Chương 1: Một số quan điểm và cách tiếp cận về nợ công Chương 2: Thực trạng nợ công của Mỹ hiện nay Chương 3: Đối sách của chính phủ Mỹ và bài học cho Việt Nam. 13 z CHƢƠNG 1 MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ CÁCH TIẾP CẬN VỀ NỢ CÔNG 1. Một số quan điểm về nợ công 1. Quan điểm phổ biến Các sách giáo khoa về kinh tế học – mà khởi đầu là Michael Parkin – giáo sư Havard, đều cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ.
Nợ của Chính phủ là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài. Nó chính là lượng tích lũy của tất cả các khoản thâm hụt ngân sách trong quá khứ trừ đi tất cả những khoản thặng dư ngân sách trong quá khứ. Nợ của chính quyền = Tổng thâm hụt ngân sách nhà nước tích lũy – Tổng thặng dư ngân sách nhà nước tích lũy. Trong đó, cán cân ngân sách = Tổng thu thuế – Tổng chi tiêu về mua sắm hàng hóa dịch vụ, chi trả chuyển giao và trả lãi vay.
Như vậy khái niệm này đứng trên giác độ chủ thể đi vay và mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách nhà nước với nợ công để xem xét. Quan điểm của IMF Theo Government Finance Statistics (IMF, 2002), IMF chia khu vực công ra thành khu vực công tài chính và khu vực công phi tài chính. + Khu vực công tài chính bao gồm các định chế tiền tệ và phi tiền tệ công. Những định chế tiền tệ công bao gồm: ngân hàng trung ương, các ngân hàng thương mại thuộc sở hữu nhà nước.
Những định chế tài chính phi tiền tệ công bao gồm: các định chế tài chính phi tiền gửi thuộc sở hữu nhà nước. 14 z + Khu vực công phi tài chính bao gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các doanh nghiệp nhà nước phi tài chính. Phân chia khu vực công theo cách như vậy, nhưng đôi lúc trên thực tế, chỉ có số liệu nợ của khu vực công phi tài chính và nợ của khu vực công tài chính mà được Chính phủ bảo lãnh mới được tính vào nợ công. Điều này làm cho tổng số nợ của khu vực công như định nghĩa của IMF sẽ không đầy đủ, do loại trừ nợ của Ngân hàng Trung ương và những khoản nợ không được bảo lãnh của các định chế tài chính, tiền gửi và phi tiền gửi thuộc khu vực công.
Quan điểm của World Bank Theo định nghĩa của WB, nợ công nghĩa là nợ của khu vực công bao gồm các nghĩa vụ nợ của: + Chính phủ Trung ương và các Bộ; + Các cấp chính quyền địa phương; + Các thể chế độc lập nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do ngân sách nhà nước quyết định (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước) và trong trượng hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho thể chế đó; + Ngân hàng Trung ương. Quan điểm của Bộ Tài chính Mỹ Theo quan điểm của Bộ Tài chính Hoa Kỳ thì “Nợ công là toàn bộ các khoản nợ mà chính phủ Hoa Kỳ có trách nhiệm hoàn trả. Trong đó toàn bộ công chúng là người chịu trách nhiệm cuối cùng đối với các khoản nợ thông qua thuế. Quy định của pháp luật Việt Nam Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương.
Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Như vậy khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế. Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định: Nợ công gồm nợ của Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh. Một số nước và vùng lãnh thổ, nợ công còn bao gồm cả nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Indonesia…). Trong luận văn, nợ công sẽ được nhìn nhận theo quan điểm: nợ công là các khoản nợ ràng buộc trách nhiệm của nhà nước.
Nợ công ở đây được hiểu tương đương với thuật ngữ nợ nhà nước hay nợ Chính phủ. Nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia – là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). 16 z Nợ công tương ứng với tổng giá trị các khoản tiền mà Chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách, nói cách khác, là thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó. Đặc trƣng cơ bản của nợ công Nợ công được xác định là một khoản nợ mà nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy.
Trách nhiệm trả nợ của nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay. Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh. Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, đề đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội. Nguyên tắc quản lý nợ công Việt Nam là nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản trên. Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng.
Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi 17 z ích chung của cộng đồng. Ở Việt Nam, xuất phát từ bản chất của nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, cụ thể là đề phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất. Phân loại nợ công 1. Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay Theo cách thức phân loại này, nợ công gồm có hai loại: Nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế.
Việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác. Theo phương thức huy động vốn Theo cách thức phân loại này, nợ công gồm có: Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và Nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa các nhà nước.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này 18 z có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính. Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công Theo cách thức phân loại này, nợ công có ba loại: Nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường. Theo trách nhiệm đối với chủ nợ Nợ công phân theo trách nhiệm sẽ được phân loại thành: nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh.
Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ. Theo cấp quản lý nợ Nợ công sẽ được phân loại thành Nợ công của trung ương và Nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh.
Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ.