CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NỢ CÔNG VÀ AN TOÀN NỢ CÔNG 1. Một số vấn đề lý luận về nợ công 1. Khái niệm nợ công Khái niệm nợ công, cho đến nay vẫn còn là một chủ đề gây nhiều tranh cãi, bởi khái niệm nợ công không chỉ mang tính học thuật, mà còn chứa đựng cả ý đồ chính trị- kinh tế của những người sử dụng nó. Sự khác biệt giữa các định nghĩa và nợ công chủ yếu xoay quanh hai khía cạnh có mối liên hệ mật thiết với nhau: chủ thể vay nợ và trách nhiệm trả nợ.
Việc thống nhất đưa ra một khái niệm chuẩn về nợ công còn tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu của từng tổ chức cũng như thực tiễn hoạt động quản lý nợ công của mỗi quốc gia. Có thể kể đến một số khái niệm về nợ công được đưa ra bởi các tổ chức như sau - Theo quan điểm của WB (WB 2000, tr.6-14) ‘‘Nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh ’’, trong đó: + Nợ của Chính phủ là toàn bộ các khoản nợ trong nước và nước ngoài của Chính phủ và các đại lý của Chính phủ, các tỉnh, thành phố hoặc các tổ chức chính trị trực thuộc Chính phủ và các đại lý của các tổ chức này, các DNNN + Nợ của Chính phủ bảo lãnh là toàn bộ nghĩa vụ trả nợ đối với những khoản nợ trong nước và nước ngoài của khu vực tư nhân do Chính phủ bảo lãnh. - Theo quan điểm của IMF (IMF 2013, tr7-13), ‘‘Nợ công được bao gồm nợ của khu vực tài chính công và nợ khu vực phi tài chính công’’, trong đó: + Nợ của khu vực tài chính công gồm: Nợ của các tổ chức tiền tệ (NHTW, các tổ chức tín dụng Nhà nước) và nợ của các tổ chức phi tiền tệ (các tổ chức tín dụng không cho vay mà chỉ có chức năng hỗ trợ phát triển). + Nợ của các tổ chức phi tài chính công như: Nợ của Chính phủ, tỉnh, thành phố, tổ chức chính quyền địa phương, các doanh nghiệp phi tài chính Nhà nước.
Theo hai tổ chức trên (WB và IMF) thì nợ công theo nghĩa rộng là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn luan.nam 8 hoạt động do NSNN quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước, và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay). Còn theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được chính phủ bảo lãnh thanh toán. Quan điểm của hai tổ chức này có sự tương đồng quan điểm về nợ công và xác định phạm vi nợ công là tương đối rộng bao gồm cả nợ của DNNN và nợ của NHTW… Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định nợ công gồm nợ của chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước, nợ công còn bao gồm nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Macedonia…) - Ở Việt Nam, Luật Quản lý nợ công năm 2009 quy định, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương, trong đó: + Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật.
Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. + Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Theo Luật quản lý nợ công của Việt Nam phạm vi nợ công của nước ta hiện nay hẹp hơn so với các tổ chức quốc tế.
Nợ công không bao gồm (i) nợ của NHNN, DNNN tài chính và phi tài chính và (iii) nợ của tổ chức bảo hiểm va an sinh xã hội. Theo Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2010): Riêng các khoản nợ của NHNN không được tính vào nợ công là hợp lý, bởi lẽ theo quy định của Quốc hội (2010), NHNN không có chức năng thực hiện các khoản vay thay Chính phủ và các khoản vay nợ khác có bản chất là nợ công; các khoản vay do phát hành tính phiếu NHNN luan.nam 9 chỉ là công cụ của chính sách tiền tệ vì mục tiêu điều tiết khối lượng tiền trên thị trường không phải để chi tiêu, không có rủi ro thanh toán vỡ nợ. Chính vì vậy các số liệu thống kê về nợ công do chính phủ Việt Nam công bố thường có sự khác biệt so với số liệu thống kê của các tổ chức quốc tế. Theo quan niệm về nợ công của Việt Nam trước mắt phù hợp với hoàn cảnh lịch sử của đất nước nhưng khi Việt Nam tham gia vào các hoạt động kinh tế trong thế giới hội nhập, khái niệm nợ công của Việt Nam hiện nay rất khó để đưa ra so sánh và đánh giá với quốc tế.
So khái niệm về nợ công theo Luật Quản lý nợ công 2009 với IMF và WB ST Việt Thành phần IMF World Bank T Nam 1 Nợ chính phủ Có Có Có 2 Nợ được chính phủ bảo lãnh Có Có Có 3 Nợ chính quyền địa phương Có Có Có 4 Nợ ngân hàng trung ương Không Có Có Nợ của các tổ chức công nhận tiền Có với điều 5 Không Có gửi từ NHTW kiện Nợ doanh nghiệp công phi tài Có với điều 6 Không Có chính kiện 7 Nợ các tổ chức an sinh xã hội Không Có Có Nguồn: Tổng hợp từ WB (2000), IMF (2013) và Luật quản lý nợ công 2009 Ghi chú: Có với điều kiện: - Nợ của các tổ chức công tự chủ được tính vào nợ công - Ngân sách của tổ chức là do Chính phủ phê duyệt; - Chính phủ sở hữu hơn 50% hoặc hơn 50% thành viên ban giám đốc là đại diện cả chính phủ ; luan.nam 10 - Trong trường hợp không trả được nợ, chính phủ phải có trách nhiệm với khoản nợ của doanh nghiệp 1. Phân loại nợ công Xuất phát từ những tiêu thức khác nhau, nợ công được chia thành nhiều loại khác nhau nhằm thuận tiện cho việc nghiên cứu, đánh giá cũng như quản lý nợ công. Phân loại nợ công có thể xuất phát từ một số tiêu thức sau: 1. Căn cứ và kỳ hạn nợ - Nợ ngắn hạn: Là những khoản nợ có thời hạn 1 năm hoặc ngắn hơn.
Thời hạn nợ được xác định trên cơ sở thời hạn nợ ban đầu hoặc trên thời hạn nợ còn lại. Khoản nợ này chủ yếu để đáp ứng nhu cầu bù đắp thiếu hụt Ngân sách tạm thời - Nợ trung hạn và dài hạn: Là những khoản nợ thời hạn thanh toán từ 1 năm trở lên. Khoản nợ này nhằm phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế. Ý nghĩa của cách phân loại này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý khả năng thanh toán các khoản vay nhằm xác định thời điểm phải thanh toán gốc và lãi trong tương lai để đưa ra các giải pháp bố trí trả nợ phù hợp 1.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý - Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam. - Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác 1.
Căn cứ vào lãi suất vay luan.nam 11 - Nợ có lãi suất cố định: Là những khoản nợ mà chi phí về tiền lãi là không liên kết với các chỉ số tham chiếu, không bị phụ thuộc vào sự biến động của thị trường - Nợ có lãi suất thả nổi: Là những khoản vay mà chi phí về tiền lãi của nó kết nối với một chỉ số tham chiếu ví dụ như LIBOR (lãi suất liên ngân hàng của thị trường Luân Đôn), thường thay đổi theo thời gian do sự thay đổi của các điều kiện thị trường. Ý nghĩa của cách phân loại này sẽ giúp cho các nhà quản lý nợ điều hành danh mục nợ dựa trên các dự báo về biến động lãi suất. Qua đó quản lý rủi ro lãi suất đối với các khoản nợ có lãi suất thả nổi và các khoản nợ có lãi suất cố định khi có sự biến động lãi suất và khi phát hành khoản nợ mới. Căn cứ vào đồng tiền vay - Nợ bằng đồng nội tệ: Là những khoản nợ được vay bằng chính đồng nội tệ của quốc gia đó.
- Nợ bằng đồng ngoại tệ: Là những khoản nợ được vay bằng các đồng ngoại tệ, có thể vay từ các chủ thể trong nước hoặc nước ngoài Việc phân loại này giúp cho các nhà quản lý nợ cân đối và bố trí nguồn vốn thanh toán trả nợ phù hợp xác định và phòng ngừa rủi ro khi có biến động tỷ giá hối đoái 1. Ngoài ra còn có thể phân chia theo điều kiện vay nợ: Vay ưu đãi và vay không ưu đãi: Vay ưu đãi là khoản vay trong đó yếu tố viện trợ từ 25% trở lên; yếu tố viện trợ của một khoản vay là giá trị cam kết của nó trừ đi giá trị dịch vụ nợ phải thanh toán theo hợp đồng (tính bằng giá trị hiện tại với suất chiết khấu theo thống lệ là 10%) và ngược lại là khoản vay không ưu đãi 1. Tác động của nợ công đến kinh tế xã hội 1.