Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống cơ sở vật chất trường học là nền tảng cốt lõi phục vụ sự nghiệp nâng cao chất lượng giáo dục và đào tạo của Thủ đô Hà Nội. Với quy mô quản lý trực tiếp khoảng 200 điểm trường trung học phổ thông, trung tâm giáo dục thường xuyên và trường chuyên biệt, Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội phải đối mặt với áp lực giải ngân hàng trăm tỷ đồng vốn đầu tư công mỗi năm. Trong giai đoạn 2012-2016, Ban Quản lý dự án Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội đã triển khai hàng loạt dự án xây mới, cải tạo mạng lưới trường lớp. Tuy nhiên, thực tiễn quản trị thực hiện dự án đầu tư xây dựng sử dụng nguồn ngân sách nhà nước tại đơn vị vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn, dẫn đến khoảng 35% công trình bị kéo dài thời gian thi công và làm phát sinh từ 8% đến 12% chi phí so với tổng mức đầu tư ban đầu.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là nhận diện, phân tích toàn diện các bất cập trong công tác quản trị thực hiện dự án vốn ngân sách, từ đó thiết lập hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý. Mục tiêu cụ thể bao gồm: hệ thống hóa lý luận về quản trị thực hiện dự án; đánh giá thực trạng quản trị giai đoạn 2012-2016 theo ba trục trụ cột là tiến độ, tài chính và chất lượng; xác định rõ nguyên nhân hạn chế và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi định hướng đến năm 2020.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trường học do Ban Quản lý dự án Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội trực tiếp điều hành trong mốc thời gian từ năm 2012 đến năm 2016. Ý nghĩa thực tiễn của công trình giúp tối ưu hóa từ 15% đến 20% thời gian triển khai các gói thầu xây lắp, tiết kiệm 10% chi phí vận hành quản lý và ngăn ngừa thất thoát nguồn vốn ngân sách nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng hệ thống phân tích dựa trên hai nền tảng lý thuyết quản trị cốt lõi:

Thứ nhất, Lý thuyết chu kỳ sống của dự án đầu tư (Project Life Cycle Theory), trong đó phân định dự án thành ba giai đoạn kế tiếp nhau gồm: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và kết thúc dự án đưa vào khai thác. Nghiên cứu tập trung chuyên sâu vào giai đoạn thực hiện đầu tư, bởi đây là giai đoạn chiếm tới 70% đến 80% thời gian, sử dụng hơn 85% tổng nguồn vốn và tiềm ẩn nhiều rủi ro biến động nhất.

Thứ hai, Khung quản trị dự án theo chuẩn mực quốc tế của Viện Nghiên cứu Quản trị Dự án (PMI), tập trung vào mô hình kiềng ba chân (Triple Constraint) gồm: quản trị tiến độ (Time Management), quản trị tài chính - chi phí (Cost Management) và quản trị chất lượng (Quality Management).

Song song đó, luận văn áp dụng hệ thống lý thuyết về mô hình tổ chức quản trị dự án bao gồm: mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý, mô hình ban quản lý điều hành dự án, mô hình chìa khóa trao tay và mô hình cơ cấu tổ chức theo chức năng kết hợp ma trận. Nghiên cứu chuẩn hóa năm khái niệm chuyên ngành cốt lõi: dự án đầu tư xây dựng, quản trị thực hiện dự án, quản trị đường găng tiến độ (Critical Path Method), giải ngân kế hoạch vốn ngân sách và kiểm soát chất lượng thi công nghiệm thu.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài bao gồm dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ các văn bản quy phạm pháp luật như Luật Đầu tư số 67/2014/QH13, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Nghị định 52/1999/NĐ-CP và hệ thống báo cáo tổng kết giai đoạn 2012-2016 của Ban Quản lý dự án Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) đối với 100% hồ sơ dự án xây dựng và cải tạo do Ban trực tiếp điều hành trong giai đoạn 2012-2016, đồng thời chọn lọc điển cứu chuyên sâu tại năm dự án trọng điểm đại diện cho các khối công trình gồm: Trường THPT Chu Văn An, Trường THPT Thăng Long, Trường THPT Phan Huy Chú, Trường THPT Yên Viên và Trường Mẫu giáo Việt Triều.

Phương pháp phân tích kết hợp giữa thống kê mô tả, phân tích tổng hợp định tính và so sánh đối chiếu giữa kế hoạch phê duyệt với số liệu thực tế nghiệm thu quyết toán. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này xuất phát từ tính chất đặc thù của dự án công: mọi hoạt động đều bị ràng buộc chặt chẽ bởi quy chuẩn định mức nhà nước, đòi hỏi phải đối sánh trực tiếp các chỉ số sai lệch về thời gian và dòng tiền để tìm ra các mắt xích quản lý chưa hiệu quả. Toàn bộ quá trình khảo sát, thu thập và xử lý dữ liệu được hoàn thiện trong timeline nghiên cứu từ năm 2016 đến năm 2017.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng quản trị thực hiện dự án tại Ban Quản lý dự án Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội giai đoạn 2012-2016 đã chỉ ra bốn phát hiện trọng yếu:

Thứ nhất, về quản trị tiến độ: Khoảng 35% dự án thi công bị chậm tiến độ từ 3 đến 6 tháng so với hợp đồng gốc. Điển hình như tại dự án Trường THPT Thăng Long và Trường Mẫu giáo Việt Triều, nguyên nhân chậm trễ kéo dài bắt nguồn từ khâu giải phóng mặt bằng phức tạp và sự phối hợp thiếu đồng bộ giữa các đơn vị thi công trên cùng một mặt bằng chật hẹp.

Thứ hai, về quản trị tài chính: Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công hàng năm chỉ đạt mức trung bình từ 82% đến 85% kế hoạch giao. Tình trạng phát sinh chi phí ngoài hợp đồng diễn ra phổ biến, chiếm từ 8% đến 12% giá trị dự toán được duyệt. Đơn cử tại dự án Trường THPT Phan Huy Chú, sự biến động của giá nguyên vật liệu trên thị trường cùng với việc điều chỉnh thiết kế trong quá trình xây lắp đã làm tăng tổng chi phí quyết toán thực tế.

Thứ ba, về quản trị chất lượng: Có tới 15% hồ sơ khảo sát và thiết kế bản vẽ thi công ban đầu phải chỉnh sửa, bổ sung trong quá trình thi công thực tế. Công tác kiểm định chất lượng vật liệu đầu vào đạt tỷ lệ trên 90% nhưng hoạt động giám sát thi công tại hiện trường và lập biên bản nghiệm thu từng phần (như tại dự án Trường THPT Yên Viên) đôi lúc còn mang tính hình thức, thiếu sự giám sát độc lập liên tục.

Thứ tư, về cơ cấu tổ chức và nhân lực: Bộ máy điều hành còn mỏng với một Giám đốc, một Phó Giám đốc, hai cán bộ kế toán cùng đội ngũ kỹ thuật kiêm nhiệm quản lý hàng chục gói thầu lớn, dẫn đến tình trạng quá tải cục bộ tới 25% khối lượng công việc trong các giai đoạn cao điểm thi công hè.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các tồn tại trên là do cơ chế phân cấp quản lý đầu tư công còn nhiều tầng nấc, thủ tục phê duyệt điều chỉnh dự toán kéo dài qua nhiều sở ngành. Bên cạnh đó, Ban Quản lý dự án chưa áp dụng triệt để các công cụ công nghệ hiện đại như phần mềm quản trị tiến độ chuyên dụng (MS Project, Primavera) mà chủ yếu quản lý qua bảng tính Excel rời rạc.

So sánh với các nghiên cứu tương đồng tại Ban Quản lý dự án huyện Sóc Sơn hay Sở Y tế tỉnh Lào Cai, tỷ lệ chậm tiến độ của các dự án trường học tại Hà Nội có nét tương đồng nhưng tính chất phức tạp cao hơn do các công trình nằm xen kẽ trong khu dân cư đông đúc, vừa thi công vừa phải đảm bảo an toàn cho học sinh.

Để trực quan hóa các kết quả nghiên cứu, dữ liệu thực trạng có thể được mô hình hóa hiệu quả: tiến độ thi công của các trường học được biểu diễn qua sơ đồ Gantt và biểu đồ kiểm soát đường găng; chênh lệch giữa kế hoạch vốn và giá trị giải ngân thực tế nên trình bày bằng biểu đồ đường đa trục kết hợp cột chồng; trong khi các nguyên nhân gây lỗi chất lượng và phát sinh chi phí được bóc tách rõ nét qua biểu đồ Pareto và sơ đồ nhân quả hình xương cá (Ishikawa).

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng, bốn nhóm giải pháp đồng bộ được đề xuất nhằm hoàn thiện công tác quản trị thực hiện dự án tại Ban Quản lý dự án Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội đến năm 2020:

  1. Nhóm giải pháp hoàn thiện quản trị tiến độ: Ứng dụng ngay phần mềm số hóa quản lý tiến độ và sơ đồ mạng PERT/CPM trong 100% các gói thầu xây lắp. Thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành giữa Ban Quản lý dự án với Ủy ban nhân dân các quận, huyện để đẩy nhanh công tác giải phóng mặt bằng ngay từ khâu chuẩn bị. Mục tiêu giảm tỷ lệ dự án chậm tiến độ xuống dưới 5% trong giai đoạn 2017-2020 do Bộ phận Kỹ thuật và Giám đốc Ban chủ trì thực hiện.

  2. Nhóm giải pháp tăng cường quản trị tài chính: Hoàn thiện hệ thống định mức chi phí nội bộ và xây dựng quy chế phối hợp chặt chẽ giữa kế hoạch tiến độ thi công với kế hoạch giải ngân vốn đầu tư công theo từng tháng. Kiểm soát chặt chẽ các khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng, phấn đấu nâng tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 95% và giới hạn chi phí phát sinh dưới mức 3% tổng mức đầu tư do Bộ phận Kế toán phối hợp cùng Tư vấn giám sát triển khai.

  3. Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng công trình: Chuẩn hóa quy trình kiểm soát chất lượng bốn cấp gồm: thẩm tra kỹ lưỡng hồ sơ thiết kế kỹ thuật, kiểm định 100% mẫu vật liệu đầu vào tại các phòng thí nghiệm đạt chuẩn LAS-XD, giám sát chặt chẽ nhật ký thi công hiện trường và tuân thủ nghiêm ngặt quy trình nghiệm thu bàn giao. Bộ phận Kỹ thuật chịu trách nhiệm chính với mục tiêu loại bỏ hoàn toàn các lỗi sai sót kỹ thuật phải đập phá sửa chữa.

  4. Nhóm giải pháp kiện toàn tổ chức và phát triển nhân lực: Tái cơ cấu tổ chức theo mô hình quản trị dự án ma trận linh hoạt, bổ sung thêm từ 2 đến 3 cán bộ kỹ thuật chuyên trách. Tổ chức đào tạo cấp chứng chỉ quản lý dự án chuyên nghiệp theo chuẩn quốc tế cho 100% cán bộ trong Ban trong khung thời gian 12 đến 24 tháng dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Lãnh đạo Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo học thuật và thực tiễn giá trị cao cho bốn nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, Ban Giám đốc và cán bộ quản lý tại các Ban Quản lý dự án chuyên ngành giáo dục, y tế, dân dụng thuộc các tỉnh, thành phố. Nghiên cứu cung cấp khung hướng dẫn thực hành kiểm soát đồng thời ba yếu tố tiến độ, chi phí và chất lượng cho các công trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước.

Thứ hai, các nhà thầu xây lắp, đơn vị tư vấn thiết kế và tư vấn giám sát công trình công cộng. Luận văn giúp các nhà thầu hiểu rõ các yêu cầu nghiệm thu, quy trình quản lý khối lượng phát sinh và thủ tục thanh quyết toán theo đúng quy định hiện hành, từ đó tối ưu hóa công tác điều hành tại công trường.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Quản lý kinh tế và Kinh tế xây dựng. Đề tài đóng vai trò là một case study thực chứng điển hình về quản trị dự án công tại đô thị loại đặc biệt với chuỗi dữ liệu 5 năm hoàn chỉnh.

Thứ tư, các chuyên viên hoạch định chính sách tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn để tháo gỡ các rào cản về cơ chế tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư công và điều chỉnh quy định quản lý chi phí xây dựng.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chủ yếu nào dẫn đến việc khoảng 35% dự án trường học tại Hà Nội giai đoạn 2012-2016 bị chậm tiến độ? Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ công tác giải phóng mặt bằng kéo dài, vướng mắc thủ tục di dời dân cư và sự chồng chéo trong phê duyệt cấp phép. Ngoài ra, việc thiếu công cụ kiểm soát đường găng tiến độ hiện đại khiến các đơn vị không kịp thời điều chuyển nguồn lực bù đắp khối lượng bị chậm trễ theo tuần.

Biện pháp nào giúp kiểm soát tình trạng đội vốn từ 8% đến 12% trong các dự án đầu tư xây dựng trường học? Chủ đầu tư cần nâng cao chất lượng khảo sát địa chất và thẩm tra thiết kế bản vẽ thi công ngay từ ban đầu nhằm giảm thiểu phát sinh khối lượng ngoài hợp đồng. Đồng thời, việc lập dự toán dự phòng trượt giá sát với biến động thị trường và ràng buộc trách nhiệm bồi thường hợp đồng với nhà thầu là giải pháp tài chính then chốt.

Mô hình tổ chức quản trị dự án nào phù hợp nhất cho Ban Quản lý dự án Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội? Mô hình tổ chức quản trị dự án theo ma trận kết hợp chuyên trách là tối ưu nhất. Mô hình này cho phép Ban tận dụng tối đa chuyên môn sâu của từng bộ phận kỹ thuật, kế toán mà vẫn phân định rõ trách nhiệm của từng giám đốc dự án phụ trách riêng biệt từng điểm trường, giúp nâng cao tính linh hoạt điều hành.

Quy trình quản trị chất lượng vật liệu đầu vào cần tuân thủ những bước kiểm định bắt buộc nào? Mọi chủng loại vật liệu như cát, đá dăm, xi măng, cốt thép trước khi đưa vào công trường đều phải có chứng chỉ xuất xưởng hợp lệ và trải qua quy trình thí nghiệm cơ lý tại các phòng kiểm định độc lập. Kỹ sư tư vấn giám sát và cán bộ kỹ thuật của Ban phải ký biên bản nghiệm thu chấp thuận mới được phép đưa vào thi công.

Luận văn đóng góp giải pháp mới nào cho công tác quản trị dự án đầu tư công giai đoạn sau 2016? Luận văn đã đề xuất mô hình đồng bộ hóa giữa kế hoạch thi công hiện trường và tiến độ giải ngân vốn Kho bạc, thiết lập quy trình kiểm soát chất lượng bốn cấp khép kín và kiến nghị ứng dụng phần mềm kỹ thuật số trong theo dõi dự án, giúp nâng tỷ lệ giải ngân vốn đạt trên 95% hàng năm.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản trị thực hiện dự án đầu tư xây dựng, tích hợp chuẩn hóa khung quản lý ba yếu tố cốt lõi: tiến độ, tài chính và chất lượng theo chuẩn mực quốc tế PMI phù hợp với điều kiện đầu tư công tại Việt Nam.
  • Nghiên cứu đã phân tích sâu sắc bức tranh thực trạng quản lý các dự án trường học tại Ban Quản lý dự án Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội trong 5 năm (2012-2016), chỉ rõ các hạn chế về độ trễ tiến độ 35%, tỷ lệ giải ngân 82-85% và phát sinh chi phí 8-12%.
  • Đề tài đóng góp hệ thống bốn nhóm giải pháp có tính ứng dụng cao, gắn liền với các chỉ số mục tiêu cụ thể nhằm hạ tỷ lệ chậm tiến độ xuống dưới 5%, nâng tỷ lệ giải ngân vốn lên trên 95% và kiểm soát chi phí phát sinh dưới 3%.
  • Lộ trình thực hiện các giải pháp được xác lập rõ ràng từ năm 2017 đến năm 2020, phân công chi tiết quyền hạn và trách nhiệm cho từng cấp quản lý từ Ban Giám đốc đến các bộ phận nghiệp vụ chuyên môn.
  • Để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, các cấp lãnh đạo ngành giáo dục và đơn vị quản lý dự án cần khẩn trương số hóa quy trình điều hành, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ kỹ thuật ngay trong giai đoạn tới.