Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THANH TRA THUẾ 1. Những vấn đề chung về thanh tra thuế 1. Khái niệm, đặc điểm thanh tra thuế 1. Khái niệm Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là "nhìn vào bên trong", chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định.
Theo Từ điển Pháp luật Anh - Việt động từ "inspect" có nghĩa là "thanh tra" và được giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra; còn theo nghĩa của danh từ “inspectorate” trong Từ điển Anh- Anh- Việt "thanh tra" lại có nghĩa là một cơ quan, tổ chức, bộ phận thanh tra ví dụ như ban thanh tra, cơ quan thanh tra… Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích "thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc". Từ những nghĩa như vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Khái niệm thanh tra tồn tại từ khi có quản lý Nhà nước. Các quốc gia đều có nhận thức chung: thanh tra là một loại hình, công cụ của quyền lực của Nhà nước.
Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra” được hiểu là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”, với nghĩa này, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm “xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và đặt trong phạm vi quyền hành của LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com một chủ thể nhất định. Theo Giáo trình Nghiệp vụ thanh tra (2008) của Trường Cán bộ Thanh tra: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân; được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý Nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [19, tr. Theo tác giả luận văn, đây là một khái niệm tương đối đầy đủ thể hiện bản chất của hoạt động thanh tra.
Hiến pháp Việt Nam ngày 18/12/1980 sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với một nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý Nhà nước. Hiến pháp ngày 15/04/1992 (Điều 112) quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra Nhà nước…” Theo Pháp lệnh thanh tra ngày 29/03/1990, hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước Theo Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15/11/2010, thanh tra gồm có thanh tra Nhà nước, thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó” (Điều 3). Theo đó, Luật Thanh tra LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com xác định thanh tra chuyên ngành là một loại Thanh tra Nhà nước được thành lập theo ngành, lĩnh vực.
“Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”. Theo Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chính phủ: Tổng cục Thuế, Cục Thuế, Chi cục Thuế được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực thuế (Điều 6, Điều 7, Điều 8). Theo Giáo trình nghiệp vụ thuế của Học viện Tài chính: “Thanh tra thuế là hoạt động kiểm tra của tổ chức chuyên trách làm công tác kiểm tra của CQT đối với đối tượng thanh tra nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi trái pháp luật”[12, tr. Từ việc tổng hợp, phân tích các khái niệm, luận văn đưa ra khái niệm riêng về thanh tra thuế: Thanh tra thuế là một loại hình thanh tra chuyên ngành, theo đó CQT (chủ thể quản lý) thực hiện hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với các đơn vị, tổ chức và cá nhân chịu sự quản lý trong việc thực hiện pháp luật về thuế, xử lý các vi phạm pháp luật thuế nhằm nâng cao tính tuân thủ của NNT, đồng thời đề xuất hoàn thiện cơ chế chính sách pháp luật thuế”.
Đặc điểm của thanh tra thuế Thứ nhất, thanh tra thuế luôn mang tính quyền lực của Nhà nước: là một chức năng của quản lý Nhà nước trong lĩnh vực thuế, thanh tra thuế thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý (CQT) đối với đối tượng quản lý (NNT). Thanh tra thuế “luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó”. Thứ hai, thanh tra thuế là một chức năng, một giai đoạn của chu trình LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quản lý thuế. Thanh tra thuế là một là một trong bốn chức năng cơ bản của quản lý thuế, là khâu hậu kiểm, thực hiện tốt chức năng giám sát tuân thủ của CQT.
Thanh tra thuế có tác động tới hầu hết các giai đoạn của chu trình quản lý thuế: kê khai thuế, tuyên truyền hỗ trợ và cưỡng chế nợ thuế. Xét theo chức năng của quản lý thuế thì thanh tra thuế là công cụ, phương tiện để nhà nước quản lý thuế. Thứ ba, thanh tra thuế là một hoạt động mang tính chuyên môn hóa cao, được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ. Các bước công việc cụ thể để thực hiện một cuộc thanh tra thuế được chuẩn hóa từng khâu, quy định trách nhiệm rõ ràng cho từng bộ phận, từng cán bộ tham gia quy trình.
Để có thể đáp ứng được quy trình thanh tra thuế, đòi hỏi CBTT cũng phải được chuyên nghiệp, có trình độ cao, nắm vững được chính sách, pháp luật, am hiểu về kế toán và phải có kỹ năng phân tích, phát hiện, xử lý gian lận của đối tượng thanh tra. Thứ tư, thanh tra thuế có tính độc lập tương đối: đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra, đặc điểm này phân biệt thanh tra thuế với các bộ phận chức năng khác trong bộ máy quản lý thuế. Thanh tra thuế chủ động và độc lập trong việc lập kế hoạch thanh tra, phân bổ nguồn lực thanh tra, trong việc ra quyết định và kết luận thanh tra và độc lập trong cách quan hệ ứng xử với đối tượng được thanh tra khi cần thiết. Thanh tra thuế là thanh tra chuyên ngành, trực tiếp giúp việc cho Thủ trưởng CQT và chịu sự quản lý trực tiếp của Thủ trưởng CQT và có tính chất độc lập tương đối.
Thứ năm, thanh tra thuế được tiến hành đối với mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân hoạt động trong phạm vi điều chỉnh của các luật thuế, chịu sự quản lý Nhà nước trong lĩnh vực thuế: ví dụ đơn vị sản xuất kinh doanh, đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ chức chính trị, xã hội,…. Đây chính là điểm khác giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra hành chính (Thanh LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp). Nguyên tắc của thanh tra thuế Nguyên tắc của hoạt động thanh tra là tập hợp các quy định, quy tắc, chuẩn mực bắt buộc phải thực hiện xuyên suốt trong quá trình hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra Nhà nước. Nguyên tắc của hoạt động thanh tra nói chung được quy định trong Luật Thanh tra là: “Tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời.
Không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra” (Điều 7) Nguyên tắc của thanh tra thuế và kiểm tra thuế được quy định trong Luật Quản lý thuế như sau: “1. Thực hiện trên cơ sở phân tích thông tin, dữ liệu liên quan đến NNT, đánh giá việc chấp hành pháp luật của NNT, xác minh và thu thập chứng cứ để xác định hành vi vi phạm pháp luật về thuế; 2. Không cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là NNT; 3. Tuân thủ quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan.” (Điều 75) Từ những quy định nêu trên cho thấy thanh tra thuế là loại hình thanh tra chuyên ngành, do đó thanh tra thuế đồng thời vừa phải tuân thủ theo nguyên tắc của thanh tra chuyên ngành quy định trong Luật Thanh tra về thanh tra chuyên ngành, vừa phải tuân theo nguyên tắc quy định trong Luật LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Quản lý thuế.
Các nguyên tắc cơ bản của thanh tra thuế được cụ thể hóa như sau: Một là, tuân theo pháp luật Nguyên tắc trước tiên của thanh tra thuế là phải tuân theo pháp luật, điều này khẳng định tính pháp lý của hoạt động thanh tra. Công tác thanh tra phải tuân thủ theo Luật Thanh tra chuyên ngành, Luật Quản lý thuế và các luật thuế. Nguyên tắc tuân theo pháp luật đòi hỏi “các đơn vị, cá nhân thực hiện hoạt động thanh tra thuế chỉ được giới hạn trong phạm vi quyền hạn mà pháp luật cho phép và phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ, trách nhiệm theo quy định” [12, tr.