp nào cần được thực hiện để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?

Đối tượng nghiên cứu là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, bao gồm các vấn đề lý luận, thực tiễn, yếu tố tác động, điều kiện bảo đảm và kinh nghiệm quốc tế liên quan.

Phạm vi nghiên cứu được giới hạn về không gian tại Việt Nam và thời gian từ năm 2003 (thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP) đến hết năm 2015.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả đã hệ thống hóa và phân tích các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến đề tài:

Nhóm công trình nghiên cứu trong nước

  • Về xây dựng và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật: Đề tài khoa học cấp Bộ "Xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam" do Viện Nhà nước và Pháp luật chủ trì, PGS.TS Nguyễn Như Phát làm chủ nhiệm (2011); Đề tài cấp Bộ "Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam" do GS. Phan Trung Lý làm chủ nhiệm (2011); Sách "Bình luận Luật Ban hành văn bản QPPL" do TS. Uông Chu Lưu chủ biên (NXB Tư pháp, 2005). Các công trình này phân tích thuộc tính của hệ thống pháp luật, tiêu chuẩn tính hợp hiến, hợp pháp, đặt nền tảng cho việc xem xét vai trò của công tác kiểm tra văn bản.
  • Về kiểm tra, rà soát và xử lý văn bản: Đề tài khoa học "Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện" do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện (2004); Đề tài cấp trường "Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống hóa văn bản QPPL" (mã số LH-09-08/ĐHL-HN) do TS. Bùi Thị Đào làm chủ nhiệm (2010); Sách nghiệp vụ "Rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL" do TS. Lê Hồng Sơn chủ biên (NXB Tư pháp, 2007); Sách chuyên khảo "Xử lý văn bản hành chính nhà nước khiếm khuyết" của TS. Nguyễn Thế Quyền (NXB Chính trị Quốc gia, 2009).
  • Các luận văn, luận án chuyên ngành: Luận văn thạc sĩ của Ngô Hồng Thủy (2006) về kiểm tra văn bản của chính quyền địa phương; Luận án tiến sĩ của Ngô Hồng Thủy (2015) về kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan hành chính nhà nước; Luận văn thạc sĩ của Phạm Văn Dũng (2011) về thực hiện pháp luật kiểm tra văn bản; Luận án tiến sĩ của Bùi Thị Đào (2009) về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính; Luận án tiến sĩ của Đoàn Thị Tố Uyên (2012) về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam; Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Văn Tuấn (2010) về hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp Bộ.
  • Các bài báo và kỷ yếu khoa học: Bài viết của PGS.TS Vũ Thư (2003) trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản; bài viết của TS. Hoàng Thị Ngân (2003) về trách nhiệm ban hành văn bản sai trái; các ấn phẩm chuyên đề của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật các năm 2007, 2009 với các bài viết của TS. Đinh Trung Tụng, TS. Lê Hồng Sơn, ThS. Lê Thị Uyên, CN. Nguyễn Thị Việt Nga; Kỷ yếu hội thảo "Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật" do Bộ Tư pháp tổ chức tháng 8/2009.

Nhóm tài liệu quốc tế và nghiên cứu so sánh

  • Sách chuyên khảo "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp" của Martin Lombard và Gilles Dumont (NXB Tư pháp, 2007) phân tích trật tự thứ bậc nguồn luật và cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của quyết định hành chính, thông tư.
  • Sách "Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính ở Trung Quốc" của Meng Sheng, do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn dịch (NXB Chính trị Quốc gia, 2008), nghiên cứu cơ chế kiểm tra nội bộ và cơ chế tài phán đối với văn bản hành chính.
  • Các công trình nghiên cứu về tài phán hiến pháp và bảo hiến: Sách của PGS.TS Nguyễn Như Phát chủ biên (2011), GS.TSKH Đào Trí Úc và PGS.TS Nguyễn Như Phát chủ biên (2007); các bài viết của PGS.TS Đinh Ngọc Vượng, TS. Trần Hậu Thành, Lê Thị Hoài Thanh, TS. Bùi Ngọc Sơn, TS. Phạm Hồng Quang, và luận án tiến sĩ của TS. Nguyễn Mậu Tuân.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Tổng quan cho thấy phần lớn công trình trước đây chỉ nghiên cứu kiểm tra văn bản ở phạm vi chung của cả hệ thống hành chính hoặc cấp địa phương; chưa có luận án tiến sĩ nào nghiên cứu độc lập, chuyên sâu và toàn diện về văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Luận án lựa chọn giải quyết các khoảng trống:

  1. Xây dựng khung lý luận hoàn chỉnh về kiểm tra văn bản cấp bộ gắn với bản chất là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền con người, thay vì chỉ coi là thủ tục tự kiểm tra nội bộ hành chính.
  2. Làm rõ cơ chế xử lý văn bản trái pháp luật trong mối quan hệ ngang cấp giữa các bộ.
  3. Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để đề xuất trao thẩm quyền cho Tòa án (cụ thể là Tòa án nhân dân tối cao / Tòa hành chính) phán quyết về tính hợp pháp của văn bản QPPL cấp bộ, đồng thời xác lập cơ chế bồi thường nhà nước do áp dụng văn bản trái pháp luật.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án vận dụng các lý thuyết và quan điểm nền tảng:

  • Lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật.
  • Quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Hiến pháp năm 2013, Nghị quyết số 48-NQ/TW, Nghị quyết số 49-NQ/TW).
  • Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL theo quy định tại Khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP: "Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật", kết hợp với các định nghĩa học thuật trong Từ điển Tiếng Việt và Thuật ngữ Pháp lý (Vocabulaire juridique, Gérard Cornu chủ biên, 1990).

Để làm rõ nội hàm, tác giả phân biệt kiểm tra văn bản QPPL với các hoạt động tương đồng:

Tiêu chí so sánh Kiểm tra văn bản QPPL Thẩm định / Thẩm tra văn bản Rà soát văn bản QPPL Giám sát văn bản QPPL
Thời điểm tiến hành Hậu kiểm (sau khi văn bản được ban hành) Tiền kiểm (trước khi ban hành, trong quá trình soạn thảo dự thảo) Hậu kiểm (định kỳ hoặc khi có căn cứ văn bản cấp trên thay đổi) Hậu kiểm (sau khi văn bản được ban hành)
Đối tượng áp dụng Văn bản QPPL từ cấp bộ trở xuống chính quyền địa phương Dự thảo văn bản QPPL Toàn bộ hệ thống văn bản QPPL (trừ Hiến pháp) Toàn bộ hệ thống văn bản QPPL
Chủ thể thực hiện Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền (Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND) Cơ quan tư pháp, tổ chức pháp chế, cơ quan thẩm tra của Quốc hội/HĐND Cơ quan ban hành văn bản hoặc quản lý ngành, lĩnh vực Quốc hội, UBTVQH, HĐND và các cơ quan quyền lực nhà nước
Mục đích chính Phát hiện, đình chỉ, bãi bỏ quy định trái pháp luật ngay sau khi ban hành Phát hiện khiếm khuyết dự thảo nhằm bảo đảm chất lượng trước khi ký ban hành Phát hiện quy định mâu thuẫn, hết hiệu lực, lạc hậu để sửa đổi, bãi bỏ, thay thế Kiểm soát việc tuân thủ Hiến pháp, luật và xác định trách nhiệm chính trị/pháp lý

Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, cùng các phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  1. Phương pháp phân tích và tổng hợp: Áp dụng xuyên suốt 4 chương để luận giải các khái niệm, quy định pháp luật và khái quát hóa các luận điểm khoa học.
  2. Phương pháp nghiên cứu dữ liệu thứ cấp: Tổng hợp và phân tích tư liệu, báo cáo tổng kết, số liệu sẵn có của các bộ, ngành và Bộ Tư pháp giai đoạn 2003–2015 nhằm đánh giá thực trạng tại Chương 3.
  3. Phương pháp so sánh: So sánh quy định kiểm tra văn bản qua các thời kỳ lịch sử; phân biệt hoạt động kiểm tra với thẩm định, thẩm tra, rà soát; so sánh đối chiếu với mô hình giám sát, tài phán hành chính tại Pháp, Trung Quốc và các nước trên thế giới.
  4. Phương pháp lịch sử cụ thể: Xem xét sự hình thành và phát triển của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL tại Việt Nam qua các giai đoạn lập hiến và lập pháp (1992, 2001, 2013; các Luật Ban hành văn bản QPPL 1996, 2004, 2008, 2015).

Các cách tiếp cận được thực hiện gồm: tiếp cận hệ thống, tiếp cận liên ngành (kết hợp luật học, khoa học lịch sử, xã hội học, chính trị học) và tiếp cận lịch sử.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài nghiên cứu

Chương này dành cho việc phân tích toàn diện các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về kiểm tra văn bản QPPL. Tác giả chỉ ra rằng hầu hết các nghiên cứu trước đây tại Việt Nam chỉ dừng lại ở phạm vi văn bản của cơ quan hành chính nói chung hoặc chính quyền địa phương; thiếu vắng công trình nghiên cứu hệ thống về văn bản cấp bộ.

Trên cơ sở kế thừa các hạt nhân hợp lý từ y học pháp lý trong nước và kinh nghiệm quốc tế về tài phán hiến pháp, bảo vệ quyền con người, chương 1 xác lập cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và các mục tiêu cụ thể mà luận án cần giải quyết.

Chương 2: Cơ sở lý luận của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 tập trung xây dựng hệ thống khái niệm và luận cứ lý thuyết:

  • Đặc điểm của văn bản QPPL cấp bộ: Ban hành dưới hình thức Thông tư hoặc Thông tư liên tịch; xếp thứ bậc cao nhất trong các văn bản chịu sự kiểm tra hành chính; có hiệu lực toàn quốc; có tính chất cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành văn bản cấp trên và làm căn cứ ban hành văn bản cho chính quyền địa phương.
  • Bản chất của hoạt động kiểm tra văn bản cấp bộ: Luận án khẳng định kiểm tra văn bản không đơn thuần là thủ tục hành chính nội bộ mà là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp và luật, đồng thời là công cụ bảo vệ quyền con người, quyền công dân trước nguy cơ bị xâm phạm bởi các quy định hành chính khiếm khuyết hoặc chứa đựng lợi ích cục bộ.
  • Chủ thể, thẩm quyền, thủ tục và cơ chế xử lý: Phân tích thẩm quyền tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, các Bộ trưởng quản lý ngành và Thủ tướng Chính phủ. Luận án chỉ ra rào cản lớn trong quan hệ hành chính ngang cấp: Bộ trưởng này không thể bãi bỏ hay đình chỉ văn bản của Bộ trưởng khác mà chỉ có quyền kiến nghị tự xử lý hoặc báo cáo Thủ tướng Chính phủ xử lý.
  • Kinh nghiệm quốc tế: Khảo cứu cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thông qua Tòa án Hiến pháp, Tòa án Hành chính, Tham chính viện (Pháp) và cơ chế kiểm tra văn bản tại Trung Quốc, rút ra các bài học về tài phán tư pháp đối với văn bản quy phạm dưới luật.

Chương 3: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật kiểm tra văn bản giai đoạn 2003–2015 (thời kỳ thực hiện Nghị định 135/2003/NĐ-CP và Nghị định 40/2010/NĐ-CP):

  • Kết quả đạt được: Công tác kiểm tra văn bản từng bước đi vào nền nếp; các bộ, ngành và Bộ Tư pháp đã phát hiện, tự xử lý hoặc kiến nghị xử lý nhiều thông tư, thông tư liên tịch trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung hoặc hình thức, góp phần giữ vững kỷ cương pháp chế.
  • Những tồn tại, hạn chế:
    • Nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật chậm được phát hiện, hoặc không được phát hiện qua kênh tự kiểm tra mà chỉ lộ diện qua phản ánh của báo chí, người dân.
    • Việc xử lý văn bản sai phạm còn chậm trễ, kéo dài, không triệt để; tình trạng nể nang, né tránh, ngại va chạm giữa các cơ quan cấp bộ còn phổ biến.
    • Trách nhiệm của cơ quan tham mưu soạn thảo, thẩm định và người ký ban hành văn bản sai trái hầu như không bị xem xét kỷ luật cụ thể.
    • Khắc phục hậu quả thực tế do áp dụng văn bản trái luật gặp nhiều lúng túng; chưa có cơ chế bồi thường thiệt hại cho tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng.
  • Nguyên nhân của hạn chế:
    • Chủ quan: Ý thức chấp hành kỷ luật soạn thảo văn bản chưa nghiêm; năng lực, biên chế đội ngũ cán bộ pháp chế, kiểm tra văn bản còn thiếu và yếu; thiếu cơ chế phối hợp bắt buộc; nhận thức lý luận về kiểm soát quyền lực chưa đầy đủ.
    • Khách quan: Số lượng văn bản ban hành quá lớn và gia tăng nhanh; quan hệ kinh tế - xã hội phát sinh phức tạp (đất đai, tài chính, ngân hàng, môi trường); quy định pháp luật về hiệu lực văn bản khi văn bản cấp trên thay đổi còn bất cập; chế độ đãi ngộ đối với công chức làm công tác kiểm tra chưa tương xứng.

Chương 4: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Luận án đề xuất hệ thống quan điểm chỉ đạo và các nhóm giải pháp:

  • Phương hướng: Gắn hoạt động kiểm tra văn bản với chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; coi kiểm tra văn bản là kênh kiểm soát quyền lực nhà nước thực chất.
  • Các giải pháp hoàn thiện thể chế và tổ chức thực hiện:
    1. Hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản: Quy định chặt chẽ thời hạn kiểm tra, quy trình bắt buộc xử lý văn bản khi có kết luận kiểm tra; quy định rõ trách nhiệm giải trình của bộ ban hành văn bản.
    2. Đổi mới thẩm quyền tài phán đối với văn bản cấp bộ: Nghiên cứu từng bước trao thẩm quyền cho Tòa án (Tòa án nhân dân tối cao / Tòa hành chính) xem xét, phán quyết tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong quá trình xét xử vụ án hành chính.
    3. Thiết lập chế tài và trách nhiệm bồi thường: Quy định rõ chế tài xử lý kỷ luật đối với người ký ban hành và cán bộ tham mưu văn bản sai phạm; cụ thể hóa cơ chế bồi thường thiệt hại của Nhà nước đối với hậu quả do thi hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra.
    4. Nâng cao năng lực và điều kiện bảo đảm: Củng cố tổ chức Cục Kiểm tra văn bản QPPL (Bộ Tư pháp) và các tổ chức pháp chế bộ, ngành; đào tạo nâng cao trình độ, bản lĩnh nghề nghiệp cho công chức; bảo đảm kinh phí và cơ sở dữ liệu pháp luật phục vụ kiểm tra.
    5. Phát huy vai trò giám sát xã hội: Tăng cường sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức đoàn thể, cơ quan truyền thông và người dân trong việc phát hiện, phản ánh văn bản trái pháp luật.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Luận án phân tích và làm sáng tỏ hệ thống khái niệm, đặc điểm pháp lý của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cũng như hoạt động kiểm tra loại văn bản này.
  • Đổi mới nhận thức lý luận khi xác định kiểm tra văn bản QPPL cấp bộ không chỉ dừng lại là công cụ tự kiểm soát nội bộ hành chính mà là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong Nhà nước pháp quyền XHCN.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn và giải pháp đề xuất

  • Đánh giá toàn diện bức tranh thực trạng kiểm tra văn bản cấp bộ trong giai đoạn 2003–2015, chỉ rõ những vướng mắc về thẩm quyền trong quan hệ ngang cấp giữa các bộ.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ:
    • Bổ sung quy định về thời hạn kiểm tra và trách nhiệm xử lý văn bản trái pháp luật.
    • Đề xuất cơ chế quy trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm bồi thường thiệt hại nhà nước do áp dụng văn bản trái luật.
    • Luận giải cơ sở để giao thẩm quyền cho Tòa án nhân dân tối cao / Tòa hành chính phán quyết về tính hợp pháp của văn bản QPPL cấp bộ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của luận án: Phạm vi dữ liệu và khảo sát thực tiễn của công trình kết thúc vào cuối năm 2015, chủ yếu dựa trên việc thi hành Nghị định 135/2003/NĐ-CP và Nghị định 40/2010/NĐ-CP. Do đó, luận án chưa có điều kiện khảo sát thực chứng tác động dài hạn của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trên thực tế sau thời điểm này.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo: Tiếp tục theo dõi, đánh giá thực tiễn thi hành cơ chế kiểm tra văn bản theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015; nghiên cứu sâu hơn về mô hình và thủ tục tố tụng tư pháp để Tòa án xem xét tính hợp pháp của văn bản quy phạm dưới luật tại Việt Nam.

Giá trị tham khảo

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học, giảng viên ngành Luật: Công trình là tài liệu tham khảo trong giảng dạy và nghiên cứu chuyên sâu về môn Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Lý luận Nhà nước và Pháp luật, đặc biệt là nội dung tại Chương 1 (tổng quan học thuật) và Chương 2 (cơ sở lý luận kiểm soát quyền lực).
  • Đối với cơ quan quản lý và cán bộ thực tiễn: Các phân tích thực trạng tại Chương 3 và giải pháp tại Chương 4 có giá trị trực tiếp cho Cục Kiểm tra văn bản QPPL (Bộ Tư pháp), Vụ Pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc hoàn thiện quy trình nghiệp vụ kiểm tra và xử lý văn bản.
  • Đối với cơ quan lập pháp và cải cách tư pháp: Cung cấp luận cứ khoa học phục vụ nghiên cứu hoàn thiện Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và Đề án đổi mới cơ chế bảo vệ Hiến pháp, kiểm soát quyền lực nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được xác định như thế nào trong luận án?

Theo văn bản Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (Khoản 4 Điều 2) được luận án trích dẫn, kiểm tra văn bản QPPL là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật. Kiểm tra văn bản là hoạt động hậu kiểm, diễn ra sau khi văn bản đã được ban hành và phải gắn liền với khâu xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật.

2. Điểm khác biệt căn bản giữa kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động thẩm định và rà soát văn bản là gì?

  • So với thẩm định: Thẩm định là hoạt động tiền kiểm (thực hiện trước khi ban hành, đối với dự thảo văn bản) nhằm phòng ngừa sai sót; trong khi kiểm tra là hoạt động hậu kiểm (thực hiện sau khi ban hành, đối với văn bản chính thức) nhằm phát hiện và bãi bỏ các quy định trái pháp luật.
  • So với rà soát: Kiểm tra được tiến hành ngay sau khi văn bản được ban hành đối với các đối tượng văn bản cụ thể từ cấp bộ trở xuống; rà soát được tiến hành định kỳ hoặc khi có căn cứ văn bản cấp trên thay đổi, áp dụng đối với toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật nhằm phát hiện quy định mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để sửa đổi, thay thế.

3. Vì sao tác giả luận án cho rằng cần thay đổi cách tiếp cận, coi kiểm tra văn bản cấp bộ là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước?

Trước đây, kiểm tra văn bản thường chỉ được xem là hoạt động nội bộ của cơ quan hành chính. Tuy nhiên, văn bản QPPL là hình thức thể hiện quyền lực nhà nước; nếu văn bản cấp bộ trái luật sẽ xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân và tạo ra đặc quyền cục bộ ngành. Do đó, đặt kiểm tra văn bản dưới góc độ kiểm soát quyền lực nhà nước giúp bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp, luật và nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành pháp.

4. Vướng mắc đặc thù về thẩm quyền xử lý văn bản trái luật giữa các bộ là gì?

Trong mối quan hệ hành chính ngang cấp, Bộ trưởng này khi phát hiện văn bản của Bộ trưởng khác có nội dung trái pháp luật không có thẩm quyền tự mình đình chỉ hay bãi bỏ văn bản đó. Bộ trưởng kiểm tra chỉ có quyền kiến nghị cơ quan ban hành tự xử lý; nếu cơ quan đó không xử lý thì phải báo cáo lên Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định xử lý.

5. Luận án đề xuất giải pháp nào liên quan đến vai trò của Tòa án và trách nhiệm bồi thường nhà nước?

Luận án đề xuất nghiên cứu trao thẩm quyền cho Tòa án (Tòa án nhân dân tối cao / Tòa hành chính) phán quyết về tính hợp pháp của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong quá trình giải quyết vụ án; đồng thời luật hóa trách nhiệm kỷ luật nghiêm minh đối với người ban hành văn bản sai trái và quy định rõ cơ chế bồi thường thiệt hại cho công dân, tổ chức do áp dụng văn bản trái pháp luật.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Lê Thị Uyên đã nghiên cứu toàn diện, có hệ thống các vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành tại Việt Nam trong giai đoạn 2003–2015. Công trình khẳng định bản chất của hoạt động kiểm tra văn bản cấp bộ là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền con người, chỉ rõ các bất cập trong xử lý quan hệ ngang cấp và tình trạng né tránh trách nhiệm. Hệ thống giải pháp được đề xuất—bao gồm hoàn thiện quy trình kiểm tra, quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại và từng bước mở rộng thẩm quyền tài phán của Tòa án đối với văn bản quy phạm dưới luật—cung cấp cơ sở khoa học quan trọng cho việc hoàn thiện thể chế hành chính và tư pháp tại Việt Nam.