Chương 1. Những vấn đề lý luận về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Thực trạng pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn áp dụng tại tỉnh Quảng Ninh. Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại tỉnh Quảng Ninh.
6 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƢỜNG, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1. Lý luận về bồi thƣờng, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất 1. Khái niệm bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất a) Thu hồi đất Trƣớc đây, Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đã đề cập vấn đề thu hồi đất nhƣng chƣa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trƣờng hợp bị thu hồi đất (đƣợc nêu tại Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993).
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của khái niệm thu hồi đất, song cách giải thích này chƣa thực sự chính xác bởi nó dẫn đến cách hiểu rằng ngƣời sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phƣờng, thị trấn, trong khi theo quy định của pháp luật, ngƣời sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, hơn nữa đấy mới là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất. Ngoài ra, việc thu hồi đất và bồi thƣờng của Nhà nƣớc đã đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 là đạo luật gốc và Luật Đất đai năm 2013. Nhƣ vậy, ta có thể hiểu một cách khái quát về khái niệm thu hồi đất nhƣ sau: Thu hồi đất là việc Nhà nƣớc quyết định thu lại quyền sử dụng đất của ngƣời đƣợc Nhà nƣớc trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của ngƣời sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Nhƣ vậy, thu hồi đất đƣợc hiểu là một hành vi hành chính để Nhà nƣớc thực hiện quyền quản lý của mình, khởi nguồn cho hoạt động bồi thƣờng và tái định cƣ mà đề tài đang tập trung nghiên cứu.
b) Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 7 Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thƣờng (hay đền bù) khi Nhà nƣớc thu hồi đất đƣợc đặt ra từ rất sớm. Trƣớc khi có sự ra đời của Luật đất đai năm 1987, các văn bản pháp luật sử dụng thuật ngữ bồi thƣờng”. Tuy nhiên, Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 đã sử dụng thuật ngữ đền bù” để thay cho thuật ngữ bồi thƣờng”. Đến Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001, Luật đất đai năm 2003 và Luật đất đai năm 2013 đã sử dụng thuật ngữ bồi thƣờng” trở lại.
Các trƣờng hợp Nhà nƣớc thu hồi đất mà đƣợc bồi thƣờng về đất đƣợc Luật Đất đai năm 2013 quy định dựa trên tiêu chí: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích chung của cộng đồng, các dự án mà Nhà nƣớc thu hồi đất để thực hiện căn cứ vào ý nghĩa, tính chất quan trọng của dự án với việc phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, lợi ích chung của cộng đồng, không phân biệt dự án đó là của thành phần kinh tế nào. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đât Nhà nƣớc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh đã có những quy định cụ thể từ Luật Đất đai năm 1993 nhƣng cho đến nay vẫn chƣa có văn bản quy phạm pháp luật nào (kể cả Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật này) định nghĩa thế nào là tái định cƣ” khi Nhà nƣớc THĐ. Theo Từ điển tiếng Việt: tái” là lần thứ hai, lại một lần nữa, định cƣ” là ở một nơi nhất định để sinh sống, làm ăn. Tr 581, 206] Tái định cƣ là một khái niệm mang nội hàm khá rộng, dùng để chỉ những ảnh hƣởng tác động đến đời sống của ngƣời dân do bị mất tài sản và nguồn thu nhập trong quá trình phát triển dự án gây ra, bất kể có phải di chuyển hay không và các chƣơng trình nhăm khôi phục cuộc sống của họ.
Tái định cƣ theo nghĩa hẹp là quá trình di chuyển ngƣời dân đến nơi ở mới bằng cách BT bằng nhà ở hay BT bằng giao đất ở mới hoặc bồi thƣờng bằng tiền để ngƣời dân tự lo chỗ ở. c đi m c việc bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Đặc điểm của bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 8 Trong quy định giải phóng mặt bằng thì chính sách BT, TĐC đảm bảo việc bồi hoàn đất đai, tài sản trên đất bị thu hồi đúng đối tƣợng, đúng chính sách và hơn nữa là đảm bảo ổn định đời sống cho ngƣời bị thu hồi đất bằng những chính sách phù hợp để tạo hƣớng phát triển nghề nghiệp ổn định. Có thể thấy BT, TĐC khi Nhà nƣớc thu hồi đất là một quá trình đa dạng và phức tạp, nó không đơn thuần là bồi thƣờng về vật chất mà còn phải đảm bảo đƣợc lợi ích của các bên tham gia và lợi ích của toàn xã hội.
+ Tính đa dạng thể hiện: Mỗi dự án BT, TĐC đƣợc tiến hành thực hiện ở nhiều nơi, trên những vùng đất khác nhau, mỗi nơi đều có sự khác nhau về điều hiện kinh tế và xã hội. Khu vực đô thị, mật độ dân đông đúc, tập trung nhiều ngành nghề khác nhau nên giá trị đất và tài sản trên đất lớn; khu vực ngoại thành, dân cƣ tập trung ít hơn và họ làm nhiều ngành nghề khác nhau, chủ yếu là ngƣời dân lao động tay chân, hoạt động sản xuất đa dạng: buôn bán nhỏ và sản xuất nông nghiệp là chủ yếu. Do đó mỗi khu vực BT, GPMB có những đặc trƣng riêng và đƣợc tiến hành với những giải pháp riêng phù hợp với những đặc điểm riêng của mỗi khu vực và từng dự án cụ thể. + Tính phức tạp: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế – xã hội đối với mọi ngƣời dân.
Ở những nơi khu vực nông thôn, chủ yếu là ngƣời dân lao động sống bằng nghề nông nghiệp. Do đó, đất đai đóng vai trò rất quan trọng, là nguồn tƣ liệu sản xuất không thể thiếu trong đời sống của ngƣời dân. Bên cạnh đó họ là trình độ dân trí ở đây thấp, họ chỉ sống bằng trồng trọt, chăn nuôi là chính nên việc thay đổi môi trƣờng việc làm, nơi ở rất khó khăn. Điều đó dẫn tới việc di chuyển, định giá BT khi có dự án khó tuyên truyền, vận động.
Đặc điểm của tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Theo quy định về việc thực hiện TĐC khi Nhà nƣớc thu hồi đất thì TĐC có các đặc trƣng sau: + TĐC là một trong những cách thức thực hiện bồi thƣờng của Nhà nƣớc khi tiến hành thu hồi đất. 9 + TĐC chỉ đƣợc thực hiện khi ngƣời bị thu hồi đất không còn nơi để ở phải di chuyển đến nơi khác. + TĐC thể hiện chính sách của Nhà nƣớc nhằm đảm bảo cho ngƣời bị thu hồi đất đảm bảo cuộc sống, đảm bảo chính sách an sinh xã hội. TĐC gồm phƣơng án bố trí chỗ ở (TĐC tại chỗ hoặc TĐC tại địa điểm khác – nơi đƣợc BT bằng đất) và hỗ trợ TĐC đối với trƣờng hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài phải di chuyển chỗ ở.
Từ các đặc điểm trên cho thấy công tác khi Nhà nƣớc thu hồi đất tại mỗi địa bàn khác nhau và những đặc điểm khác nhau. Từ đó phải có những phƣơng án BT, TĐC sao cho phù hợp và thỏa đáng đối với chủ sử dụng đất bị thu hồi đất. Các yếu tố ảnh hưởng đến bồi thường, giải phóng m t bằng BT và TĐC khi Nhà nƣớc thu hồi đất là một quá trình phức tạp chịu nhiều ảnh hƣởng của các yếu tố khách quan và chủ quan. Yếu tố khách quan + Công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai: Công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn còn nhiều bất cập, cụ thể: thời gian xử lý hồ sơ còn dài, chênh lệch về diện tích ngoài thực tế so với giấy cấp, công tác phối hợp giữa các cấp chính quyền còn kém.
Công tác theo dõi và chỉnh lý biến động về đất đai chƣa đƣợc cập nhật một cách thƣờng xuyên, liên tục cần phải có sự phối hợp thống nhất giữa cấp phƣờng (xã) và văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất tại địa phƣơng. Công tác thống kê, kiểm đếm tài sản, công trình kiến trúc và cây cối, hoa màu khi thực hiện giải phóng mặt bằng chƣa đƣợc thực hiện một cách nghiêm túc vẫn còn để xảy ra nhiều thiếu sót về khối lƣợng. + Các quy định của nhà nƣớc về BT và TĐC khi Nhà nƣớc tiến hành thu hồi đất: việc xác định nguồn gốc đất ở, đối tƣợng và điều kiện đƣợc bồi thƣờng; đối tƣợng và điều kiện để đƣợc hƣởng tái định cƣ. + Định giá đất để BT là nguyên nhân chủ yếu ảnh hƣởng đến công tác GPMB, trên thực tế giá đất do UBND tỉnh ban hành hàng năm chƣa bám sát với giá đất giao dịch trên thị trƣờng, do đó xảy ra hiện tƣợng ngƣời bị thu hồi đất không đồng ý và phải xác định lại giá đất dẫn đến việc chậm tiến độ và tốn kém kinh phí.
10 + Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: có tác động mang tính định hƣớng cho sự phát triển cũng nhƣ mục đích sử dụng đất tại nơi lập quy hoạch. - Yếu tố chủ quan + Năng lực tài chính của chủ đầu tƣ: yếu tố này là nguyên nhân trực tiếp ảnh hƣởng tới công tác GPMB. Nếu nhà đầu tƣ không đủ năng lực về tài chính sẽ dẫn tới việc không đủ khả năng chi trả chi phí để giải phóng mặt bằng hay xây lắp đầu tƣ hạ tầng làm cho dự án bị chậm tiến độ hoặc trở thành các dự án treo do không có đủ tài chính để thực hiện.